Pubblicato il 02/03/2026

N. 01595/2026REG.PROV.COLL.

N. 07056/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7056 del 2024, proposto da
Enel X Advisory Services S.r.l. e Gruppo Ceramiche Ricchetti S.p.A., in persona dei rispettivi legali rappresentati pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati Fabio Dell’Anna, Claudio Vivani, Simone Abellonio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giorgio Mazzone e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
ENEA – Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Quinta), 21 maggio 2024, n. 10223, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2026 il consigliere UC MA CC e uditi per le parti gli avvocati Simone Abellonio e Giorgio Mazzone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il giudizio ha ad oggetto il provvedimento con cui il Gestore dei Servizi Energetici (GSE) ha riconosciuto solo parzialmente i titoli di efficienza energetica (TEE) richiesti dall’appellante in relazione ad un progetto di efficientamento nel settore della ceramica.

2. I fatti rilevanti per la decisione possono essere sintetizzati come segue:

- la società Yousave S.p.A. – divenuta, nel corso del giudizio, Enel X Advisory Services S.r.l. – ha presentato, in qualità di ESCo, una proposta di progetto e programma di misura (PPPM) relativa a un intervento di efficientamento energetico consistente nella sostituzione di un forno per la cottura del grès porcellanato, presso lo stabilimento della Gruppo Ceramiche Ricchetti S.p.A., sito in Maranello;

- nella PPPM, presentata il 5 agosto 2014, la società ha individuato la baseline energetica con riferimento al valore di consumo termico medio dei forni a rulli per la produzione del grès porcellanato risultante dalla Guida Operativa ENEA per il settore della ceramica (2014), pari a 2.889 kJ/kg;

- con provvedimento del 7 ottobre 2014, il GSE ha approvato la PPPM;

- in data 16 novembre 2016, la società ha presentato la RVC n. 0357995016716R235, chiedendo il riconoscimento di 2.027 TEE;

- con preavvisi di rigetto del 18 gennaio 2017 (prot. GSE/P20170007696 e prot. GSE/P20170009295), il GSE ha comunicato l’impossibilità di accogliere la predetta RVC, anche in ragione della non correttezza della baseline indicata dalla società, ritenuta non corrispondente alla soluzione tecnologica standard;

- la società ha presentato osservazioni procedimentali, con le quali ha difeso la correttezza della baseline desunta dalla Guida Operativa ENEA e ha contestato la fondatezza delle valutazioni tecniche del Gestore;

- con provvedimento prot. GSE/P20170032109 del 21 aprile 2017, il GSE ha concluso il procedimento ritenendo il progetto « conforme alle previsioni normative di cui al D.M. 28 dicembre 2012 », ma accogliendo solo parzialmente la RVC. Il GSE ha infatti individuato una nuova baseline pari a 2,4505 GJ/t (corrispondenti a 2.405,5 kJ/kg) – ricavata da un diverso progetto di efficienza energetica realizzato, per conto di altra società (Antica Ceramica Rubiera S.r.l.), dalla medesima ESCo – e riconoscendo complessivamente soli 410 TEE;

3. Il provvedimento è stato impugnato dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, deducendo la violazione dei principi in materia di autotutela, il difetto di istruttoria e motivazione, l’erronea rideterminazione della baseline e dei risparmi riconosciuti.

3.1. Con successivi motivi aggiunti, la società ha dedotto ulteriori profili di illegittimità sopravvenuta del provvedimento, per contrasto con il nuovo art. 56, comma 7, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 (convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120).

4. Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti proposti dalla società. In sintesi, secondo la motivazione della sentenza:

- la rideterminazione della baseline operata dal GSE non integra esercizio di autotutela, ma è espressione del potere di controllo e valutazione attribuito al Gestore dalla disciplina dei certificati bianchi;

- a tal fine, stante l’omessa indicazione dei « consumi totali di stabilimento … nella situazione ex ante ed ex post» , non può ritenersi irragionevole il riferimento alla baseline individuata con riguardo ad un progetto analogo, tanto più considerato che la società non ha dimostrato le ragioni della difformità di valore;

- la Guida operativa ENEA del 2014 – da cui la società ricorrente ricava il valore di 2889 kJ/kg – precisa la necessità di riferirsi, per l’individuazione della baseline, alla « media di mercato », ovvero ai consumi dell’impiantistica « più diffusamente offerta nel periodo in atto », mentre il valore indicato dalla società risale ad una pubblicazione del 1998;

- non sussiste alcuna violazione del contraddittorio, avendo il GSE individuato – tra le ragioni ostative – quella relativa alla determinazione della baseline e determinato un valore – relativo ad analogo progetto del 2013 – su cui si era già esplicato il contraddittorio con la società;

- la novella del 2020 si applica ai procedimenti conclusi prima della sua entrata in vigore solo a seguito di istanza ex art. 56, comma 8, non proposta nel caso di specie.

