Pubblicato il 16/06/2025

N. 05239/2025REG.PROV.COLL.

N. 04079/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 4079 del 2025, proposto dal Comune di Casalbordino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuliano Di Pardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
signora -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Michele Coromano, Daniela Giancristofaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

UR Societa’ Cooperativa, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo sezione staccata di Pescara (Sezione Prima) n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura e della signora -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2025 il Cons. Carmelina Addesso e uditi per le parti gli avvocati Giuliano Di Pardo, Giuliano Salvatore e Alfredo Ricci per l’avvocato Daniela Giancristofaro;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

1. Oggetto del giudizio è il provvedimento prot. 457 del 11 luglio 2024 con cui il Comune di Casalbordino ha, da un lato, confermato l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale della struttura n. 107 di cui all’ordinanza di demolizione n.69 del 2021 e, dall’altro lato, disposto l’irrogazione della sanzione pecuniaria di euro 20.000,00 ai sensi dell’art.31, comma 4 bis del d.P.R. n.380 del 2001.

2. I fatti rilevanti al fine del decidere sono di seguito sintetizzati:

-con plurimi sopralluoghi della Polizia municipale (25/08, 26/08, 08/09, 09/09, 18/09, 23/09, 01/10, 20/10, 21/10 del 2021) veniva accertata la realizzazione di una serie di abusi su vasta scala presso l’area “Camping Macondo”, sito in Casalbordino, Contrada-OMISSIS-, in zona soggetta a vincolo ambientale e idrogeologico, consistenti nella realizzazione di 109 piazzole pavimentate e altrettante strutture prefabbricate del tipo casette per residenza turistica. Il tutto per una superficie complessiva di circa mq 17.100,00;

-con ordinanza n. 69/2021 il Comune ordinava la demolizione degli abusi alla ditta esecutrice lavori di realizzazione e assemblaggio delle strutture (UR Soc. Coop ovvero Pinocchio S.r.l.), al proprietario del terreno (sig. Petrecca) e alla signora -OMISSIS-, quale proprietaria della struttura n. 107;

-l’ordinanza di demolizione non veniva impugnata dall’interessato, divenendo definitiva;

-stante l’inottemperanza all’ordine di demolizione, con provvedimento n. 457/2024 il comune confermava l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale delle opere abusive, irrogando in solido a tutti i soggetti destinatari la sanzione di euro 20.000,00.

3. Con ricorso di primo grado la signora SS chiedeva l’annullamento del provvedimento sopra indicato per i seguenti motivi:

I. DIFETTO DI LEGITTIMAZIONE PASSIVA DELLA SIG.RA -OMISSIS-- Violazione e falsa applicazione dell’art. 31, commi 2, 3, 4, 4bis e 5 del DPR 380/2001; Violazione e falsa applicazione dell’art 3 L. n. 241/91 per motivazione insufficiente e/o contraddittoria; Eccesso di potere difetto d’istruttoria; Eccesso di potere per erroneità dei presupposti;

II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 31 comma 2-3-4 e 4 bis DPR 380/2001; Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 L. n. 241/90, difetto di motivazione; Eccesso di potere - violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza - carenza di motivazione, illogicità, irragionevolezza della determina n. 457 del 11.07.2024 Comune di Casalbordino, avente ad oggetto “ Conferma dell’acquisizione al patrimonio comunale – ingiunzione della sanzione amministrativa pecuniaria - infondatezza ed insussistenza dei presupposto in fatto e in diritto per l'applicazione della sanzione

4. Il T.a.r. per l’Abruzzo, Pescara, con sentenza n.-OMISSIS-, resa in forma semplificata, dichiarava estinto il giudizio con riguardo all’acquisizione al patrimonio comunale de manufatto abusivo e dell’area di sedime e accoglieva per il resto il ricorso, condannando il Comune alle spese di giudizio.

5. Il Comune di Casalbordino ha interposto appello, articolando il seguente motivo di gravame “ERROR IN PROCEDENDO E IN IUDICANDOIMMOTIVATA OMESSA DICHIARAZIONE DI INAMMISSIBILITA’ DEL RICORSO ORIGINARIO MOTIVAZIONE ERRATA, TRAVISAMENTO DEI FATTI, CONTRADDITTORIETA’, IRRAGIONEVOLEZZA, VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL T.U. EDILIZIA DPR N.380/2001, IN PARTICOLARE ARTT 3 E 31., DEGLI ART. 812, 934 E SS. CC, DELL’ART. 4 DEL R.D.L. N. 652/1939, DELL’ART. 2, CO. 3 DEL D.M. N. 28/1998”

6. Si sono costituiti in giudizio il Ministero della Cultura e l’appellata.

Quest’ultima ha depositato memoria, resistendo al gravame e formulando istanza di remissione all’Adunanza Plenaria, questione subordinata di legittimità costituzionale e riserva di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia.

