Pubblicato il 31/01/2025

N. 00782/2025REG.PROV.COLL.

N. 06413/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6413 del 2024, proposto da
Società Viaggi e Turismo Marozzi s.r.l, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giampiero Fumel, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Rita Santo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

AL s.p.a, Società Pontina Trasporti s.r.l, non costituite in giudizio;
Autolinee Troiani s.r.l. con Socio Unico, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Pravisani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Bus International Service s.r.l, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanna De Santis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. 14395/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di: Regione Lazio; Autolinee Troiani s.r.l. con Socio Unico; Bus International Service s.r.l;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 gennaio 2025 il Cons. Roberto Michele Palmieri e uditi per le parti gli avvocati Giampiero Fumel, Rita Santo, Giovanna De Santis, Giovanni Pravisani;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società appellante, nonché le ulteriori intimate società, svolgono il servizio di trasporto pubblico locale affidato dalla Regione Lazio e relativo alle autolinee interregionali.

Con i ricorsi introduttivi dei giudizi di primo grado esse hanno censurato il procedimento volto al nuovo affidamento in house providing del servizio di trasporto locale (STL) alla AL s.p.a, chiedendo l’annullamento degli atti del relativo procedimento, per carenza di istruttoria e violazione

della normativa comunitaria, statale e regionale in materia di procedura concorrenziale, nonché per mancato coinvolgimento dei gestori, in violazione delle garanzie asseritamente poste a loro tutela.

Costituitasi in giudizio, la Regione Lazio ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità dei ricorsi. Nel merito, ne ha chiesto il rigetto, con vittoria delle spese di lite.

Con sentenza n. 14395/24 il TAR Lazio, riuniti i ricorsi, li ha dichiarati “ inammissibili ed infondati ”.

Avverso tale statuizione giudiziale la società Viaggi e Turismo Marozzi s.p.a. ha interposto appello, affidato ai seguenti motivi di gravame, appresso sintetizzati: 1) error in iudicando ; errata qualificazione giuridica; erronea motivazione; 2) error in iudicando ; violazione dell’art. 5 Reg. CE 1370/07; violazione degli artt. 19 co. 2-ter L.R. n. 30/98, 14 e 17 d. lgs. n. 201/22; difetto di motivazione; eccesso di potere sotto vari profili; 3) error in procedendo ; omessa pronuncia; violazione dell’art. 7 Reg. CE n. 1370/07; Violazione Delibera ART 154/2019: Misure nn. 2, 3,

4, 5, 6, 7 in merito alle modalità di trasferimento dei beni essenziali, n. 13 riferita alla predisposizione del PEFs, n. 18 sull’obbligo di acquisizione del set informativo minimo, n. 21 riferita al personale impiegato nel servizio e n. 22 sulla predisposizione del PEF – Violazione art. 48, comma 7, lett. e) del D.L. 50/2017 - Violazione artt. 1- 2-3 L. 241/90: carenza assoluta di motivazione e di istruttoria – Eccesso di potere.

Ha chiesto pertanto, in riforma dell’impugnata sentenza, l’annullamento degli atti impugnati in primo grado. Il tutto con vittoria delle spese di lite.

Costituitesi in giudizio, le società Autolinee Troiani s.r.l. con socio unico e Bus International Service s.r.l. hanno aderito alle conclusioni di parte appellante, chiedendo pertanto l’annullamento degli atti impugnati in primo grado, anche in accoglimento degli spiegati appelli incidentali.

Costituitasi in giudizio, la Regione Lazio ha chiesto il rigetto degli appelli, con vittoria delle spese di lite.

All’udienza pubblica del 16.1.2025 gli appelli sono stati trattenuti in decisione.

2. Gli appelli, in relazione ai dedotti profili di gravame, sono infondati. Ciò esime il Collegio dall’esame di tutti i motivi di gravame – dedotti sia dall’appellante principale, sia dagli appellanti incidentali – concernenti la natura degli atti impugnati, e segnatamente dall’esame delle censure attraverso le quali si contesta la natura di atti endoprocedimentali, e se ne afferma invece la loro diretta e immediata capacità lesiva.

3. Ciò premesso, reputa anzitutto il Collegio di illustrare preliminarmente la normativa di riferimento del servizio in esame.

Ai sensi dell’art. 1 co. 1 L.R. n. 30/98: “ La Regione promuove lo sviluppo ed il miglioramento del sistema del trasporto pubblico locale, inteso quale trasporto pubblico regionale, provinciale e comunale, riconoscendo al medesimo un ruolo fondamentale per assicurare la mobilità nel proprio territorio (..) ”.