5. Hanno proposto appello avverso la sentenza Enel X – succeduta alla ESCo Yousave, anche ai sensi dell’art. 111 c.p.c. – e Gruppo Ceramiche Ricchetti, beneficiaria del progetto, chiedendone la riforma per i seguenti motivi:

I. « Error in iudicando, con riferimento all’errata individuazione del valore di baseline: eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità manifesta, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Violazione dell’art. 1 delle linee guida dell’AEEGSI, della guida operativa 3.1 dell’ENEA, della guida operativa per il settore di produzione delle piastrelle di ceramica dell’ENEA, dell’art. 6, comma 2 e dell’art. 15 comma 2 del d.m. 28/12/2012. Eccesso di potere per travisamento dei fatti »;

II. « Error in iudicando: violazione dell’art. 10-bis della L. 241/1990. Eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria. Violazione del principio del contraddittorio procedimentale e degli artt. 7, 8, 9 e 10 della L. 7 agosto 1990, n. 241 »;

III. « Error in iudicando. violazione dell’art. 21-nonies della l. 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i., degli art. 12, 14 e 16 delle linee guida emanate con delibera AEEGSI n. 9/2011. Violazione dell’art. 1 della l. 241/1990 e dei principi di efficienza e certezza dell’azione amministrativa ex art. 97 cost. e del principio del legittimo affidamento. eccesso di potere per difetto d’istruttoria e di motivazione. Sviamento di potere. violazione dell’art. 42 del d. lgs. 3 marzo 2011 n. 28 come modificato dall’art. 56, comma 7, del d.l. 76/2020, convertito con legge 120/2020, dedotta ai sensi e per gli effetti dell’art.56, comma 8, del medesimo d.l. 76/2020 »;

IV. « In subordine: error in judicando in relazione alla questione di legittimità costituzionale e di rimessione alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea sollevate nel giudizio di primo grado ».

6. Il GSE ha argomentato per il rigetto dell’appello con memoria del 30 dicembre 2025, cui le appellanti hanno replicato con memoria del 13 gennaio 2026.

7. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 3 febbraio 2026.

8. Con il primo motivo di appello, le società lamentano l’erronea individuazione della baseline energetica, ritenendo che il primo giudice abbia illegittimamente avallato il superamento del valore di riferimento individuato dalla Guida Operativa ENEA del 2014. Secondo le appellanti, in particolare, il GSE avrebbe sostituito la baseline settoriale riportata dal documento, fondata su un’analisi della pratica corrente e ritenuta espressamente rappresentativa della media di mercato, con un valore arbitrariamente ricavato da un singolo progetto, antecedente alla pubblicazione della Guida e relativo ad un impianto diverso, in violazione dei criteri tecnici stabiliti dalla normativa di settore.

9. Il motivo è fondato, nei termini di seguito precisati.

9.1. Il fulcro della controversia attiene alla corretta individuazione del valore di baseline da assumere quale parametro di riferimento ai fini della valutazione dell’addizionalità dei risparmi dichiarati.

9.2. Il valore adottato dalla società appellante nella PPPM – pari a 2.889 kJ/kg – è quello riportato, per il tipo di intervento, dalla “ Guida operativa per il settore di produzione delle piastrelle di ceramica ” elaborata da ENEA nel 2014.

9.3. In sede di valutazione della prima RVC, il GSE ha invece ritenuto di discostarsi da tale parametro, reputandolo « non rappresentativo della soluzione tecnologica standard installabile alla data di prima attivazione dell’intervento ». Ha quindi individuato una diversa baseline , pari a 2,4505 GJ/t (2.450,5 kJ/kg), ricavata da un distinto progetto di efficienza energetica (c.d. “Progetto Antica Ceramica”), considerato « analogo ».

