Pubblicato il 11/08/2025

N. 07005/2025REG.PROV.COLL.

N. 01240/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1240 del 2025, proposto da
Questura di Campobasso, Ministero dell'Interno, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

-OMISSIS-, -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Giuseppe Russo, con domicilio eletto presso lo studio Andrea OL in Roma, via Pietro Antonio Micheli, 49;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima) n. 5/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di -OMISSIS- e di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2025 il Cons. Raffaello Scarpato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I sig.ri -OMISSIS- e -OMISSIS-, in proprio ed in qualità di esercenti la responsabilità genitoriale sul figlio minore -OMISSIS-, hanno avanzato un’istanza ostensiva ai sensi dell’art. 22 e ss. della l. n. 241/1990, diretta alla Questura di Campobasso e volta all’acquisizione della comunicazione ed eventuale documentazione ad essa allegata (ad es. documenti di identità), trasmessa dal Villaggio Aquarius alla Questura ai sensi dell’art. 109 TULPS, al fine di conoscere l’identità di alcuni ospiti della struttura ricettiva.

In particolare, gli istanti, premesso che il proprio figlio minore era incorso in un infortunio mentre era intento a giocare con altri minori presso la sopra indicata struttura ricettiva, hanno rappresentato l’esigenza di conoscere il nominativo dei genitori e del minore ritenuto responsabile dell’infortunio, ospiti del villaggio vacanze, al fine di esercitare le azioni civilistiche di risarcimento connesse al danno subito subito dal proprio figlio (-OMISSIS-).

2. L’Amministrazione ha respinto la richiesta, rappresentando che “ la finalità che giustifica il trattamento dei dati concernenti le persone alloggiate in strutture ricettive, infatti, ai sensi dell’art. 109 TULPS, è quella di soddisfare l’esigenza di tutela dell’interesse generale “dell’ordine e della sicurezza pubblica”; la normativa vigente (art. 3, comma 2, art. 5, comma 1, e art. 6, comma 1, del D.Lgs. 51/2018) non consente la comunicazione di tali dati a soggetti terzi per finalità diverse da quelle per le quali sono stati acquisiti ex lege ”.

3. I richiedenti hanno impugnato la determinazione ostativa dinanzi al T.a.r. per il Molise, deducendo censure di violazione di legge (artt. 22 e ss. della l. n. 241/1990, 1 e ss. del d.Lgs. n. 51/2018, Regolamento UE 2016/679 - GDPR - del Parlamento europeo e del Consiglio 27.4.2016) e di eccesso di potere per contraddittorietà, carenza di istruttoria e di motivazione.

4. Con la sentenza in epigrafe il T.a.r. ha accolto il ricorso, ritenendo l’accesso consentito poiché finalizzato a finalità di tipo difensivo, non contenendo peraltro i documenti oggetto della richiesta dati personali particolarmente sensibili.

5. Il Ministero dell’Interno e la Questura di Campobasso hanno impugnato la decisione deducendo che il provvedimento gravato aveva correttamente motivato il diniego richiamando le determinazioni di cui al D.M. del 7/1/2013, come modificato dal D.M. 16/9/2021, recante le “ Disposizioni concernenti la comunicazione alle Autorità di pubblica sicurezza dell'arrivo di persone alloggiate in strutture ricettive ”, nonché il parere prot. n. 2586 del 24/1/2019 del Garante per la Protezione dei Dati Personali, in forza dei quali i dati oggetto dell’istanza ostensiva non potevano essere utilizzati per finalità diverse da quelle per cui erano stati raccolti.

Ciò posto, le Amministrazioni appellanti hanno precisato che la finalità di tutela della sicurezza pubblica, sottesa alla disciplina del trattamento dei dati di cui all’art. 109 TULPS, escluderebbe la comunicazione dei medesimi dati a soggetti terzi, come sarebbe confermato anche dall’ art. 4, del Decreto 7 gennaio 2013, pubblicato GU Serie Generale n. 14 del 17.1.2013, che impedisce la comunicazione ovvero l’accesso a favore di terzi per finalità meramente privatistiche.

Peraltro, le parti appellanti hanno contestato anche la connotazione di “dato semplice” attribuita dal primo giudice alle informazioni richieste, dovendosi le stesse più correttamente considerare alla stregua di “dati giudiziari” (poiché acquisiti per “finalità di polizia”) e, come tali, assoggettati, alla specifica disciplina di cui al D.lgs. n. 51/2018.

Infine, le Amministrazioni appellanti hanno lamentato che l’accoglimento della pretesa avversaria avrebbe determinato, in capo all’Amministrazione, un defatigante onere di ricerca e di elaborazione dei dati oggetto di istanza, violando delle disposizioni in materia di accesso di cui agli artt. 22 e ss., della L. n. 241/1990.

6. Si sono costituiti i sig.ri -OMISSIS- e -OMISSIS- per resistere al gravame e chiederne la reiezione.

7. All’udienza in camera di consiglio del 26 giugno 2025 l’appello è stato introitato per la decisione.

8. L’appello non è fondato e la sentenza impugnata deve essere confermata.

9. Secondo le deduzioni delle parti appellanti, la finalità di tutela della sicurezza pubblica, sottesa alla disciplina del trattamento dei dati di cui all’art. 109 TULPS, escluderebbe la comunicazione dei medesimi dati a soggetti terzi, per finalità da ritenersi “meramente privatistiche”.