8. In vista dell’udienza di trattazione il comune ha depositato memoria, insistendo nelle proprie difese.

9. In data 5 giugno 2025 il comune ha depositato ulteriore documentazione.

10. Alla camera di consiglio del 10 giugno 2024, previo avviso alle parti in ordine alla possibile definizione del giudizio in forma semplifica ai sensi dell’art. 60 c.p.a., la causa è stata trattenuta in decisione.

11. L’appello è fondato alla luce delle plurime pronunce di questa sezione che hanno definito i giudizi relativi ad altri proprietari/utilizzatori di “case mobili” site nel camping Macondo e destinatari di analoghi provvedimenti sanzionatori, accogliendo gli appelli proposti dal Comune (sentenze del 9 dicembre 2024, nn. 9840, 9842, 9843, 9844, 9845, 9847, 9849 e 9850; sentenze del 4 marzo 2025, nn. 1851, 1852, 1853, 1854 e 1855; sentenze del 24 marzo 2025, nn. 2390 e 2391; sentenze del 19 maggio 2025 nn. 4267,4268, 4269,4270, 4271,4273, 4274, 4275, 4276, 4277).

12. Secondo i sopra richiamati precedenti a cui il collegio si richiama ai sensi dell’art. 74 c.p.a. “… la sanzione pecuniaria è stata legittimamente irrogata anche nei confronti di parte appellata [corrispondente, come in questo giudizio, al privato utilizzatore della struttura], oltre che della ditta realizzatrice dei lavori e del proprietario dell’area, in quanto:

a) è proprietaria della struttura prefabbricata e locataria della piazzola dove la stessa è stata stabilmente installata, in forza del titolo di acquisto della prima e del contratto di locazione della seconda, con conseguente esclusione dell’accessione ai sensi dell’art. 934 c.c.;

b) è comunque possessore della struttura stante l’avvenuta traditio, comprovata dal contratto di compravendita e non smentita dall’interessata, circostanza sufficiente a fondare un rapporto qualificato con la res (se non addirittura a trasferirne la proprietà sulla base della regola possesso vale titolo ex art. 1153 c.c., trattandosi di bene mobile), a prescindere dall’eccepita nullità dell’atto di trasferimento. Il possessore o utilizzatore dell’opera abusiva è legittimo destinatario dell’ordine di demolizione, prima, e della sanzione per omessa rimozione dell’abuso, poi (Cons. Stato, sez. VII, 10/04/2024, n. 3284; VI 12/08/2024 n. 7107 e 19/06/2024, n. 5471);

c) non ha dedotto né provato di essersi trovata nell’impossibilità di rimuovere l’abuso (Ad. Plen. 16/2023);

d) la casa mobile non era diretta a soddisfare esigenze meramente temporanee e necessitava di permesso di costruire ai sensi dell’art. 3 comma 1, lett. e.5) d.P.R. 380/2001 (con riguardo alla necessità del titolo edilizio per strutture prefabbricate del tipo c.d. case mobili, cfr. Cons. Stato sez. II del 02/10/2024 n. 7942 e del 18/12/2023 n. 10958), come accertato in sede di ingiunzione a demolire rimasta inoppugnata;

e) il titolo edilizio era necessario con riguardo a ciascuna delle 109 strutture-ognuna delle quali configura un autonomo abuso: non ha, quindi, fondamento logico, prima ancora che giuridico, la tesi dell’appellato in ordine alla necessaria unicità della sanzione pecuniaria per tutte le 109 strutture prefabbricate;

f) l’abuso è stato realizzato su area assoggettata a vincolo idrogeologico e paesaggistico, sicché la sanzione non poteva che essere irrogata in misura massima, ai sensi del comma 4 bis dell’art. 31 d.P.R. 380/2001, senza alcuna discrezionalità nella modulazione della medesima …”.

13. E’ stato, inoltre, osservato che le contestazioni mosse in ordine alla natura del bene o alla temporaneità del suo godimento non incidono sulla possibilità di irrogare la sanzione pecuniaria all’odierno appellato, il quale indiscutibilmente si trovava, al momento dell’ordine di demolizione, «in un rapporto con la res tale da assicurare la restaurazione dell’ordine giuridico violato» ( sent. nn. 4274, 4275, 4276, 4277 del 2025).