9.4. La sentenza di primo grado ha giudicato non irragionevole la scelta del Gestore, valorizzando, in particolare, gli oneri probatori gravanti sul proponente e la mancata giustificazione, da parte di quest’ultimo, dalla difformità tra le baseline dei due progetti.

10. Tale impostazione non può essere condivisa.

10.1. È vero, infatti, che incombe sul proponente l’onere di dimostrare l’addizionalità tecnica ed economica del progetto e quindi l’adeguatezza del valore di baseline dichiarato, trattandosi di elementi costitutivi della fattispecie agevolativa (cfr., da ultimo, Cons. Stato, sez. II, 6 febbraio 2026, n. 971). Quando, tuttavia, le allegazioni dell’operatore trovino riscontro in un parametro settoriale “ufficiale”, tale onere deve intendersi – almeno in prima battuta – assolto e spetta quindi all’Amministrazione, che intenda discostarsi da tale parametro, dare conto delle relative ragioni tecniche.

10.2 . Nella specifica vicenda, la Guida operativa da cui l’appellante ha tratto la baseline contestata è coeva alla realizzazione del progetto (2014) ed è stata adottata, in attuazione dell’art. 15, comma 2, del d.m. 28 dicembre 2012, proprio allo scopo di « fornire supporto nella presentazione di progetti a consuntivo » nel settore delle piastrelle in ceramica e con « specifica attenzione alla baseline di riferimento, argomento che normalmente riveste caratteristiche di criticità durante la valutazione » (cfr. pag. 6). Alla luce della sua funzione orientativa e della sua provenienza istituzionale, il documento costituisce una fonte tecnica autorevole, idonea a fungere da riferimento qualificato per gli operatori economici e per lo stesso GSE.

10.3. Lo specifico valore utilizzato nella PPPM (2.889 kJ/kg) corrisponde al consumo termico specifico dei forni a rulli per la produzione di grès porcellanato (cfr. la Tabella 4 di pag. 13), che la Guida ricava a sua volta da uno studio del 1998 ( “Piastrelle Ceramiche e Energia” ) « contenente una ricca banca dati di consumi energetici per il settore in oggetto » (cfr. pag. 11). La Guida precisa che « lo studio si avvale di una vasta gamma di misurazioni dirette effettuate su impianti di tecnologia analoga a quelli in uso per la produzione attuale », e ritiene quindi « che le analisi ivi contenute siano tuttora rappresentative della “pratica corrente” ». (pag. 12) A fronte di un’espressa attestazione della perdurante rappresentatività dei valori di riferimento, non appare decisivo il dato temporale valorizzato dal giudice di primo grado (cfr. par. 18.3, ove si evidenzia la risalenza dello studio 1998), non accompagnato da elementi idonei a dimostrare l’intervenuta obsolescenza del parametro rispetto allo stato della tecnologia.

10.4. Al contempo, l’indubbia mancanza di valore normativo della Guida, evidenziata dal GSE nella propria memoria difensiva, non implica la possibilità per il Gestore di discostarsene liberamente. Appare infatti ragionevole – e coerente con la finalità di indirizzo del documento – che un operatore del settore assuma il parametro ivi indicato quale baseline di riferimento, trattandosi di un valore rappresentativo dello standard di mercato, sebbene privo di efficacia vincolante. L’eventuale scostamento da tale parametro, certamente consentito al Gestore nell’esercizio della propria discrezionalità tecnica, deve essere supportato da adeguata motivazione, risultando altrimenti frustrato l’affidamento dell’operatore e compromessa la verificabilità del percorso logico e valutativo seguito dall’Amministrazione.

10.5. Nella motivazione del provvedimento impugnato, il GSE afferma di ritenere il valore proposto dall’operatore « non rappresentativo della soluzione tecnologica standard installabile alla data di prima attivazione dell’intervento » e reputa corretta una diversa baseline, desunta da altro progetto analogo (“Progetto Antica Ceramica”, di cui alla PPPM cod. 0357995016713T072), curato dalla medesima ESCo. Non vengono, tuttavia, esplicitate né le ragioni tecniche della ritenuta inadeguatezza del parametro indicato nella PPPM – omettendosi peraltro ogni confronto con la fonte settoriale da cui il parametro è tratto – né i motivi per cui il diverso valore desunto dal “Progetto Antica Ceramica”, la cui prima attivazione è di due anni antecedente (1° marzo 2012), dovrebbe ritenersi maggiormente espressivo dello standard di mercato rispetto a quello risultante dalla fonte settoriale ufficiale.

