Pubblicato il 12/02/2025

N. 01140/2025REG.PROV.COLL.

N. 08483/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8483 del 2022, proposto dal Centro di Riabilitazione Anmic gestito dall’omonima Società Anmic Riabilitazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Previte e Claudia Parise, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

l’Azienda Sanitaria Provinciale di Catanzaro, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Mariachiara Paone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
il Commissario ad acta per il piano di rientro dai disavanzi sanitari della Regione Calabria, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12,

nei confronti

Regione Calabria, A.S.P. di Crotone, A.S.P. di Vibo Valentia, non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda) n. 607/2022, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Azienda Sanitaria Provinciale di Catanzaro e del Commissario ad acta per il piano di rientro dai disavanzi sanitari della Regione Calabria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 9 gennaio 2025, il Cons. Angelo Roberto Cerroni e vista l’istanza di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Anmic Riabilitazione (di seguito, breviter , IC) è un’associazione che gestisce diverse strutture sanitarie nell’ambito della rete territoriale in Calabria tra le quali una struttura sanitaria territoriale, ubicata a Crotone, accreditata con il S.S.R. quale Centro di riabilitazione estensiva per prestazioni per autismo ambulatoriali e domiciliari.

1.1. – Nell’anno 2017, in ragione della revisione dei livelli essenziali di assistenza (di seguito, breviter , L.E.A.) di riferimento in Calabria di cui al d.P.C.M. 12 gennaio 2017, il Centro di riabilitazione IC in questione ha richiesto all’Azienda Sanitaria provinciale di Crotone la riconversione/trasformazione di n. 17 prestazioni di Riabilitazione Estensiva in regime ambulatoriale pro/die in Centro diurno polifunzionale per autismo (RD3). IC ha poi impugnato davanti al T.A.R. della Calabria il D.C.A. n. 15/2019, contenente il rigetto dell’istanza.

1.2. – Il T.A.R., con la sentenza n. 416/2020, ha accolto il ricorso stabilendo, tra l’altro, che “ il Commissario ad acta dovrà, entro il termine di 90 giorni dalla notificazione o comunicazione della presente sentenza, nuovamente determinarsi, nelle more della conclusione del procedimento di formazione del fabbisogno, sull’istanza di modifica dell’accreditamento della ricorrente, prescindendo tuttavia dai D.C.A. n. 166/2017 e 109/2018, poiché inefficaci secondo quanto statuito nella sentenza n. 790/2019, e verificando se la richiesta trasformazione/riconversione da n. 17 prestazioni di riabilitazione estensiva in regime ambulatoriale pro/die a centro polifunzionale per autismo sia, o meno, coerente col fabbisogno complessivo di assistenza specialistica, prendendo in considerazione i dati epidemiologici, le strutture presenti in ambito provinciale, la loro ubicazione ed i parametri dell’accessibilità ai servizi da parte della popolazione insistente nell’area di riferimento del nuovo presidio ”. La sentenza è divenuta poi definitiva a seguito del rigetto dell’appello da parte del Consiglio di Stato, con sentenza n. 5150 del 10 giugno 2024.

Non sono noti ad oggi i seguiti amministrativi posti o da porre in essere in esecuzione del giudicato.

2. – A seguito della riorganizzazione della rete territoriale della sanità calabrese, il Commissario ad acta per la realizzazione del Piano di rientro dai disavanzi del servizio sanitario della Regione Calabria, nel prevedere due diverse tipologie di prestazioni in relazione all’autismo - le prestazioni Residenziali e quelle Semiresidenziali – ha ritenuto di procedere in via sperimentale, con D.C.A. n. 65/2020, con una offerta minima prevedendo l’attivazione di tre strutture residenziali (con dodici posti letto ciascuna) da distribuire territorialmente nelle diverse aree geografiche calabresi riservando dodici posti letto all’area centro (A.S.P. Crotone, A.S.P. Catanzaro e A.S.P. Vibo Valentia). Successivamente, con D.C.A. n. 144 dell’11 dicembre 2020, il Commissario ad acta ha approvato il Piano Aziendale dell’A.S.P. di Catanzaro, disponendo l’assegnazione integrale dei posti letto per autismo individuati nel D.C.A. n. 65 in suo favore in quanto “ centro a maggiore diffusione abitativa facilmente raggiungibile ”, a discapito di Crotone e di Vibo Valentia.

