Pubblicato il 28/04/2025

N. 03568/2025REG.PROV.COLL.

N. 00658/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 658 del 2022, proposto da
"Essere in Linea s.n.c. di IA DI e IC ZU ora “Essere in Linea S.n.c. di UI IC", in persona del legale rappresentante pro tempore e VA AN IS, rappresentati e difesi dall'avvocato Roberto Colagrande, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Liegi, 35b;

contro

Comune dell'Aquila, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Domenico De Nardis e Raffaella Durante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima) n. 330/2021, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di L'Aquila;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 febbraio 2025 il Consigliere Annamaria Fasano e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Gli appellanti, proprietari di unità immobiliari facenti parte dell’edificio sito in L’Aquila, Viale Persichetti n. 11, rimasta seriamente danneggiata dal sisma del 6 aprile 2009, in data 19.9.2011 presentavano al Comune, ai sensi dell’art. 1 della OPCM 3790 del 9 luglio 2009, la domanda di “ contributo diretto per la copertura degli oneri relativi alla riparazione con miglioramento sismico di edifici danneggiati” per la riparazione sia delle proprietà esclusive che delle parti comuni del fabbricato condominiale, per il tramite dell’amministratore del condominio.

Nel silenzio del Comune, prolungatosi oltre il termine di sessanta giorni fissato dall’art. 2, comma 6, OPCM 3790/2009 per la evasione delle domande, il Condominio proponeva ricorso dinanzi al T.A.R. per l’Abruzzo, che lo accoglieva con sentenza n. 639 del 2012 nel senso dell’accertamento dell’ <inadempimento del Comune di L’Aquila nella definizione della domanda>, con conseguente ordine di conclusione de procedimento “ entro 30 giorni dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della sentenza”.

Stante la perdurante inerzia del Comune, il T.A.R., su istanza dei ricorrenti, provvedeva con successiva sentenza n. 45/2013, a nominare il Prefetto della Provincia di L’Aquila quale commissario ad acta che, poi, delegava le funzioni commissariali al dott. Rinaldo Pezzoli che si insediava in data 6.3.2013.

L’iter istruttorio si concludeva in data 17.7.2013, con l’emanazione dei pareri USRA prot. n. 00744 (per la pratica 18083) e prot. n. 00753 (per la pratica 18095), con cui venivano quantificati i contributi, per le parti comuni ed esclusive, poi riconosciuti con provvedimento commissariale del 12.2.2014.

Con separato ricorso, i proprietari delle singole unità immobiliari proponevano dinanzi al T.A.R. per l’Abruzzo domanda risarcitoria in relazione al ritardo colposo del Comune (circa 831 giorni) nel procedimento per l’erogazione del contributo, relativo alla riparazione delle rispettive unità immobiliari.

2. Il Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo, stante l’istanza di prelievo ex art. 81 c.p.a. depositata dagli appellanti, tratteneva la causa in decisione limitatamente alle domande risarcitorie dagli stessi presentate.

I ricorrenti deducevano che, a causa del ritardo dell’Amministrazione, non avevano potuto utilizzare gli immobili di proprietà per lo svolgimento delle relative attività commerciali e/o professionali, pertanto erano stati costretti al pagamento dei canoni di locazione di altre strutture.

La società ‘Essere in Linea s.n.c. di UI IC’ lamentava di avere subito un danno di complessivi euro 71.561, 75, consistente nel costo per fitto di una nuova sede dove svolgere l’attività commerciale, nel costo per l’ammortamento dei beni aziendali che non era stato possibile ricollocare nella nuova sede (nello specifico una vasca idromassaggio realizzata su misura) e nel costo per il deposito e stoccaggio delle merci e del mobilio.

VA AN IS lamentava, invece, un danno di euro 22.700,00, pari al canone di locazione corrisposto per la sede provvisoria della propria attività.

3. Il Tribunale adito, con sentenza n. 330 del 2021, respingeva il ricorso.

Il Collegio di prima istanza riteneva non provata la responsabilità per danno da ritardo dell’Amministrazione comunale, richiamando la sentenza n. 7025 del 2020 del Consiglio di Stato che aveva escluso, in fattispecie analoga, l’elemento soggettivo della colpa in capo al Comune di L’Aquila per il ritardo nell’istruzione e conclusione delle pratiche di ammissione a contributo per la riparazione dei danni causati dal sisma.