10.6. A tale proposito, l’indicazione, da parte della stessa ESCo, di un diverso valore di baseline per un intervento analogo può certamente costituire elemento significativo, attesa la tendenziale uniformità del parametro, riferito al mercato di riferimento e non al singolo progetto. Si tratta, tuttavia, di un dato non univoco che, in assenza di ulteriori e più rigorose evidenze tecniche, non è idoneo a giustificare il superamento del valore indicato nell’ultima PPPM.

10.7. In definitiva, il provvedimento risulta privo di un adeguato supporto argomentativo, con conseguente fondatezza della censura di difetto di istruttoria e di motivazione, di cui al motivo in esame.

11. Con il secondo motivo di appello, viene dedotta la violazione del principio del contraddittorio procedimentale, in ragione della non corrispondenza contenutistica tra i preavvisi di rigetto e il provvedimento finale e per l’assenza di un’adeguata spiegazione delle ragioni tecniche che avrebbero giustificato il discostamento dalla Guida ENEA.

11.1. Anche questo motivo è fondato in parte.

11.2. Va premesso che il principio del contraddittorio procedimentale, come declinato dall’art. 10- bis della legge n. 241 del 1990, non impone una perfetta coincidenza testuale tra i motivi ostativi indicati nel preavviso di rigetto e le ragioni poste a fondamento del provvedimento finale, essendo sufficiente che l’interessato sia posto in condizione di conoscere l’orientamento dell’Amministrazione e di interloquire utilmente sulle questioni ritenute rilevanti.

11.3. Nel caso di specie, dai preavvisi di rigetto emergeva in modo chiaro che l’elemento ostativo centrale era rappresentato proprio dalla non condivisione del valore di baseline proposto, ritenuto dal GSE non rappresentativo della soluzione tecnologica standard di mercato. Su tale profilo si è svolto il contraddittorio procedimentale, come dimostrato dalle osservazioni presentate dalla società, espressamente incentrate sulla correttezza della baseline e sul richiamo alla Guida ENEA.

11.4. La censura è invece fondata nella parte in cui lamenta l’assenza di un’adeguata esplicitazione delle ragioni tecniche poste a fondamento della scelta di discostarsi dal valore indicato nel predetto documento. Come già rilevato in sede di esame del primo motivo di appello, il mero riferimento, nel provvedimento finale, a un diverso valore di baseline desunto da altro progetto non è stato accompagnato da una motivazione idonea a chiarire perché tale parametro dovesse ritenersi maggiormente rappresentativo della pratica corrente di mercato.

12. Con il terzo motivo di appello, le società censurano l’erronea qualificazione giuridica del potere esercitato dal GSE, sostenendo che la rideterminazione della baseline , intervenuta dopo l’approvazione della PPPM, integri in realtà un esercizio di autotutela, soggetto ai presupposti e ai limiti di cui all’art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990. Deducono, inoltre, la violazione e falsa applicazione dell’art. 56 del d.l. n. 76 del 2020, nella parte in cui la sentenza ha escluso la diretta applicabilità alla fattispecie della disciplina sopravvenuta.

12.1. Il motivo è infondato.

12.2. Come correttamente affermato dal giudice di primo grado, la rideterminazione della baseline operata dal GSE in sede di valutazione della RVC non integra esercizio di autotutela, bensì espressione del potere ordinario di verifica e controllo attribuito al Gestore nell’ambito del meccanismo dei certificati bianchi. L’approvazione della PPPM, infatti, non esaurisce il procedimento di riconoscimento dell’incentivo, ma si inserisce in una sequenza procedimentale articolata, nella quale la verifica dell’addizionalità e la quantificazione dei risparmi sono demandate alla successiva fase di rendicontazione.

