Pubblicato il 04/08/2025

N. 06875/2025REG.PROV.COLL.

N. 03341/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3341 del 2022, proposto da
FR VA, in proprio e nella qualità di legale rappresentante pro tempore della Beni Immobili Società Semplice, e LO IN in proprio e nella qualità di legale rappresentante pro tempore della Property Società Semplice, rappresentati e difesi dall'avvocato Giorgio Fregni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Modena, piazza Ricco' n. 2;

contro

Comune di Nonantola, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco De Marini e Barbara Savorelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda) n. 180/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Nonantola;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 7 maggio 2025 il Consigliere Annamaria Fasano e udito per le parti l’avvocato Giorgio Fregni in collegamento da remoto attraverso videoconferenza, con l'utilizzo della piattaforma " Microsoft Teams ";

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. FR VA in proprio e nella qualità di legale rappresentante pro tempore della Beni Immobili Società Semplice, e LO IN in proprio e nella qualità di legale rappresentante pro tempore della Property Società Semplice proponevano ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia – Romagna per l’annullamento dell’< ordinanza n. 112 del 13/12/2004 di demolizione opere eseguite in Nonantola, via provinciale Est n. 33, in assenza di permesso di costruire – immobili identificati in catasto al foglio 48 – Particelle n. 91, 92, 93, 94 e 88 (ex 87/a, 87/b, 87/c, 87/d. Comunicazione di ripresa del procedimento sanzionatorio per l’acquisizione gratuita di diritto dell’area al patrimonio del Comune ai sensi dell’art. 13 L.R. 23/2004 e s.m.i.>.

Le ricorrenti riferivano di avere acquistato dalla società PI.CA. Costruzioni s.p.a., in data 10.11.2009, i terreni per cui è causa, in relazione ai quali non risultava, né dal rogito, né dai registri immobiliari, né dal certificato di destinazione urbanistica, alcuna formalità pregiudizievole.

Tuttavia, alla fine del mese di agosto del 2016, le predette società avevano ricevuto l’ordinanza del Comune di Nonantola, apprendendo che, con la precedente ordinanza n. 122 del 2004, l’Amministrazione aveva ingiunto alla società PI.CA. Costruzioni s.p.a. la demolizione delle opere eseguite sui predetti terreni, in assenza di permesso di costruire e che l’allora proprietaria aveva impugnato il provvedimento, unitamente all’ordinanza n. 96 del 2004 con la quale il Comune di Nonantola aveva disposto la sospensione immediata dei lavori in corso di esecuzione di un altro immobile.

Il T.A.R. per l’Emilia – Romagna, con sentenza n. 2522 del 2006, aveva statuito l’inammissibilità del ricorso. La sentenza veniva appellata dalla società PI.CA. Costruzioni s.r.l. dinanzi al Consiglio di Stato che, con decreto presidenziale n. 754/2013, aveva dichiarato perento l’appello.

Nelle more, il Tribunale di Modena, con sentenza n. 214 del 2014, aveva dichiarato il fallimento della società S.A.P.I.N. s.r.l. in liquidazione, già PI.CA. Costruzioni s.r.l.

Le società ricorrenti precisavano che dall’atto del Comune di Nonantola del 26.8.2016 avevano appreso che, con sopralluogo del 12.7.2016, era stato accertato che il responsabile dell’abuso non aveva ottemperato all’ingiunzione a demolire ‘ in quanto nell’area permangono tuttora le opere di nuova costruzione eseguite in assenza di permesso di costruire e oggetto dell’ordinanza di demolizione n. 112/2004 ’.

Pertanto, il Comune precisava che: ‘ Ritenuto di dovere dare esecuzione all’ordinanza n. 112 del 13/12/2004, invitando i soggetti attuali proprietari degli immobili e responsabili dell’abuso a dare corso alla medesima ordinanza’ e, contestualmente, invitava ‘ in solido i soggetti attuali proprietari degli immobili e responsabili dell’abuso ai sensi dell’art. 8 L.R. 23104’ vale a dire le società ricorrenti e la S.A.P.I.N. s.r.l. e, per quanto di competenza, il Curatore Fallimentare, ‘ a dare esecuzione all’ordinanza n. 112 del 13/12/2004 entro e non oltre 30 giorni, naturali e consecutivi, dalla notifica della presente comunicazione, mediante: demolizione e rimozione di tutte le opere e strutture presenti nell’area agricola ubicata in via Provinciale Est retrostante il fabbricato sito al numero civico 33 – immobili oggi individuati catastalmente al Foglio 48 Mappali 91,92,93,94 e 88; ripristino dello stato dei luoghi; tenendo conto delle modalità di cui all’ordinanza n. 112 del 13/12/2004 che si allega alla presente’.