14. Infatti, secondo il contratto con la società UR l’appellato acquistava l’unità abitativa per cui è causa allocata presso il camping Macondo; lo stesso appellato stipulava il contratto di locazione della piazzola.

15. Quanto alle ulteriori doglianze formulate dalla parte appellata in memoria di costituzione-in disparte la novità delle medesime già rilevata nei precedenti analoghi sopra richiamati (sentenze del 19 maggio 2025 nn. 4267,4268, 4269,4270, 4271,4273, 4274, 4275, 4276, 4277)- è sufficiente osservare che:

i) la documentazione in atti (contratto di acquisto della struttura e contratto di locazione della piazzola) provano che il manufatto-sia esso mobile o immobile- è nella giuridica disponibilità della parte appellata, circostanza che la rende legittima destinataria dell’ordine di demolizione, prima, e della sanzione per l’inottemperanza, poi (Ad. Plen. n. 16/2023 e n. 9/2017 e la giurisprudenza successiva secondo cui nella nozione di responsabile dell’abuso rientra non solo chi ha posto in essere materialmente la violazione contestata, ma anche chi, avendo la disponibilità dell’immobile quale detentore o utilizzatore, è in grado di provvedere alla rimozione dell’abuso: cfr., ex multis, Cons. Stato sez. VI n. 2187/2024, sez. VII n. 499/2023, sez. VI n. 4293/2023). Non sussistono, quindi, i presupposti per la rimessione alla Plenaria, stante l’univoco orientamento della più recente giurisprudenza, né per sollevare la questione di legittimità costituzionale dell’art. 31 d.P.R. 380/2001, poiché la sanzione viene irrogata solo a colui che, pur essendo in condizioni di ottemperare all’ordine di demolizione, non l’ha fatto;

ii) non risulta provata la materiale impossibilità di rimozione dell’abuso, essendo irrilevante, a tal fine, il richiamo al contratto di rimessaggio e al “verbale di assemblea” UR da cui non si evince alcuna preclusione all’accesso. La possibilità di ottemperare all’ordine di demolizione è, peraltro, confermata dai documenti, prodotti dal Comune, attestanti l’intervenuta rimozione dei bungalow da parte di diversi utilizzatori, che godevano delle strutture in forza di un titolo corrispondente, nonché dai verbali di sopralluogo della polizia municipale di settembre-ottobre 2024 che attestano l’accessibilità del camping, anche con i veicoli;

iii) la contestazione in ordine alla qualificazione dell’opera abusiva e la conseguente necessità del titolo edilizio ai sensi dell’art. 2 l.r. 16/2003 è inammissibile in questa sede, in quanto avrebbe dovuto essere proposta avverso l’ordinanza di demolizione;

iv) non sussiste la dedotta carenza di proporzionalità poiché la sanzione irrogata ha natura vincolata sia nell’an che nel quantum, essendo stabilita nella misura massima dall’art. 31, comma 4 bis, del d.P.R. n. 380/2001 per gli abusi commessi in area vincolata. Quanto alla “riserva” di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, in disparte la genericità della questione prospettata, è sufficiente osservare che il “governo del territorio”, nell’ambito del quale si collocano le sanzioni edilizie, non è materia disciplinata dal diritto dell’Unione, rientrando nel margine di apprezzamento rimesso agli Stati membri (Cons. Stato sez. II n. 9447 del 25 novembre 2024 e la giurisprudenza ivi richiamata).

12. In conclusione, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso di primo grado, fatta salva la declaratoria di estinzione del giudizio di primo grado, laddove veniva impugnata l’acquisizione del manufatto abusivo e dell’area di sedime.

13. Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo a favore del Comune di Casalbordino, con distrazione al difensore antistatario, e a carico in solido delle parti private appellate, signora -OMISSIS- e UR CI Cooperativa. Sussistono, invece, giustificati motivi per disporne la compensazione con riguardo al Ministero della Cultura.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie ai sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Condanna la signora -OMISSIS- e UR CI Cooperativa, in solido, al pagamento, in favore del Comune di Casalbordino, delle spese del doppio grado di giudizio che si liquidano in euro 4.000,00, oltre a spese generali e accessori di legge, da distrarsi a favore del difensore antistatario.

Compensa spese ed onorari con il Ministero della Cultura.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Carmelina Addesso	Oberdan Forlenza

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.