12.3. In tale assetto, l’approvazione della PPPM non attribuisce al proponente un affidamento qualificato sulla definitiva cristallizzazione dei parametri tecnici ivi indicati, né preclude al GSE di verificarne la correttezza in sede di esame della RVC. Ne consegue che la modifica del valore di baseline non si configura come ritiro o annullamento di un precedente provvedimento favorevole, ma come sviluppo fisiologico dell’istruttoria, coerente con la struttura del meccanismo incentivante (Cons. Stato, sez. II, 27 giugno 2025, n. 5619; 15 maggio 2025, n. 4177).

12.4. Parimenti infondata è la censura relativa alla violazione dell’art. 56 del d.l. n. 76 del 2020. Come già chiarito in numerosi precedenti di questo Consiglio ( ex multis , Cons. Stato, sez. II, 12 aprile 2022, n. 2743) l’art. 56, comma 7 del d.l. 76/2020 non ha efficacia retroattiva e non si applica automaticamente ai procedimenti già definiti prima della sua entrata in vigore. A tal fine è necessaria, ai sensi del comma 8, apposita istanza del privato, diretta ad ottenere un riesame della vicenda alla luce dello ius superveniens .

13. Con il quarto motivo, le appellanti deducono la violazione degli artt. 2, 3, 41 e 97 Cost. da parte dell’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011, ove interpretato nel senso di consentire al GSE la rivalutazione di una PPPM già approvata, in quanto determinante un’ingiustificata e sproporzionata compressione del legittimo affidamento. Le appellanti chiedono, inoltre, di disporre il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea, al fine di verificare la compatibilità di un siffatto potere di rivalutazione con i principi euro-unitari in materia di promozione dell’efficienza energetica, di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento, come desumibili dalla normativa e dalla giurisprudenza dell’Unione.

13.1. Il motivo, espressamente riproposto in via subordinata, deve essere dichiarato assorbito alla luce dell’esito dei primi due motivi, che privano di rilevanza, ai fini della definizione della controversia, le questioni prospettate.

13.2. Occorre, in ogni caso, ribadire che la mera approvazione della PPPM non fa sorgere alcuna posizione di legittimo affidamento tutelabile in capo all’operatore. Fino allo svolgimento dell’attività di controllo e al suo positivo superamento non può infatti radicarsi alcuna aspettativa in ordine alla spettanza degli incentivi, trattandosi di un procedimento strutturalmente articolato in una fase di ammissione e in una successiva fase di rendicontazione e verifica ( ex multis , Cons. Stato, sez. II, 21 marzo 2025, n. 2343; sez. VI, 3 gennaio 2022, n. 9). L’operatore economico è pertanto consapevole, sin dall’origine, che l’approvazione della PPPM non determina la definitiva cristallizzazione del diritto all’incentivo (Cons. Stato, sez. II, 1° agosto 2025, n. 6823).

13.3. Nella specifica vicenda, peraltro, lo stesso provvedimento di approvazione della PPPM esplicitava che « il GSE si riserva di effettuare i necessari controlli per la verifica della regolare esecuzione delle iniziative, della loro conformità al progetto approvato e alle Linee Guida in vigore alla data di presentazione del progetto », escludendo così la formazione di un affidamento qualificato sulla definitiva spettanza dell’incentivo.

13.4. Analoghe considerazioni valgono con riferimento alla richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea. I principi euro-unitari richiamati dalle appellanti in materia di promozione dell’efficienza energetica, di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento non risultano incompatibili con una disciplina nazionale che subordina l’erogazione degli incentivi alla verifica effettiva e puntuale dei presupposti tecnici dichiarati, anche in una fase successiva all’approvazione preliminare del progetto. La promozione dell’efficienza energetica e la tutela dell’affidamento degli investitori risultano, invero, garantite proprio dal corretto funzionamento dei regimi di sostegno, il quale presuppone controlli non limitati alla sola fase iniziale di incentivazione (Cons. Stato, sez. II, 18 gennaio 2023, n. 640, che richiama Corte di giustizia UE, Grande Sezione, 6 ottobre 2021, causa C-561/19, punto 47).

14. Per le ragioni esposte, il ricorso deve essere accolto in parte, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato nei limiti di cui in motivazione, ferme le ulteriori determinazioni dell’Amministrazione.

14.1. Le particolarità della vicenda giustificano la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

OB FO, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

UC MA CC, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UC MA CC	OB FO

IL SEGRETARIO