Il provvedimento impugnato concludeva avvisando che: ‘ La presente vale come comunicazione di ripresa del procedimento sanzionatorio per l’acquisizione gratuita di diritto dell’area al patrimonio del Comune ai sensi dell’art. 13 L.R. 23/2004 e s.m.i., nel caso in cui, decorso il termine di 30 giorni, si dovesse accertare la perdurante inottemperanza, in tutto o in parte, all’ingiunzione a demolire’ e che ‘ Il presente atto ha natura meramente esecutiva dell’ordinanza n. 112/2004 e rispetto a questa non introduce nuovi elementi e pertanto l’assunzione della presente non può produrre ulteriore pregiudizio nei confronti della sfera giuridica dei destinatari’.

2. Il Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia – Romagna, con la sentenza n. 180 del 2022, respingeva il ricorso, ritenendo l’impugnata ordinanza di demolizione del 26.8.2016 avente ‘ natura meramente esecutiva dell’ordinanza n. 112/2004 ’, con la conseguenza che essa aveva valenza meramente confermativa della precedente. Il Collegio di prima istanza, inoltre, precisava che ‘ essendo pacifica in atti e tra le parti in causa la assorbente circostanza fattuale che, alla scadenza del termine perentorio prescritto, non era intervenuta né l’integrale demolizione delle opere eseguite abusivamente, né il ripristino dello stato dei luoghi – deve essere prioritariamente rilevato come alla scadenza del termine predetto, il bene e l’area di sedime predetti erano stati acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del Comune procedente, in quanto l’eventuale accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione a demolire è atto ad efficacia meramente dichiarativa che si limita a formalizzare l’effetto già verificatosi alla scadenza di quel termine e con esclusiva funzione certificativa dell’avvenuto trasferimento del diritto di proprietà del privato al Comune, assumendo rilevanza esclusivamente come titolo per l’emissione in possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari; d) che conseguentemente le società ricorrenti – alla data della notifica del ricorso – non erano titolari del diritto di proprietà sul bene e sull’area di sedime in oggetto, in quanto essi erano già stati acquisiti automaticamente e gratuitamente al patrimonio del Comune ipso iure sulla base della normativa vigente, per modo che il rogito in atti di trasferimento della proprietà all’originario titolare privato alle due società ricorrenti deve esser ritenuto come fondato su una erronea rappresentazione dei presupposti necessariamente fondanti dall’atto medesimo; e) che pertanto – alla data della notifica del ricorso (21.03.2017) – le società ricorrenti non avevano la legittimazione attiva a ricorrere avverso l’originaria ordinanza predetta’.

3. FR VA, in proprio e nella qualità di legale rappresentante pro tempore della Beni Immobili Società Semplice, e LO IN in proprio e nella qualità di legale rappresentante pro tempore della Property Società Semplice hanno proposto appello avverso la suddetta pronuncia, chiedendone la riforma e lamentando il “ travisamento dei presupposti ”.

In particolare deducono che, con l’ordinanza di demolizione del 2016, il Comune avrebbe nuovamente ingiunto la demolizione delle opere abusive assegnando un nuovo termine per adempiere, con la relativa sanzione dell’acquisizione gratuita solo in caso di perdurante inottemperanza. In ogni caso, l’ordinanza di demolizione del 2004 e la conseguente acquisizione al patrimonio non sarebbe a loro imputabili in quanto non proprietarie, all’epoca, del bene.

Le appellanti ripropongono, nel presente giudizio, i motivi di ricorso non esaminati dal T.A.R.

4. Il Comune di Nonantola si è costituito in giudizio per resistere al gravame, eccependo l’inammissibilità del ricorso e, in ogni caso, l’infondatezza nel merito.

5. Le parti, con rispettive memorie, hanno precisato le proprie difese.

6. All’udienza straordinaria del 7 maggio 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

7. Con il primo motivo di appello, le ricorrenti lamentano che il T.A.R. avrebbe errato nell’affermare che l’ordinanza di demolizione del 26.8.2016 ha ‘ natura meramente esecutiva dell’ordinanza n. 112/2004 e rispetto a questa non introduce nuovi elementi ’, ‘ per la sua valenza meramente confermativa (…) non è suscettibile di essere utilmente impugnata in quanto tale ’.