3. – L’Associazione IC ha impugnato tale ultimo decreto commissariale innanzi al TAR per la Calabria, il quale ha definito il giudizio con una pronuncia di rito di inammissibilità per difetto di interesse atteso che “ l’associazione ricorrente non risulta attualmente svolgere attività in regime di residenzialità ”. Più nello specifico, il giudice di prime cure ha rimarcato che “ l’Anmic è accreditata con il S.S.R. quale Centro di riabilitazione estensiva per prestazioni per autismo ambulatoriali e domiciliari. Nel 2017, la struttura ha avanzato istanza di riconversione/trasformazione di n. 17 prestazioni di riabilitazione estensiva in regime ambulatoriale pro/die in centro diurno polifunzionale. Allo stato nessuna trasformazione/riconversione delle prestazioni erogate è stata disposta e, dunque, non può ravvisarsi alcun interesse a ricorrere. Né la sentenza n. 416 del 4 marzo 2020 di questo Tribunale riconosce il diritto della ricorrente alla riconversione, essendo solamente ordinato al Commissario ad acta il riesame dell’istanza di trasformazione/riconversione presentata ”.

4. – Assumendosi lesa dalla prefata pronuncia di primo grado, IC ha presentato ricorso in appello affidando le proprie doglianze a due gruppi di censure.

4.1. – Nel primo gruppo l’appellante si duole dell’illegittimità della pronuncia di rito rilevando come nel caso di specie la struttura ricorrente abbia interesse ad avversare gli atti impugnati nella sua qualità di struttura operante nel setting territoriale di riferimento in quanto accreditata con il S.S.R. quale Centro di riabilitazione estensiva per prestazioni per autismo ambulatoriali e domiciliari. In particolare, secondo la tesi dell’appellante la esclusione impropria della possibilità di erogare prestazioni in semiresidenziale ovvero in regime residenziale per l’autismo nell’ambito dell’A.S.P. di Crotone, per come disposta dal D.C.A. impugnato, certamente creerebbe una lesione concreta, effettiva e attuale nella sfera giuridica della associazione IC atteso che la esecutorietà del provvedimento commissariale impedirebbe alla stessa di poter accedere al setting sia in relazione alla riconversione in corso, ma anche in riferimento alla possibilità di richiedere eventuali autorizzazioni sanitarie di tal specie.

4.2. – Il secondo gruppo di censure ripropone le doglianze di merito svolte a carico del D.C.A. n. 144/2020 nella parte di interesse, ovverosia nella parte in cui si dispone la totale allocazione dei posti letto per autismo in favore dell’A.S.P. di Catanzaro, privando irragionevolmente degli stessi le altre A.S.P. collocate nell’Area Centro, e dunque, nello specifico, la A.S.P. di Crotone. Il provvedimento gravato non terrebbe conto di quanto statuito con i D.C.A. n. 109/2018 e n. 100/2019, ove viene previsto esplicitamente, per la copertura del fabbisogno sanitario accertato, “ l’utilizzo prioritario delle strutture pubbliche disponibili sul territorio aziendale, seguite dalle strutture già accreditate da riconvertire e infine dalle strutture già autorizzate ”; inoltre sconterebbe un generale deficit istruttorio poiché il bacino della A.S.P. Crotone avrebbe caratteristiche demografiche simili rispetto a quella di Catanzaro e sarebbe l’unica a disporre di dati epidemiologici aggiornati in materia di autismo (341 cittadini diagnosticati).

4.3. – In via subordinata, IC ha proposto domanda di annullamento limitata al capo della sentenza che ha disposto sulle spese in quanto la somma di euro 4.000,00 oltre accessori di legge a favore delle quattro amministrazioni resistenti sarebbe sganciato da qualsivoglia riferimento normativo, risolvendosi in una statuizione irragionevole e discriminatoria.

5. – L’A.S.P. Catanzaro e il Commissario ad acta per la realizzazione del Piano di rientro dai disavanzi del servizio sanitario della Regione Calabria si sono costituiti nel giudizio di appello con comparse di stile.

6. – Con istanza depositata in data 8 gennaio 2025, l’appellante ha chiesto il differimento dell’udienza pubblica fissata al 9 gennaio 2025 a data prossima futura in ragione della concomitante pendenza del giudizio n.r.g. 1646/2022 dinanzi al TAR per la Calabria – Catanzaro, asseritamente connesso al presente procedimento e la cui decisione sarebbe dirimente ai fini della migliore tutela dei diritti ed interessi nell’ambito del presente giudizio.

7. – La causa è venuta in discussione all’udienza pubblica del 9 gennaio 2025 ed è stata incamerata in decisione.

8. – Il Collegio deve preliminarmente rilevare che l’istanza di rinvio non è accoglibile.