Dispone poi la lett. d) del citato art. 1 che tale promozione e sviluppo si attua anche attraverso: “ l'incentivazione ed il miglioramento della mobilità extraurbana, mediante il riassetto dell'intera rete e la riorganizzazione dei servizi, anche per assicurare l'integrazione tra i diversi modi di trasporto ”.

In particolare, ai sensi dell’art. 3 co. 4 L.R. cit i servizi di linea regionali sono definiti come: “ I servizi per ferrovia, i servizi su strada che collegano il territorio di due o più province ovvero il territorio della regione con quello di una regione limitrofa, i servizi aerei ed i servizi marittimi”.

Dispone poi l’art. 6 L.R. cit. che la Regione: “individua, ai sensi dell’articolo 17, le unità di rete, la rete e il livello dei servizi minimi regionali, nei limiti delle risorse finanziarie disponibili, privilegiando l’integrazione tra le varie modalità, favorendo quella con minore impatto ambientale e scegliendo, tra più soluzioni atte a garantire sufficienti servizi di trasporto, quella che comporta costi minori ”.

Per quel che attiene al finanziamento dei servizi di trasporto, esso avviene attingendo al “ ... fondo regionale trasporti, il cui ammontare viene determinato annualmente con la legge di bilancio della Regione, sulla base delle risorse finanziarie proprie e di quelle trasferite dallo Stato ai sensi del d.lgs. 422/1997 (art. 30, comma 1) ” (cfr. artt. 17 e 30 L.R. n. 30/98 cit.).

4. Emerge pertanto da tali previsioni normative che il trasporto pubblico locale è un servizio di stretta pertinenza della Regione, la quale può gestirlo sia in proprio (eventualmente a mezzo di una società in house ), sia mediante affidamento a gestori privati. Nel far ciò, essa è tenuta a valutare le varie condizioni di servizio, in primo luogo “ scegliendo, tra più soluzioni atte a garantire sufficienti servizi di trasporto, quella che comporta costi minori ” (art. 6 L.R. n. 30/98 cit.).

5. Tanto premesso, la Regione, sin dal 1999, ha gestito il trasporto pubblico locale (in particolare, sette linee interregionali) sia mediante la propria società in house AL s.p.a, e sia mediante affidamento a soggetti privati, tra i quali gli odierni appellanti principali e incidentali.

Orbene, nel secondo motivo di appello principale (pp. 13-20 dell’atto di appello), a detta dell’appellante principale, non si è “ ... mai sostenuto che l’affidamento in house - in generale - non sia ammesso o compatibile con l’ordinamento. L’in house providing costituisce, infatti, certamente una forma di affidamento diretto consentita dalla legge sia nazionale che comunitaria anche nel settore del trasporto pubblico ”. Piuttosto, “ Il nucleo centrale delle censure avanzate con il ricorso introduttivo – che qui devono intendersi integralmente riproposte - invece, concerne il differente, successivo ed ulteriore affidamento degli ulteriori servizi di trasporto (le 7 linee interregionali) effettuato dalla Regione in favore del AL mediante la loro “riconduzione” nel contratto di servizio, per il quale è stata del tutto omessa:

a) la relazione da adottarsi ai sensi dell’art. 14 d.lgs. 201/2022;

b) la motivazione circostanziata e rafforzata richiesta dall’art. 17 d. lgs. 201/2022 ” (cfr. atto di appello principale, p. 15).

Nel terzo motivo di appello principale (pp. 20-25) si deduce poi la violazione dell’art. 2 Reg. CE n. 1370/07, il quale prevede un avviso di pre-informazione, “ al fine di dare adeguata pubblicità a tale intendimento e consentirne la piena conoscibilità da parte di eventuali soggetti interessati ” (cfr. atto di appello, p. 20).

Da tale premessa, l’appellante principale deduce che: “ la delibera impugnata dispone l’affidamento a AL di ben sette linee extraurbane che sviluppano una percorrenza tutt’altro che trascurabile”, e ciò sarebbe avvenuto in violazione “della Delibera dell’Autorità di Regolazione dei Trasposti (d’ora in poi, “ART”) n. 154/2019 che - in virtù delle previsioni di cui all’art. 37 D.L. n. 201/2011 - ha imposto una serie di attività istruttorie obbligatorie e preliminari in capo alle amministrazioni procedenti ” (atto di appello, p. 21).