Il T.A.R. evidenziava che l’oggettiva impossibilità di rispettare il termine di conclusione del procedimento stabilito dall’OPCM 3790/2009 aveva indotto il Governo ad ampliarne la durata, prima con d.P.C.M. 4 febbraio 2013, fino a centottanta giorni decorrenti dalla presentazione dell’istanza e a stabilire poi, con il d.l. n. 133/2014, che il nuovo termine di centottanta giorni decorreva solo dalla ‘presa in carico della pratica’ e contestuale comunicazione d’avvio, secondo i criteri prioritari definiti e resi pubblici con il provvedimento del Capo dell’Ufficio speciale, per le istanze presentate (o rinnovate con modifiche sostanziali), a decorrere dalla pubblicazione della legge di conversione del d.l. n. 133/2014.

4. Con ricorso in appello notificato, nei termini e nelle forme di rito, ‘Essere in Linea s.n.c. di IA ID e IC UI’, ora ‘Essere in Linea s.n.c. di UI IC’ e VA AN IS hanno impugnato la suddetta pronuncia, chiedendone l’integrale riforma, sollevando le seguenti censure: “ Error in iudicando: violazione e falsa applicazione dell’art. 2 bis, comma 2, della legge n. 241/90 anche in relazione all’art. 2043 c.c. e ai generali principi in tema di individuazione dei presupposti di responsabilità aquiliana per danno da ritardo nella conclusione del procedimento da parte della p.a.; violazione e falsa applicazione delle regole in tema di onere della prova in concreto, motivazione illogica e insufficiente, irragionevolezza, violazione dei principi di affidamento e di buon andamento della pubblica amministrazione”. Gli appellanti hanno concluso chiedendo, previo espletamento di apposita verificazione, l’annullamento della sentenza appellata e l’accoglimento delle domande proposte con il ricorso introduttivo, in subordine mediante rimodulazione degli importi richiesti e/o in via equitativa.

5. Il Comune di L’Aquila si è costituito in resistenza, concludendo per il rigetto del gravame.

6. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 5 febbraio 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

7. Con l’unico articolato motivo di ricorso, gli appellanti deducono che il T.A.R. avrebbe escluso la sussistenza della colpa sulla base del mero e superficiale richiamo ad un unico precedente del Consiglio di Stato (sentenza, Sez. VI, n. 7025 del 2020), con il quale, in un caso asseritamente ‘analogo’, si è ritenuto insussistente l’elemento soggettivo della colpa in capo al Comune di L’Aquila per il ritardo nell’istruzione e conclusione delle pratiche di ammissione a contributo per la riparazione dei danni causati dal sisma, stante ‘ l’eccezionalità dell’evento sismico’ ed il conseguente ‘rallentamento dell’attività amministrativa ’, tali da configurare ‘ una situazione giustificativa del ritardo, atta ad elidere la connessa pretesa risarcitoria dei soggetti interessati ’.

Secondo gli appellanti, il ritardo non va valutato con riferimento al solo termine legale di conclusione del procedimento, ma va considerato in relazione alla effettiva tempistica della concreta e favorevole conclusione poi intervenuta, a conferma della spettanza del bene richiesto.

Nella specie, l’Amministrazione sarebbe incorsa in oltre 800 giorni di colpevole ritardo rispetto ai 60 fissati dalla normativa di settore.

I ricorrenti chiedono disporsi una verificazione volta ad accertare le tempistiche del Comune nell’espletamento di pratiche analoghe a quella in questione nel periodo di interesse, ossia dal 19.9.2011 (data di presentazione della domanda) al 17.7. 2013 (data di conclusione dell’iter istruttorio dall’USRA). Né varrebbe opporre che il successivo ampliamento della durata del termine in questione, ai sensi del D.P.C.M. 4 febbraio 2012 e del d.l. n. 133/2014, possa giustificare in via retroattiva il contrastato ritardo intervenuto e consolidatosi nel previgente regime normativo.

8. La denuncia è fondata.

8.1. La responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, sia da illegittimità provvedimentale sia da inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, ha natura di responsabilità da fatto illecito aquiliano e non già di responsabilità da inadempimento contrattuale.