10. La tesi non è fondata poiché si regge su di un implicito parallelismo, non previsto dalla legge né in alcun modo evincibile dal sintema normativo, tra la finalità della raccolta del dato e la possibilità di consentirne l’ostensione a soggetti terzi.

11. Le finalità della raccolta e del trattamento del dato, infatti, compiutamente disciplinate dalla normativa richiamata dalle parti appellanti (artt. 1, 3, 5 e 6 del D.lgs. n. 51/2018, art. 12 del D.P.R. n. 15/2018, art. 4 del Decreto 7 gennaio 2013) si pongono su di un piano diverso da quello relativo all’accesso al dato da parte di terzi e non possono essere invocate per limitare la portata e l’ampiezza del diritto di accesso, come disciplinato dagli articoli 22 e ss. della L. n. 241/1990.

Ed infatti, anche se l’attività di comunicazione mediante trasmissione o qualsiasi altra forma di messa a disposizione del dato rientra nella nozione di “trattamento”, fornita dall’art. 4 del Regolamento generale sulla protezione dei dati (Reg. UE 2016/679), correttamente il T.a.r. ha osservato che l’art. 6 del D.Lgs. n. 51/2018 (cha ha recepito la Direttiva n. 2016/680 relativa alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali) ha stabilito che “ i dati raccolti per le finalità di cui all’articolo 1, comma 2, non possono essere trattati per finalità diverse, salvo che tale trattamento sia consentito dal diritto dell’Unione europea o dalla legge ”.

12. E’ del resto evidente che tra le eccezioni previste dal diritto dell’Unione o dalla legge rientra sicuramente l’esercizio del diritto di accesso difensivo, di cui agli articoli 22 e ss. della L. n. 241/1990, necessario per finalità di difesa degli interessi giuridici del richiedente.

E’ appena il caso di precisare, a tal riguardo, che il comma 7 dell’art. 24 della l. n. 241/1990 prevede che “ deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l'accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall'articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale ” e che la granitica giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha ripetutamente affermato che le previsioni del comma 7 dell'art. 24, L. n. 241 del 1990, assegna prevalenza al diritto di accesso agli atti amministrativi sulle esigenze di riservatezza, che vanno considerate recessive, o comunque contemperate, quando l'accesso sia esercitato prospettando l'esigenza della difesa di un interesse giuridicamente rilevante (Cons. Stato, sez. IV, n. 8884/2024; id. n. 10277/2022; sez. V, n. 98/2023).

13. E’ poi utile richiamare anche la decisione dell’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato n. 4 del 2021, secondo cui: “ a) “in materia di accesso difensivo ai sensi dell’art. 24, comma 7, della l. n. 241 del 1990 si deve escludere che sia sufficiente nell’istanza di accesso un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l’ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare”; b) “la pubblica amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo adìto nel giudizio di accesso ai sensi dell’art. 116 c.p.a. non devono invece svolgere ex ante alcuna ultronea valutazione sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all’autorità giudiziaria investita della questione e non certo alla pubblica amministrazione detentrice del documento o al giudice amministrativo nel giudizio sull’accesso, salvo il caso di una evidente, assoluta, mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell’accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla l. n. 241 del 1990 ”.

14. Nel caso di specie, è evidente (e non è nemmeno contestato) il nesso di strumentalità tra la richiesta di accesso e la tutela dell’interesse giuridicamente rilevante degli istanti, il che avrebbe dovuto imporre l’accoglimento dell’istanza, precludendo ogni ulteriore valutazione in merito alle finalità sottese alla raccolta del dato medesimo da parte dell’Amministrazione.

15. Infondate si appalesano, altresì, le deduzioni concernenti la natura “giudiziaria” del dato richiesto. Gli istanti infatti hanno chiesto l’accesso ad un dato semplice, costituito dai nominativi degli ospiti della struttura alberghiera, al fine di risalire all’identità del presunto autore dell’illecito subito dal proprio figlio minore. Il dato richiesto, pertanto, non ha la natura, né la sostanza, di un dato “sensibile o giudiziario”, con la conseguenza che ai fini del riconoscimento del diritto di accesso l’Amministrazione non avrebbe nemmeno potuto operare alcuna valutazione sulla “stretta indispensabilità” dei documenti ai fini dell’accesso difensivo, ma avrebbe dovuto limitarsi ad un mero vaglio di “necessità”, che nel caso di specie doveva ritenersi, per quanto detto, autoevidente.

16. Inconferenti si appalesano, infine, le censure relative all’attitudine della richiesta di accesso ad imporre un illegittimo onere di ricerca e di elaborazione dei dati in capo alla p.a..

L’ipotesi, oltre a non essere stata sufficientemente comprovata dalle parti appellanti, è evidentemente destituita di fondamento, atteso che la richiesta di accesso concerne nel caso specifico la comunicazione all’Autorità amministrativa di nominativi che sono stati già raccolti dall’esercente, con la conseguenza che la Questura dovrà occuparsi soltanto di ostenderli al privato richiedente, eventualmente avvalendosi dei programmi di ricerca e navigazione di uso comune all’interno dei propri archivi digitali, inserendo il nominativo della struttura e del periodo.

17. Per queste ragioni l’appello deve essere integralmente respinto.

18. Le spese del grado seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna le Amministrazioni appellanti al pagamento delle spese del presente grado di giudizio in favore delle parti appellate, e le liquida nella somma complessiva di € 2.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Raffaello Scarpato	Michele Corradino

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.