6. Di tenore analogo le corrispondenti censure articolate dall’appellante incidentale Autolinee Troiani s.r.l. con socio unico (cfr. appello incidentale, pp. 9-10, sintesi, nonché pp. 17-20: secondo motivo di appello; pp. 21-35: terzo motivo di appello).

Di tenore analogo anche le censure articolate dall’ulteriore appellante incidentale Bus International Service s.r.l. (cfr. appello incidentale, pp. 15-29).

7. Le censure suesposte sono tutte infondate, in quanto attinte da un errore di fondo a monte, che falsa inevitabilmente le ulteriori argomentazioni rese a valle.

Invero, contrariamente all’assunto di parte appellante, non si è avuto affatto un “ successivo ed ulteriore affidamento degli ulteriori servizi di trasporto (le 7 linee interregionali) effettuato dalla Regione in favore del AL ” (cfr. atto di appello principale, p. 15).

Piuttosto, La Regione Lazio, con l’impugnata DGR n. 939/23, ha affermato unicamente che la riconduzione dei servizi interregionali svolti da privati al contratto di servizio della COTRAL s.p.a. sarebbe stata effettuata esercitando la facoltà concessa dall’art. 4, comma 4, del contratto di servizio stesso, che prevede che l’Ente affidante (i.e: la Regione Lazio) possa chiedere a COTRAL s.p.a. una variazione del 2% in più del volume del programma d’esercizio concordato, il quale non comporta la modifica del corrispettivo pattuito.

8. Dunque, non un “ successivo e ulteriore affidamento ” a AL s.p.a. “ degli ulteriori servizi di trasporto ” si è verificato nel caso di specie, ma una semplice riconduzione di servizi prima gestiti da linee private, al servizio pubblico di trasporto interregionale già svolto da AL s.p.a. in virtù di pregresso contratto di servizio, giammai contestato, nel merito, dalle appellanti.

9. In quest’ottica, gli adempimenti previsti dagli artt. 14 e 17 d. lgs. n. 201/22 – della cui asserita pretermissione si dolgono le appellanti – sono stati già assolti a monte, e cioè nel procedimento di affidamento in house , che ha portato alla stipulazione – tra la Regione e AL s.p.a. – del contratto di servizio predetto (non oggetto di impugnazione), al cui interno vi è la clausola di cui al citato articolo 4, comma 4, di cui la Regione Lazio prospettava – in caso di esito positivo della propedeutica fase istruttoria di verifica della fattibilità – di volersi avvalere.

10. Nella sostanza, poi, l’affidamento in house , a AL s.p.a. - ai sensi dell’art. 5, paragrafo 2, del Regolamento (CE) 1370/2007, dell’art. 61 della L. 99/2009 e dell’art. 19, comma 2-ter della L.R. 30/98 - del servizio di trasporto pubblico locale automobilistico extraurbano su gomma del periodo 2023/2032 è avvenuto nel pieno rispetto delle modalità che disciplinano tale istituto. Invero, tale affidamento:

- è stato sottoposto al parere dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti (ART);

- il costo del servizio è stato sottoposto ad analisi di congruità con il costo standard, analisi sottoposta al vaglio dell’ART;

- l’affidamento è regolato da una “matrice dei rischi”, che individua l’allocazione dei medesimi tra Ente affidante ed Impresa affidataria, alla quale fanno capo il rischio commerciale ed una serie di rischi operativi e gestionali del servizio;

- il contratto di servizio, rispondente alla normativa ART, prevede una dettagliata politica di qualità dei servizi, con condizioni minime di qualità ed obiettivi di efficacia ed efficienza del servizio, oltre ad un piano di investimenti lungo il periodo di affidamento, tutti sottoposti ad un sistema di monitoraggio dal quale discende l’applicazione di premi e penalità al raggiungimento dei target previsti.

11. Per tali ragioni, sono altresì da respingere – siccome manifestamente infondate – le censure (cfr. in particolare pp. 16-20 dell’atto di appello principale, nonché pp. 20 e ss. dell’appello incidentale Autolinee Troiani s.r.l. con socio unico, nonché pp. 18 e ss. dell’appello incidentale Bus International Service s.r.l.) con le quali gli appellanti principale e incidentali contestano i riflessi, sotto il profilo economico finanziario, dell’affidamento a AL del servizio in esame.