Il giudizio di cui si allega la pendenza in primo grado non riveste, infatti, alcuna valenza pregiudiziale rispetto a quello che viene oggi in decisione: segnatamente, l’impugnativa proposta innanzi al TAR per la Calabria e allibrata al n.r.g. 1646/2022 concerne la determinazione del Comune di Crotone n. 1626 del 23 settembre 2022, limitatamente alla parte in cui ha autorizzato l’implementazione di soli dieci posti letto a Ciclo Diurno/Semiresidenziale rispetto alle venti prestazioni di Centro Semi Residenziale per autismo originariamente richieste. Di contro, la presente controversia si concentra sulla ben diversa fattispecie della contestata allocazione dei posti letto per prestazioni in regime residenziale per l’autismo: i due setting prestazionali non sono sovrapponibili, né tantomeno pare predicabile alcun nesso pregiudiziale tra i due giudizi.

Il Collegio deve, dunque, passare all’esame della res controversa .

9. – L’appello è infondato.

In linea generale, trova la condivisione del Collegio il vaglio negativo svolto in prime cure circa la sussistenza dell’interesse concreto e attuale al ricorso introduttivo del giudizio.

9.1. – Costituisce circostanza fattuale pacifica che l’appellante IC gestisce una struttura accreditata con il S.S.R. per prestazioni di riabilitazione diurna e ambulatoriale in favore di soggetti autistici e che, allo stato, risulta ancora pendente l’istanza per il rilascio del parere di compatibilità della trasformazione/riconversione da n. 17 prestazioni di riabilitazione estensiva in regime ambulatoriale pro/die a centro polifunzionale per autismo (come appurato dalla pronuncia n. 5150 del 10 giugno 2024 di questo Consiglio di Stato che ha confermato la precedente sentenza del TAR Calabria n. 416/2020).

9.2. – Tanto precisato, preme focalizzare l’attenzione sul dettato testuale dell’art. 8- ter d.lgs. 502/1992 secondo cui l’autorizzazione alla realizzazione di strutture sanitarie e all’esercizio di attività sanitarie e sociosanitarie presuppone, oltre al possesso dei requisiti minimi, strutturali, tecnologici e organizzativi (comma 4) “ la verifica di compatibilità del progetto da parte della regione […] in rapporto al fabbisogno complessivo e alla localizzazione territoriale delle strutture presenti in ambito regionale, anche al fine di meglio garantire l'accessibilità ai servizi e valorizzare le aree di insediamento prioritario di nuove strutture ” (comma 3). Indi, il provvedimento autorizzatorio postula, secondo una precisa scansione logico-giuridica, la previa adozione dell’atto programmatorio dei fabbisogni sanitari regionali che ne costituisce prius logico oltre che parametro di raffronto ai fini della verifica di compatibilità delle nuove istanze.

9.3. – Senonché, nel caso di specie, l’appellante, quantunque ancora sprovvisto di un titolo autorizzatorio per lo svolgimento di prestazioni per l’autismo in regime di residenzialità, pretende di invertire tale ordine logico accampando un interesse a sindacare le scelte commissariali di indole programmatoria concernenti l’allocazione dei posti letti per le prestazioni in regime di residenzialità - interesse che di per sé è ancora potenziale e si potrà concretizzare solo all’esito del compiuto esercizio del potere autorizzatorio, nella specie demandato al Commissario ad acta in sede di ottemperanza alla pronuncia n. 416/2020 (confermata dalla pronuncia di appello n. 5150/2024) che, non a caso, ha evidenziato le direttrici da seguire in tale attività di effusione del potere: “ verificando se la richiesta trasformazione/riconversione da n. 17 prestazioni di riabilitazione estensiva in regime ambulatoriale pro/die a centro polifunzionale per autismo sia, o meno, coerente col fabbisogno complessivo di assistenza specialistica, prendendo in considerazione i dati epidemiologici, le strutture presenti in ambito provinciale, la loro ubicazione ed i parametri dell’accessibilità ai servizi da parte della popolazione insistente nell’area di riferimento del nuovo presidio ”.

Di tale scansione logica l’appellante è comunque consapevole, al punto da farlo trapelare nello stesso fraseggio del libello d’appello laddove afferma: “ la esclusione impropria della possibilità di erogare prestazioni in semiresidenziale ovvero in regime residenziale per l’autismo nell’ambito dell’ASP di Crotone, per come disposta dal D.C.A. impugnato, certamente crea una lesione concreta, effettiva ed attuale alla associazione IC atteso che la esecutorietà del provvedimento commissariale impedirebbe alla stessa di poter accedere al setting sia in relazione alla riconversione in corso ma anche in riferimento alla possibilità di richiedere eventuali autorizzazioni sanitarie di tal specie ”.