La responsabilità in cui incorre l’amministrazione per l’esercizio delle sue funzioni pubbliche è inquadrabile nella responsabilità da fatto illecito, come ha precisato l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 7 del 2021, in quanto la violazione del termine è un fatto illecito che, in presenza di dolo o colpa, può essere causalmente idoneo a generare un danno ingiusto ex art. 2043 c.c.

Il principio del "termine ragionevole" impone alla pubblica amministrazione di concludere il procedimento entro un lasso di tempo congruo, tenendo conto della complessità del caso e degli interessi coinvolti. Un ritardo eccessivo e ingiustificato può configurare una violazione di questo principio. (Cons. Stato, Ad. Plen., n. 7 del 2021)

La durata del procedimento amministrativo deve essere valutata in concreto, considerando la natura degli interessi coinvolti, la complessità dell'istruttoria e il comportamento delle parti. (Cons. Stato, Sez. IV, n. 3968 del 2011).

Il Codice, per quanto riguarda la quantificazione del danno, prevede, all’art. 30, comma 3, c.p.a., in maniera analoga all’art. 1227 c.c., che, nel determinare il risarcimento, il giudice deve valutare tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti.

Ne consegue che, per accertare la responsabilità per eccessiva durata del procedimento, è necessario valutare se l'Amministrazione abbia agito con la diligenza e la tempestività richieste dalle circostanze del caso concreto. (Cons. Stato, Sez. V, n. 1876 del 2013).

8.2. L’art. 2, comma 6, dell’O.P.C.M. n. 3790 del 9.7.2009 prevede espressamente che il Sindaco del Comune, entro sessanta giorni dalla presentazione della domanda, ‘ autorizza anche dettando prescrizioni di interventi di riparazione con miglioramento sismico, o ricostruzione (…) e determina la spettanza del contributo indicandone l’ammontare in relazione alle spese giudicate ammissibili, dandone immediata comunicazione agli interessati ’.

Secondo la consolidata giurisprudenza di merito (T.A.R. per l’Abruzzo, n. 532 del 2013 e n. 182 del 2013), che ha esaminato fattispecie analoghe a quella per cui si procede e dalla quale non vi sono ragioni per discostarsi, l’inerzia nel provvedere, protratta dal Comune di L’Aquila oltre i 60 giorni previsti dall’art. 6 dell’OPCM 3790/09, integra la fattispecie del silenzio – rifiuto a carico dell’Ente, senza che in contrario rilevi l’inefficienza istruttoria della c.d. filiera, costituita da enti strumentali, di cui il Comune si avvale per l’istruttoria delle pratiche. Come di fatto è stato accertato, su ricorso degli appellanti, dal T.A.R. per l’Abruzzo con sentenza n. 639 del 2012.

Dunque il termine di conclusione del procedimento per l’erogazione dei contributi è di sessanta giorni dalla presentazione dell’istanza, salvo sospensioni espressamente disposte dalla stessa Amministrazione e conseguenti alla eventuale richiesta di chiarimenti e/o integrazioni.

Nella fattispecie in esame, come risulta dai fatti di causa, il suddetto termine è stato ampiamente superato. L’inerzia di provvedere, protratta dall’Amministrazione competente, oltre i sessanta giorni previsti dall’art. 6 dell’OPCM 3790/2009 integra i presupposti per apprestare il rimedio risarcitorio.

Invero, l’Amministrazione, a fronte delle deduzioni difensive dei ricorrenti, non ha dimostrato di avere agito con la diligenza e la tempestività richieste dalle circostanze dal caso concreto (Cons. Stato, n. 1876 del 2013 cit.).

Ciò in quanto, l’art.2 bis, introdotto dal legislatore con la l. n. 69 del 2009, ha positivizzato, al primo comma, l’obbligo per tutte le p.a. di risarcire il c.d. danno da ritardo ossia il ‘ danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento ’.

L’art. 2, comma 1, bis, cit. riconosce anche che il tempo è un ‘bene della vita’ per il cittadino, sicché il ritardo nella conclusione di qualunque procedimento è sempre un ‘costo’, dal momento che il fattore tempo costituisce un’essenziale variabile nella predisposizione e nell’attuazione di un qualsiasi piano o programma da parte del privato interessato alla conclusione del procedimento.

Questa forma di danno è risarcibile, in quanto gli appellanti avevano titolo al rilascio del provvedimento finale, così come risulta dalla documentazione versata in atti, atteso che il contributo è stato a favore degli stessi riconosciuto in data 12.2.14, a fronte di un iter istruttorio che si è concluso in data 17.7.2013(c.d. spettanza del bene della vita).