Sul punto, va nuovamente ribadito l’errore di fondo da cui muovono gli appellanti principale e incidentali: invero, per le ragioni sopra esposte, non si è in presenza di un “nuovo” servizio, ma della semplice riconduzione a AL s.p.a. di linee di trasporto ulteriori, rispetto a quelle da essa già servite in virtù di pregresso contratto di servizio, giammai impugnato.

12. In secondo luogo, gli appellanti principale e incidentali prospettano una (maggiore) incidenza economica della suddetta riconduzione frutto di valutazioni squisitamente soggettive, pretendendo di sostituire la loro valutazione economica a quella fatta propria dall’ente regionale, il quale (cfr. DGR n. 939/23, pag. 5, ultimo “ Considerato ”) ha invece chiarito che detta riconduzione delle sette linee regionali sarebbe rientrata nella “forbice” del +- 2% prevista dal citato art. 4 del contratto di servizio, e sarebbe dunque avvenuta “ senza alcun onere aggiuntivo in capo al Bilancio della Regione Lazio ”. Il tutto senza sottacere che, contrariamente a quanto sostenuto dalle appellanti, il suddetto valore del 2% va considerato (cfr. art. 4 co. 4 del contratto di servizio) sulla produzione complessiva del servizio, e non sulle singole linee. Ne consegue che l’invarianza del corrispettivo (e dunque, l’insussistenza di maggiori costi) si verifica allorquando la produzione complessiva oscilla entro il predetto valore percentuale di tolleranza, anche se, per ipotesi, la singola linea subisca un aumento percentuale maggiore del 2%.

13. E che la predetta valutazione di congruità sia priva di elementi di palesi profili di erroneità/illogicità/irrazionalità – vizi che soli giustificano il sindacato giurisdizionale sulle scelte discrezionali amministrative – è fatto palese da ciò che il costo del servizio è stato sottoposto ad analisi di congruità con il costo standard, analisi sottoposta al vaglio dell’Autorità di regolazione nel settore dei trasporti, che non ha sollevato alcun tipo di obiezione.

14. Per tali ragioni, va ribadito che la riconduzione (e non il nuovo affidamento di un servizio prima gestito dalle appellanti, come invece da queste ultime erroneamente sostenuto) del servizio di trasporto interregionale è avvenuto nel pieno rispetto della normativa di regolazione del settore, nei termini prima chiariti.

15. Peraltro, non trova applicazione, in questo settore, la regola prevista dall’art. 192, comma 2, d.lgs. n. 50 del 2016, incentrata sulla comparazione tra gli opposti modelli di gestione dell’ in house providing e del ricorso al mercato, giacché non è qui previsto un rapporto di regola ed eccezione fra l’uno e l’altra.

Ciò in quanto l’art. 32 del d.lgs. n. 23 dicembre 2022, n. 201 (“ Riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica ”) richiama in materia il Regol. CE n. 1370/2007 del 23 ottobre 2007 (relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia), che stabilisce (cfr. art. 5 par. 2) che salvo che « non sia vietato dalla legislazione nazionale, le autorità competenti a livello locale, si tratti o meno di un’autorità singola o di un gruppo di autorità che forniscono servizi integrati di trasporto pubblico di passeggeri, hanno facoltà di fornire esse stesse servizi di trasporto pubblico di passeggeri o di procedere all’aggiudicazione diretta di contratti di servizio pubblico a un soggetto giuridicamente distinto su cui l’autorità competente a livello locale, o, nel caso di un gruppo di autorità, almeno una di esse, esercita un controllo analogo a quello che esercita sulle proprie strutture ».

A conferma ulteriore rileva il Collegio che l’art. 18, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 50 del 2016 esclude dalla propria applicazione le “ concessioni di servizi di trasporto pubblico di passeggeri ai sensi del regolamento (CE) n. 1370/2007 ” (nello stesso senso, oggi l’art. 149, comma 4, d.lgs. n. 36 del 2023).

16. Alla luce di tali considerazioni, tutti i motivi di gravame dedotti dall’appellante principale e da quelli incidentali sono infondate, e vanno dunque disattese.

17. Conclusivamente, gli appelli sono infondati.

Ne consegue il loro rigetto.

18. Sussistono giusti motivi, legati alla peculiare natura delle questioni esaminate, per la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sugli appelli principale e incidentali, come in epigrafe proposti, li rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2025, con l'intervento dei magistrati:

Alessandro Maggio, Presidente FF

Alberto Urso, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Michele Palmieri	Alessandro Maggio

IL SEGRETARIO