Secondo le esponenti, tale affermazione sarebbe smentita dal tenore dell’ordinanza di demolizione del 26.8.2016 mediante la quale il Comune di Nonantola avrebbe espressamente reiterato l’ordine di demolizione, avvertendo che solamente una volta che fossero ‘decorsi inutilmente 30 giorni’ le aree sarebbero state ‘acquisite di diritto gratuitamente al patrimonio del Comune’, pertanto il suddetto provvedimento non sarebbe affatto un atto meramente confermativo sicché, al momento della proposizione del ricorso, l’acquisizione dell’area non si era ancora verificata, con la conseguenza che le ricorrenti erano ancora proprietarie dell’area in questione.

L’affermazione contenuta nella sentenza impugnata secondo cui le società appellanti, alla data della notifica del ricorso, non erano titolari del diritto di proprietà sul bene e sull’area di sedime, in quanto ‘ essi erano già stati acquisiti automaticamente e gratuitamente al patrimonio del Comune ipso iure sulla base della normativa vigente ’ sarebbe errata, posto che l’Amministrazione avrebbe nuovamente ingiunto la demolizione delle opere abusive ed assegnato un nuovo termine per adempiere, comminando la sanzione dell’acquisizione gratuita solo in caso di perdurante ottemperanza.

Parimenti errata sarebbe l’affermazione sostenuta dal Giudice di prima istanza secondo cui lo stesso rogito ‘ di trasferimento della proprietà all’originario titolare privato alle due società ricorrenti’ dovrebbe addirittura ‘ esser ritenuto come fondato su una erronea rappresentazione dei presupposti necessariamente fondanti dall’atto medesimo’ e ‘ pertanto – alla data di notifica del ricorso (21.03.2017) – le società ricorrenti non avevano la legittimazione attiva a ricorrere avverso l’originaria ordinanza predetta’, atteso che, secondo le esponenti, il bene sarebbe stato acquistato validamente. Inoltre, la natura dichiarativa dell’atto amministrativo di accertamento, in virtù della quale rileverebbe l’effetto, già prodotto ipso iure , del passaggio al patrimonio comunale del manufatto non implica che l’automaticità dell’effetto ablativo vada intesa in senso meccanico, tanto che la giurisprudenza ha ritenuto che tale effetto non si produce nell’ipotesi in cui l’area appartenga a un soggetto cui non è stato notificato l’ordine di demolire.

8. Con il secondo mezzo, le appellanti hanno riproposto nel presente giudizio, le critiche introdotte con il ricorso originario, non esaminate dal Collegio di primo grado.

9. L’appello è infondato.

Va premesso che, secondo l’indirizzo condiviso della giurisprudenza di legittimità e di questo Consiglio di Stato, l’ordine di demolizione ha come destinatario non solo il responsabile dell’abuso ma anche l’attuale proprietario del bene rimasto estraneo ai fatti, salva la facoltà del medesimo di far valere, sul piano civile, la responsabilità, contrattuale o extracontrattuale, del proprio dante causa (Corte di Cassazione n. 17809 del 2024).

La giurisprudenza amministrativa spiega che la demolizione può essere ingiunta al proprietario dell’immobile oggetto dell’abuso edilizio non in forza di una sua responsabilità effettiva o presunta nella commissione dell’illecito edilizio, ma in ragione del suo rapporto materiale con la res che lo rende, agli occhi del legislatore, responsabile della eliminazione dell’abuso commesso da altri.

Nella specie, per le ragioni di seguito enunciate, la notifica dell’ingiunzione a demolire effettuata nei confronti del proprietario non responsabile dell’abuso ha assolto ad una funzione informativa, avendo ribadito nei suoi confronti la procedura ripristinatoria posta in essere dall’Amministrazione.

Ciò premesso, la sentenza impugnata non merita censura, atteso che l’ordinanza di demolizione del 26.8.2016 ha natura meramente confermativa ed esecutiva dell’ordinanza n. 112 del 2004, pertanto non è suscettibile di essere utilmente impugnata in quanto tale.