8.3. Diversamente da quanto dedotto dal Comune, ai fini della individuazione del soggetto responsabile del ritardo, non rilevano le sopravvenienze normative, relative alla costituzione di un Ufficio Speciale per la ricostruzione riservato alla citta di L’Aquila ad opera dell’art. 67ter, comma 3, del d.l. n. 83 del 2012, convertito dalla legge n. 134 del 2012, al quale è stata successivamente affidata la responsabilità dell’istruttoria per le istanze di contributo.

Infatti, nel caso di specie, la domanda di contributo è stata presentata in data 19.9.2011 e il termine di conclusione del procedimento (60 giorni) è venuto a scadere in data antecedente all’affidamento all’Ufficio speciale per la ricostruzione.

Il Collegio ritiene che se il Comune avesse rispettato il termine di conclusione del procedimento e quindi avesse assunto il provvedimento di erogazione del contributo entro i termini di legge, il pregiudizio patrimoniale lamentato dai ricorrenti non si sarebbe configurato.

Il risarcimento del danno da ritardo è inteso, infatti, come strumento di reintegro in quanto consente al privato di ottenere il ripristino della situazione economica che avrebbe raggiunto se non si fosse verificata la dilazione del termine procedimentale. Il pregiudizio, quindi, non risiede nel fatto in sé dell’attesa ma nell’ostacolo nel godimento medio tempore del bene della vita.

8.4. Stante la sussistenza del nesso causale, l’analisi si sposta sulla valutazione dell’elemento psicologico (dolo o colpa) in capo all’Amministrazione comunale, presupposto escluso dal T.A.R. nella sentenza impugnata, sulla base della natura eccezionale dell’evento sismico che ha rallentato l’attività comunale.

Il Collegio ritiene che, nel caso di specie, diversamente da quanto ritenuto dal Giudice di prime cure, ricorra l’elemento psicologico della fattispecie risarcitoria, sub specie della colpa, essendo ravvisabili gli estremi identificativi di una colposa inerzia dell’Amministrazione causativa di danno da ritardo, per il fatto che sussiste un colpevole comportamento dilatorio addebitabile quanto meno a grave negligenza.

Tanto in ragione del fatto che, benché si possa ritenere ammissibile un tollerabile ritardo nella erogazione del contributo, determinato dalla particolarità della situazione causata dal terremoto, non appare giustificabile un ritardo di oltre 800 giorni dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento.

Oltre all’ingiustificata inosservanza del termine di conclusione del procedimento, fissato dalla disciplina di riferimento in sessanta giorni, che risulta essersi definito soltanto in data 12.2.2014, dopo che la presentazione dell’istanza di contributo è avvenuta in data 19.9.2011, deve rilevarsi l’ulteriore inerzia del Comune che si è protratta per oltre un anno e mezzo dopo la proposizione del ricorso avverso il silenzio proposto dagli interessati, accolto con sentenza del T.A.R. Abruzzo n. 639 del 2012.

Né sono emerse nella fattispecie in esame quelle peculiari circostanze di complessità dei fatti che avrebbe consentito di modulare diversamente il profilo della responsabilità dell’Amministrazione.

E neppure presunti contrasti giurisprudenziali o incertezze normative, anche in ordine alla individuazione della responsabilità circa la gestione delle pratiche amministrative, alla conduzione dell’istruttoria e all’adozione del provvedimento finale, tali da integrare un errore scusabile e/o ad escludere l’elemento soggettivo della responsabilità risarcitoria.

A fronte di ciò, sussistono plurimi elementi positivi che depongono nel senso della colpa del Comune di L’Aquila, per il notevole ritardo con il quale è stata riscontrata l’istanza dei ricorrenti, i quali sono stati costretti a sopportare spese per proseguire l’esercizio della propria attività commerciale e professionale.

Gli appellanti svolgevano entrambi la propria attività professionale all’interno degli immobili del Condominio di via Persichetti 11, e sono stati costretti a trasferirsi in una nuova sede condotta in locazione e a sopportare le relative spese fino al momento della definizione del iter amministrativo per la concessione del contributo.