10. – Chiarito tale punto dirimente, occorre sgombrare il campo da un ulteriore risvolto processuale attinente al possibile esercizio di tale potere, eventualmente sopravvenuto nelle more della decisione: nella pronuncia del Consiglio di Stato n. 5150/2024 il Collegio ha riferito di aver tentato “– inutilmente – di acquisire elementi relativi all’esecuzione della sentenza gravata ” e parimenti non risultano altri elementi di aggiornamento nel compendio processuale del fascicolo in discussione.

Ad ogni buon conto non si ravvisa l’utilità per esperire attività istruttoria volta ad acquisire elementi di aggiornamento sull’eventuale esercizio del potere autorizzatorio, nell’ipotesi congetturale di una concretizzazione sopravvenuta dell’interesse al ricorso dacché costituisce ius receptum che – diversamente dai presupposti processuali, “ l’interesse a ricorrere, la cui carenza è rilevabile d'ufficio dal giudice in qualunque stato del processo, costituisce una condizione dell'azione che deve persistere per tutto il giudizio, dal momento introduttivo a quello della sua decisione ” ( ex multis , Cons. Stato, sez. IV, 3 settembre 2024, n. 7369).

11. – Per completezza, mette conto di rilevare che non militano efficacemente in senso contrario le pronunce addotte a supporto delle tesi attoree giacché sia la sentenza del TAR per la Calabria n. 541/2022, sia la sentenza del Consiglio di Stato, n. 5591/2021 sono state pronunciate nelle ben dissimili ipotesi di ricorsi proposti da soggetti autorizzati (o autorizzandi) avverso le autorizzazioni concesse ad operatori economici rivali sulla scorta del rilievo che l’autorizzazione alla realizzazione di una struttura sanitaria, e poi all’esercizio dell’attività, incide sul mercato delle prestazioni sanitarie, tanto per quelle strutture che siano state già autorizzate a erogare prestazioni sanitarie della medesima specie, tanto per quelle che hanno l’attuale e concreto interesse a fornire quelle prestazioni e che possono vedersi pregiudicato l’accesso al mercato dall’autorizzazione resa ad altri operatori. Senonché, l’odierna materia del contendere verte sulla ben diversa fattispecie di una struttura sanitaria che, pur priva di autorizzazione, intende contestare le scelte programmatorie relativamente a nuovi setting prestazionali poste in essere dall’autorità sanitaria competente.

12. – In conclusione, il mancato conseguimento del titolo autorizzatorio per lo svolgimento delle prestazioni in regime di residenzialità priva di attualità e concretezza l’interesse legittimo azionato dall’odierno appellante per la caducazione delle determinazioni commissariali circa l’allocazione dei posti letto in regime di residenzialità.

13. – Acclarata l’infondatezza dei motivi di appello in via principale, deve essere respinta anche la domanda svolta in via subordinata per la riforma della statuizione di regolamento delle spese di lite. Costituisce ius receptum , da cui il Collegio non ravvisa motivi per discostarsi, che la decisione del giudice di merito in materia di spese processuali è censurabile in sede di legittimità, sotto il profilo della violazione di legge, soltanto quando le spese sono state poste, totalmente o parzialmente, a carico della parte totalmente vittoriosa, poiché la regolazione delle spese costituisce esercizio di potere discrezionale del giudice nel quadro di quanto prescritto dagli artt. 91 ss. c.p.c., non censurabile in sede di impugnazione, se non in presenza di evidenti abnormità ( ex multis , Cons. Stato, sez. II, 4 maggio 2022, n. 3478). Nella fattispecie in esame, le spese di lite sono state poste correttamente a carico della parte soccombente secondo la regola codicistica del victus victori, mentre gli importi sono stati liquidati in misura congrua rispetto ai parametri tabellari fissati dal Decreto del Ministero della Giustizia 13 agosto 2022, n. 147.

L’appello va, dunque, respinto con conseguente conferma della statuizione di rito recante la declaratoria di inammissibilità per carenza di interesse.

13. – Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante alla rifusione in favore delle altre parti costituite delle spese di lite, che si liquidano nell’importo di euro 3.000,00 (tremila/00) ciascuna oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Giovanni Tulumello, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere, Estensore

Enzo Bernardini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angelo Roberto Cerroni	Rosanna De Nictolis

IL SEGRETARIO