Infatti, la giurisprudenza di settore ha precisato che: “ Non è suscettibile di autonoma impugnazione da parte dell’autore dell’illecito l’ordinanza di demolizione di opere abusive, che abbia contenuto meramente confermativo e ripetitivo di precedente identica ordinanza, essendo finalizzata soltanto a comunicare il provvedimento sanzionatorio al nuovo proprietario dell’immobile, nel frattempo mutato” (Cons. Stato, n. 1951 del 2016).

Il Collegio condivide l’esito argomentativo sostenuto dal Giudice di prima istanza, essendo evidente, dalla lettura del provvedimento impugnato - in uno con la cronologia degli eventi e dei relativi provvedimenti posti in essere dall’Amministrazione - che il suo tenore è del tutto coincidente con il precedente ordine demolitorio, non essendovi alcuna rivalutazione degli interessi, né un nuovo apprezzamento dei fatti, con la conseguenza che l’ordinanza del 2016 ha assunto un carattere meramente confermativo che la rende non suscettibile di impugnativa da parte delle odierne appellanti.

Le relative censure pertanto devono essere dichiarate inammissibili per difetto di interesse.

A tale riguardo va rammentato che la giurisprudenza ha fissato un preciso confine tra atto meramente confermativo e provvedimento di conferma (c.d. in senso proprio).

Ricorre l’atto meramente confermativo nel caso in cui è ribadita la decisione assunta nell’atto precedente, senza alcuna rivalutazione degli interessi, né nuovo apprezzamento dei fatti; vi è invece provvedimento di conferma quando si procede ad un riesame della precedente decisione, valutando nuovamente gli elementi di fatto acquisiti ovvero acquisendone di nuovi, come pure ponderando una seconda volta gli interessi coinvolti ( ex multis Cons. Stato n. 3207 del 2017; id. n. 5547 del 2017).

Applicando i principi alla fattispecie in esame, l’originaria ordinanza di demolizione, che è stata impugnata, stabiliva ‘ ove non si provveda alla demolizione delle opere eseguite abusivamente e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dalla notifica della presente ingiunzione, il bene e l’area di sedime (come indicata nella planimetria allegata) sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del Comune ‘, affermando una statuizione analoga all’ordinanza del 2016.

Il provvedimento gravato con il ricorso introduttivo, infatti, dà conto che il medesimo ‘ ha natura meramente esecutiva dell’ordinanza n. 112/2004 e rispetto a questa non introduce nuovi elementi e pertanto l’assunzione della presente non può produrre ulteriore pregiudizio nei confronti della sfera giuridica dei destinatari’.

Pertanto, come correttamente osservato dal T.A.R., alla scadenza del termine perentorio prescritto, non era intervenuta né l’integrale demolizione delle opere eseguite abusivamente, né il ripristino dello stato dei luoghi, con la conseguenza che il bene e l’area di sedime sono stati acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del Comune. Ciò ‘ in quanto l’eventuale accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione a demolire è atto ad efficacia meramente dichiarativa che si limita a formalizzare l’effetto già verificatosi alla scadenza di quel termine e con esclusiva funzione certificativa dell’avvenuto trasferimento del diritto di proprietà del privato al Comune, assumendo rilevanza esclusivamente come titolo per l’immissione in possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari’ (cfr. sentenza impugnata).

Da siffatti rilievi si desume che è corretto quanto precisato dal Collegio di prima istanza anche con riferimento al difetto di legittimazione attiva delle società ricorrenti ad impugnare l’originaria ordinanza, posto che, stante l’acquisizione al patrimonio del Comune, l’atto di compravendita dell’area di sedime si è fondato su un presupposto errato, essendo fondato su una erronea rappresentazione delle circostanze di fatto poste a fondamento del negozio.

10. In definitiva, l’appello va respinto e ogni altra questione dedotta dalle parti, come anche la riproposizione delle censure introdotte nel primo grado di giudizio dalle società ricorrenti, devono ritenersi assorbite, tenuto conto che l’eventuale esame delle stesse non determinerebbe una soluzione di segno contrario.

11. Le spese di lite del grado seguono il criterio della soccombenza e vanno liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna le società appellanti, in solido tra loro, alla refusione delle spese di lite del grado a favore del Comune di Nonantola, che liquida in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all’articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare l’identità delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025, tenuta da remoto, ai sensi dell’art. 17, comma 6, d.l. 9.6.2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6.8.2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:

Giordano Lamberti, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annamaria Fasano	Giordano Lamberti

IL SEGRETARIO