Né si può predicare che la responsabilità vada esclusa, in quanto il termine di conclusione del procedimento stabilito dall’OPCM 3790/2009 ha indotto il Governo ad ampliarne la durata, prima con d.P.C.M. 4 febbraio 2013, fino a centottanta giorni decorrenti dalla presentazione dell’istanza e a stabilire poi, con il d.l. n. 133/2014, che il nuovo termine di centottanta giorni decorreva solo dalla ‘presa in carico della pratica’ e contestuale comunicazione d’avvio; ciò in quanto, lo ius superveniens è ininfluente ai fini della ‘colpa’ dell’Amministrazione nel ritardo per la conclusione del procedimento.

Come precisato dall’Adunanza plenaria n. 7 del 2021, la sopravvenienza normativa costituisce un fattore causale autonomo, che non consente di interrompere il nesso di causalità tra il pregiudizio subito e la condotta omissiva dell’Amministrazione.

E’ in relazione al periodo di tempo anteriore alla modifica normativa, che poi ha allungato il termine di conclusione del procedimento, che va ricondotto il rapporto di conseguenzialità che consente di imputare al ritardo del Comune di L’Aquila il pregiudizio patrimoniale subito dai ricorrenti a causa del mancato accesso tempestivo ai contributi.

La regolarità causale che lega i due eventi – ritardo dell’amministrazione nel provvedere e il ritardo nella erogazione del contributo – non può infatti ritenersi recisa dalla sopravvenienza normativa, nel senso che la valutazione dell’inerzia va valutata alla luce della normativa ratione temporis applicabile, sicché, pur avendo il legislatore previsto un termine più ampio per la conclusione del procedimento, il Comune di L’Aquila aveva già, colpevolmente, ritardato nella conclusione della pratica per la concessione del beneficio, dovendosi dare rilievo al fatto che, comunque, si è trattato di un ritardo che si è protratto anche in seguito alla proposizione del ricorso avverso il silenzio (Cons. Stato, n. 4427 del 2024) e dopo tale decisione.

L’applicazione del criterio della consequenzialità immediata e diretta enunciato dall’art. 1223 c.c. risulta, nella vicenda processuale in esame, coerente con le finalità che il legislatore ha inteso perseguire con la previsione di termini massimi di conclusione del procedimento di cui all’art. 2 della legge n. 241 del 1990.

In ragione dei rilievi espressi, il Collegio ritiene di non accogliere l’istanza di verificazione proposta dagli appellanti, essendo ininfluente ai fini della decisione.

9. Passando all’esame della determinazione del quantum , il diritto al risarcimento del pregiudizio patito deve essere determinato sulla base della documentazione versata in atti dai ricorrenti.

Quanto alla ‘Essere in linea s.n.c. di UI IC’, va risarcito il danno per ‘il costo per il fitto della nuova sede’, pari ad euro 1.315,56 mensili, compresivi di oneri condominiali, che, moltiplicati per i 25 mesi di ritardo, ammontano ad euro 32.889, 75, a cui va sommato il costo per spese di trasloco pari ad euro 4.840,00. Nulla va disposto per ‘il costo per l’ammortamento di beni aziendali’ o per il ‘costo per deposito e stoccaggio delle merci e del mobilio’ stante il difetto di prova (es. fatture, ricevute ecc.) da parte dell’appellante.

Quanto a VA AN IS, il danno risarcibile ammonta ad euro 22.700,00 pari al canone corrisposto per la locazione della sede provvisoria della propria attività, di euro 908,00 mensili moltiplicati per 25 mesi di ritardo.

Sulle somme così determinate a titolo di risarcimento sono dovuti gli interessi e la rivalutazione monetaria dal momento della proposizione della domanda fino al soddisfo, anche in difetto di espressa domanda (Corte di Cassazione n. 32985 del 2022).

10. In definitiva, l’appello va accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso introduttivo proposto dagli appellanti, nei termini di cui in motivazione.

11. Le spese di lite seguono il criterio della soccombenza e vanno liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso introduttivo proposto da VA AN IS e ‘Essere in Linea di IA DI e IC UI s.n.c.’ nei termini precisati in motivazione.

Condanna il Comune di L’Aquila alla rifusione delle spese di lite a favore delle parti appellanti, che liquida in complessivi euro 7.000,00 (settemila/00) per entrambi gradi di giudizio, oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2025 tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, d.l. 9.6.2021, n. 80, con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annamaria Fasano	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO