Pubblicato il 07/04/2026

N. 02761/2026REG.PROV.COLL.

N. 08590/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8590 del 2024, proposto da:
E.S. Company Brescia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Pierina Buffoli e Andrea Ragni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

GS - OR dei Servizi Energetici s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Fabio Garella, Enrico Campagnano e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione Quinta Stralcio, n. 16034/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del GS - OR dei Servizi Energetici s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Viste le istanze di passaggio in decisione delle parti costituite;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 marzo 2026 il Cons. FR IL;

Per le parti nessun difensore è presente;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. - La società ricorrente è una Energy Service Company a livello nazionale costituita nel 2013 con lo scopo di intervenire e regolare i consumi energetici attraverso l’efficienza energetica.

La stessa otteneva la certificazione UNI CEI 11352, inerente ai requisiti da possedere come società che fornisce servizi energetici incluso il finanziamento dell’intervento.

La ES Company Brescia nel corso degli anni presentava complessivamente 133 richieste di emissioni di certificati bianchi per gli interventi realizzati, allegando la documentazione richiesta dalle schede tecniche standardizzate.

In data 2 gennaio 2018 il GS comunicava l’avvio del procedimento di controllo documentale ai sensi dell’art. 12, commi 1 e 3, del D.M. 11 gennaio 2017 su 131 pratiche presentate dalla società ricorrente.

A tali fini il GS chiedeva di fornire entro 30 giorni:

«- Per gli interventi relativi alla scheda 37E

1. Documentazione che consenta di verificare il rispetto dei requisiti previsti nella scheda tecnica ivi compresa:

- schemi termici dai quali si possano evincere le modalità di utilizzo dei dispositivi a biomassa.

- documentazione attestate le specifiche tecniche delle caldaie installate.

- documentazione attestante il rispetto dei limiti di emissione.

- Tabella riassuntiva dei proprietari dell’apparecchiature oggetto dell’intervento con l’indicazione delle generalità degli stessi ed ubicazione dell’edificio.

- documentazione attestante la conformità delle biomasse utilizzate a quanto previsto dal punto 2 della scheda;

2. documentazione che consenta di verificare l’avvenuta installazione dei dispositivi;

3. libretto impianto.

- Per gli interventi relativi alla scheda 3T:

4. Documentazione che consenta di verificare il rispetto dei requisiti previsti nella scheda tecnica ivi compresa:

- schemi termici e documentazione attestate le specifiche tecniche delle caldaie installate;

- tabella riassuntiva dei proprietari dell’apparecchiature oggetto dell’intervento con l’indicazione delle generalità degli stessi ed ubicazione dell’edificio;

- documentazione attestante la conformità delle biomasse utilizzate a quanto previsto dal punto 2 della scheda;

5. Documentazione che consenta di verificare l’avvenuta installazione delle caldaie;

6. Visure catastali degli immobili oggetto di intervento;

- Per gli interventi relativi alla scheda 5T:

7. Documentazione che consenta di verificare il rispetto dei requisiti previsti nella scheda tecnica ivi compresa:

- documentazione tecnica attestante i limiti di trasmittanza previsti dalla scheda;

- tabella riassuntiva dei proprietari con l’indicazione dei codici fiscali degli stessi, della fascia climatica ed ubicazione dell’edificio, allegando le relative visure catastali;

- documentazione attestante l’avvenuta sostituzione dei vetri semplici con doppi vetri;

8. Il numero di UFR oggetto degli interventi.

- Per gli interventi relativi alla scheda 6T:

- documentazione che consenta di verificare il rispetto dei requisiti previsti nella scheda tecnica ivi compresa:

- documentazione tecnica attestante i limiti di trasmittanza previsti dalla scheda;

- tabella riassuntiva dei proprietari con l’indicazione dei codici fiscali degli stessi, della fascia climatica ed ubicazione dell’edificio, allegando le relative visure catastali;

- documentazione attestante l’avvenuta applicazione dei materiali isolanti sulla parete e sulle coperture;

10. Il numero di UFR oggetto degli interventi.

- Per gli interventi relativi alla scheda 36E:

11. Documentazione che consenta di verificare il rispetto dei requisiti previsti nella scheda tecnica ivi compresa:

- documentazione attestante le specifiche tecniche degli UPS installati;

- tabella riassuntiva dei proprietari delle apparecchiature oggetto dell’intervento con l’indicazione delle generalità degli stessi ed ubicazione dell’edificio;

12. Documentazione che consenta di verificare l’avvenuta installazione degli UPS.

- Per gli interventi relativi alla scheda 9T:

13. Documentazione che consenta di verificare il rispetto dei requisiti previsti nella scheda tecnica ivi compresa:

- documentazione attestante le specifiche tecniche delle apparecchiature installate;

- relazione tecnica relativa alla determinazione della prevalenza statica e descrizione della tipologia di attività con particolare riferimento ai turni di lavoro;

- documentazione idonea ad attestare il rispetto della normativa tecnica indicata nella scheda in particolare certificato di conformità.

- schemi semplificati da cui si evinca l’ubicazione delle principali apparecchiature oggetto d’intervento;

- schemi elettrici unifilari delle sezioni d’impianto che alimentano le utenze relative all’intervento;

14. Documentazione che consenta di verificare l’avvenuta installazione degli inverter.

- Per gli interventi relativi alla scheda 9T:

15. Documentazione che consenta di verificare che l’intervento è stato realizzato per la produzione esclusiva di a.c.s. e che i collettori non siano installati ad integrazione o in sostituzione di pre-esistenti impianti per la produzione di a.c.s. alimentati da biomassa o termica a servizio dell’edificio presso il quale è installato l’impianto solare;

16. tabella riassuntiva dei proprietari delle apparecchiature oggetto dell’intervento con l’indicazione delle generalità degli stessi ed ubicazione dell’edificio;

17. documentazione che consenta di verificare che i collettori solari installati abbiano valori di rendimento termico superiori ai valori minimi;

18. documentazione che consenta di verificare la tipologia di combustibile utilizzato per l’impianto preesistente integrato o sostituito;

19. il numero di UFR oggetto degli interventi;

- Per tutti gli interventi:

20. Documentazione attestante la data di prima attivazione e la data di avvio del progetto;

21. Documentazione che consenta di verificare il rispetto del disposto di cui all’art. 9 comma 1 dell’allegato A della deliberazione 27 ottobre 2011.

22. L’autodichiarazione sottoscritta dai soggetti titolari cliente corredata da documento di identità in corso di validità di ciascun cliente partecipante contenente le seguenti informazioni:

a. Indicazione dell’indirizzo di realizzazione degli interventi;

b. Indicazione del titolo in ragione al quale il soggetto titolare ha la disponibilità del bene.

c. Non aver richiesto e impegnarsi a non richiedere altri incentivi non cumulabili con i certificati bianchi per il medesimo intervento;

d. Liberatoria per la richiesta del TEE al soggetto proponente.

e. Nei casi in cui il soggetto titolare sia un condominio è necessario trasmettere la delibera assembleare recante la delega dell’amministratore di condominio a richiedere i titoli di efficienza energetica.

23.Copia dello statuto societario ».

In data 18 gennaio 2018 la società ricorrente inoltrava comunque alla GS parte della documentazione richiesta.

Con provvedimento del 15 marzo 2018 - adottato all’esito dei menzionati controlli ex art. 12 del D.M. 11 gennaio 2017 - il GS comunicava alla ES Company Brescia s.r.l. la decadenza dal diritto ai Titoli di Efficienza Energetica (TEE) riguardanti i suddetti 131 interventi oggetto di una pluralità di RVC presentate su pratiche di tipo standard 3T, 5T, 6T, 8T, 9T, 36E e 37E, annunciando altresì « il recupero di quanto già erogato, secondo le modalità di restituzione che saranno rese note con successiva comunicazione ».

A sostegno della propria decisione il OR evidenziava:

- che « per le RVC di cui all’Allegato 1 non è stata inviata, ovvero è risultata carente e/o incompleta, la documentazione atta a comprovare le date di avvio del progetto e/o di prima attivazione »;

- che « per le RVC di cui all’Allegato 2 non risulta rispettato il termine di 180 giorni, a decorrere dalla data di avvio del progetto, per la presentazione della RVC come disposto dall’art. 12, comma 12.2. dell’Allegato A alla deliberazione 27 ottobre 2011, EEN 9/11 »;

- che « per le RVC di cui all’Allegato 3 non risulta rispettato il termine massimo di 12 mesi previsto tra la data di prima attivazione e la data di avvio del progetto, come disposto dall’art. 6, comma 2, del D.M. 28 dicembre 2012 e come chiarito dal GS sul proprio sito, all’interno della sezione FAQ »;

- che « per le RVC di cui all’Allegato 4 non è stata inviata, ovvero non è risultata completa di tutte le informazioni richieste, l’autodichiarazione sottoscritta dai soggetti titolari ai sensi degli artt. 46 e 47 del D.P.R. n. 445/2000, che avrebbe dovuto contenere … documento di identità in corso di validità di ciascun soggetto titolare; indicazione del titolo in ragione del quale ciascun soggetto titolare ha la disponibilità del bene presso il quale sono realizzati gli interventi ; non aver richiesto e impegno a non richiedere altri incentivi non cumulabili con i certificati bianchi per i medesimi interventi » e che pertanto per le predette RVC non era stata « comprovata la sussistenza di un rapporto anche indiretto … tra il soggetto proponente e i soggetti titolari al fine di beneficiare in via esclusiva dei certificati bianchi, né il conseguente obbligo per i soggetti titolari a non aderire ad ulteriori iniziative finalizzate all’ottenimento di altri incentivi non cumulabili con gli stessi »;

- che « per le RVC di cui all’Allegato 5 non è stata inviata, ovvero è risultata carente o incompleta, la documentazione atta a comprovare l’acquisto, il trasporto e l’installazione del bene/componente oggetto degli interventi » e che per talune delle suddette RVC « sono state inviate fatture di acquisto non intestate al soggetto titolare e/o documenti di trasporto non firmati per accettazione dallo stesso »;

- che « per le RVC di cui all’Allegato 6 non è stata inviata, ovvero è risultata carente o incompleta, la documentazione il rispetto di quanto disposto dall’art. 9, comma 1, dell’Allegato A alla deliberazione 27 ottobre 2011, EEN 9/11 (eventuali autorizzazioni o permessi richiesti dalla normativa vigente) »;

- che « per le RVC di cui all’Allegato 7 non è stata inviata, ovvero è risultata incompleta, la documentazione attestante l’avvenuta sostituzione di verti semplici con doppi vetri »;

- che « per le RVC di cui all’Allegato 8 non è stata inviata, ovvero è risultata carente o incompleta, la documentazione comprovante che l’isolante, oggetto di intervento, sia stato installato esclusivamente su pareti esterne verticali e/o coperture facenti parte dell’involucro edilizio »;

- che « per le RVC di cui all’Allegato 9 non è stata inviata, ovvero è risultata carente o incompleta, la documentazione comprovante: la tipologia del fluido termovettore, il rendimento della caldaia, nonché il rispetto dei limiti di emissioni come previsto per la classe 5 della Norma UNI EN 303-05 ; l’avvenuta installazione dei dispositivi a biomassa e la loro modalità di utilizzo; la conformità della biomassa utilizzata a quanto previsto dal punto 2 della scheda »;

- che « per le RVC di cui all’Allegato 10 non è stata inviata, ovvero è risultata incompleta o non comprovante, la documentazione attestante: che l’intervento sia stato realizzato per la produzione esclusiva di a.c.s. e che i collettori non siano stati installati ad integrazione o in sostituzione di preesistenti impianti di produzione di a.c.s. alimentati a biomassa o altra fonte rinnovabile; il rendimento termico minimo dei collettori solari installati; la tipologia del combustibile utilizzato per l’impianto di produzione di acqua calda sanitaria preesistente che è stato integrato o sostituito; il numero di UFR oggetto degli interventi ».

In aggiunta a quanto sopra, il GS inoltre rilevava che « in relazione agli interventi riconducibili alla scheda tecnica 5T » e « in relazione agli interventi riconducibili alla scheda tecnica 6T » era emerso che:

- « i nomi e gli indirizzi di alcuni soggetti titolari compaiono in una pluralità di RVC », rilevando che « non è ammissibile ai fini dell’accesso al meccanismo dei certificati bianchi una qualsiasi suddivisione, in due o più richieste di emissione di incentivi, dei risparmi ottenuti a seguito di uno stesso intervento di efficienza energetica »;

- per alcune RVC « le trasmittanze indicate nella documentazione trasmessa (per il vetro o per l’intero infisso) risultano superiori ai limiti minimi previsti [dal decreto legislativo n. 192/2005 e dal D.M. 26 giugno 2015], motivo per il quale il risparmio conseguito non può considerarsi addizionale ».

Infine, il OR rimarcava che « in relazione a tutti gli interventi riconducibili alla scheda tecnica 36E » era emerso che « i nomi e gli indirizzi di alcuni soggetti titolari compaiono in una pluralità di RVC », rilevando che « non è ammissibile ai fini dell’accesso al meccanismo dei certificati bianchi una qualsiasi suddivisione, in due o più richieste di emissione di incentivi, dei risparmi ottenuti a seguito di uno stesso intervento di efficienza energetica ».

Con successiva nota protocollata in data 8 maggio 2018 il GS intimava alla ditta E.S. di provvedere alla restituzione dei titoli TEE di Tipo I, II e III rilasciati e non spettanti per un importo di € 1.868.562,77.

2. - La società ES Company Brescia s.r.l. impugnava dinanzi al T.a.r. Lazio sia il provvedimento adottato dal GS in data 15 marzo 2018, sia la conseguente richiesta di restituzione dei TEE già percepiti sulla base di otto motivi in diritto:

« A. Motivi di invalidità relativi ad entrambi i provvedimenti impugnati

1. Violazione e falsa applicazione art. 14 comma 3 delle linee guida del 27.10.2011 ENN 9/11; Violazione e falsa applicazione delle norme del D.M. 11.01.2017; Violazione dell’art. 14 DM 28.12.2012 “certificati bianche”; eccesso di potere, attività di controllo posta in essere in violazione dei principi di legalità ed imparzialità (art. 97 Cost.) e difetto di istruttoria.

2. Violazione dell’art. 12 DM 28.12.2012 “certificati bianche”; eccesso di potere, attività di controllo posta in essere in violazione dei principi di legalità ed imparzialità (art. 97 Cost.).

3. Eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria; eccesso di potere per violazione del principio di proporzionalità.

4. Violazione e falsa applicazione art. 14 comma 3 delle linee guida del 27.10.2011 ENN 9/11; Violazione e falsa applicazione delle norme del D.M. 11.012017; Violazione dell’art. 14 DM 28.12.2012 “certificati bianche”; eccesso di potere, attività di controllo posta in essere in violazione dei principi di legalità ed imparzialità (art. 97 Cost.) e difetto di istruttoria.

5. Violazione e falsa applicazione delle norme dell’art. 12 del D.M. 11.012017; eccesso di potere, attività di controllo posta in essere in violazione dei principi di legalità ed imparzialità (art. 97 Cost.) e difetto di istruttoria.

6. Violazione e falsa applicazione delle norme dell’art. 12 del D.M. 11.012017; eccesso di potere, attività di controllo posta in essere in violazione dei principi di legalità ed imparzialità (art. 97 Cost.) e difetto di istruttoria.

7. Illegittimità per violazione e/o falsa applicazione dell’articolo 97 cost.; per violazione e/o falsa applicazione dell’arti. 21-nonies e degli artt. 1 e 3 della legge n. 241/1990 con riferimento al profilo della indicazione dell’interesse pubblico, attuale e concreto all’annullamento e alla mancanza del presupposto dell’illegittimità; per eccesso di potere per contraddittorietà; per violazione dei principi di imparzialità, di buon andamento e di proporzionalità dell’agere amministrativo.

B. Motivi relativi al provvedimento del 08.05.2018

8. Eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione; eccesso di potere per violazione dei principi di imparzialità, di buon andamento e di proporzionalità dell’agere amministrativo .».

3. - L’adito T.a.r., con la sentenza segnata in epigrafe, respingeva il ricorso.

4. - Con rituale atto di appello la società E.S. Company Brescia s.r.l. chiedeva la riforma della predetta sentenza, lamentandone l’erroneità e l’ingiustizia alla stregua dei seguenti motivi di gravame:

« A. Motivi di invalidità relativi ad entrambi i provvedimenti impugnati.

1. Illegittimità per violazione e/o falsa applicazione dell’articolo 97 cost.; per violazione e/o falsa applicazione dell’arti. 21-nonies e degli artt. 1 e 3 della legge n. 241/1990 con riferimento al profilo della indicazione dell’interesse pubblico, attuale e concreto all’annullamento e alla mancanza del presupposto dell’illegittimità; per eccesso di potere per contraddittorietà; per violazione dei principi di imparzialità, di buon andamento e di proporzionalità dell’agere amministrativo.

2. Violazione e falsa applicazione art. 14 comma 3 delle linee guida del 27.10.2011 ENN 9/11; Violazione e falsa applicazione delle norme del D.M. 11.01.2017; Violazione dell’art. 14 DM 28.12.2012 “certificati bianchi”; eccesso di potere, attività di controllo posta in essere in violazione dei principi di legalità ed imparzialità (art. 97 Cost.) e difetto di istruttoria.

3. Violazione dell’art. 12 DM 28.12.2012 “certificati bianchi”; eccesso di potere, attività di controllo posta in essere in violazione dei principi di legalità ed imparzialità (art. 97 Cost.).

4. Eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria; eccesso di potere per violazione del principio di proporzionalità.

5. Violazione e falsa applicazione art. 14 comma 3 delle linee guida del 27.10.2011 ENN 9/11; Violazione e falsa applicazione delle norme del D.M. 11.012017; Violazione dell’art. 14 DM 28.12.2012 “certificati bianchi”; eccesso di potere, attività di controllo posta in essere in violazione dei principi di legalità ed imparzialità (art. 97 Cost.) e difetto di istruttoria.

6. Violazione e falsa applicazione delle norme dell’art. 12 del D.M. 11.012017; eccesso di potere, attività di controllo posta in essere in violazione dei principi di legalità ed imparzialità (art. 97 Cost.) e difetto di istruttoria.

7. Violazione e falsa applicazione delle norme dell’art. 12 del D.M. 11.012017; eccesso di potere, attività di controllo posta in essere in violazione dei principi di legalità ed imparzialità (art. 97 Cost.) e difetto di istruttoria.

B. Motivi relativi al provvedimento del 08.05.2018

8. Eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione; eccesso di potere per violazione dei principi di imparzialità, di buon andamento e di proporzionalità dell’agere amministrativo. ».

5. - Resisteva al gravame il OR Servizi Energetici - GS s.p.a., chiedendone il rigetto.

6. - All’udienza pubblica del 3 marzo 2026 la causa passava in decisione.

7. - L’appello è fondato.

7.1. - Con il primo motivo di appello la ditta ES ritiene che nel caso di specie venga in rilievo, diversamente da quanto ritenuto dal T.a.r., un provvedimento di annullamento in autotutela, tardivamente adottato in violazione dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990.

Con il secondo motivo di appello la ditta ricorrente evidenzia che nella fattispecie in esame non era applicabile il D.M. 2017, bensì il D.M. 2012, sottolineando inoltre il carattere eccessivamente breve del termine concessole dal GS ( i.e. 30 giorni) entro cui produrre la nuova documentazione e in assenza di una specifica normativa che all’atto della presentazione della richiesta imponesse alla stessa società la formazione e la conservazione della documentazione solo successivamente indicata dal OR.

Con il motivo di appello sub 3) la ditta ricorrente contesta il modus agendi del GS che ha richiesto una immensa mole di nuova documentazione relativa a tutte le RCV presentate, rimarcando nel motivo sub 4) il carattere sproporzionato della medesima richiesta.

Con il motivo sub 5) la ES ribadisce che i controlli sulle pratiche presentate ante 2017 erano soggette alla normativa previgente e non al D.M. 2017.

Con il sesto motivo la società istante sostiene la contraddittorietà del modo di agire del GS, perché da un lato afferma che andava applicato il D.M. 2017 anche alle RVC già approvate in precedenza e dall’altro lato disapplica l’art. 12 del D.M. 2017 che sottopone il piano di controlli del GS all’approvazione del Ministero.

Con il motivo di appello sub 7) la società ES evidenzia che le omissioni documentali della stessa non potevano essere considerate “ rilevanti ” e quindi comportare la decadenza.

Con l’ultimo motivo di appello sub 8) la ditta ES contesta il calcolo del quantum con cui il GS è pervenuto alla richiesta restitutoria degli incentivi.

7.2. - I motivi sono suscettibili di disamina unitaria e sono meritevoli di positivo apprezzamento.

7.3. - Il Collegio ritiene preliminarmente di richiamare i più recenti arresti (anche) della Sezione su alcune problematiche di fondo comuni anche al contenzioso in epigrafe (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. II, 16 febbraio 2026, n. 1217).

7.4. - Sebbene non sia in discussione il potere del GS di svolgere gli approfondimenti istruttori e di chiedere le integrazioni documentali ritenute utili per l’accertamento dei presupposti per l’erogazione degli incentivi pubblici, quale corollario del potere/dovere di controllo e di verifica di cui è titolare, la Sezione ha più volte ritenuto illegittimo il diniego di incentivazione fondato esclusivamente sul mancato assolvimento di un obbligo documentale che non era previsto al momento della presentazione della richiesta, che anzi si pone in contrasto con i principi di collaborazione e buona fede di cui all’art. 1, comma 2- bis , della legge n. 241 del 1990, e della fiducia, che è sancito espressamente nell’ambito dei contratti pubblici dal codice approvato con d.lgs. 31 marzo2023, n. 36, ma che a ben vedere rappresenta una criterio generale di esercizio dell’attività amministrativa discrezionale (in questi termini, Cons. Stato, Sez. II, 16 gennaio 2026 n. 363 e 9 maggio 2025, n. 3981).

7.5. - Nella specie, la contestazione posta alla base dell’impugnato provvedimento di decadenza adottato dal GS riguarda la pretesa carenza della documentazione presentata a corredo delle RVC, rispetto alla quale non erano stati mossi rilievi in sede di approvazione delle stesse, senza che venga dedotta alcuna falsità o non veridicità delle dichiarazioni rese all’epoca, ovvero alcun inadempimento o sopravvenuta carenza dei requisiti.

7.6. - Questa Sezione ha chiarito (sentenza del 24 aprile 2023, n. 4155) come siano illegittimi i procedimenti di verifica, controllo e decadenza svolti alla stregua del D.M. 11 gennaio 2017, inapplicabile ratione temporis a RVC presentate anteriormente, e che ha assegnato rilievo a profili formali riferiti alla documentazione elencata, a differenza del decreto del 2012.

7.7. - Al riguardo, la sentenza n. 4288 del 2021 della IV Sezione, richiamata nella n. 4155/2023 citata, ha chiarito che:

«… il d.m. 28 dicembre 2012 all’art. 14 prevede che "1. Il GS, coadiuvato da ENEA, esegue i necessari controlli per la verifica della corretta esecuzione tecnica ed amministrativa dei progetti che hanno ottenuto certificati bianchi. Allo scopo, verifica a campione la regolare esecuzione delle iniziative, la loro conformità al progetto approvato ed in aderenza alle linee guida in vigore alla presentazione del progetto, la completezza e regolarità della documentazione da conservare così come prescritto nelle schede tecniche, incluse le eventuali varianti approvate. Possono essere eseguiti sopralluoghi in corso d’opera e ispezioni nel sito di realizzazione del progetto, durante la realizzazione del progetto stesso o comunque durante la sua vita utile, al fine di verificare il corretto adempimento degli obblighi derivanti dal riconoscimento dei certificati.

[...]

3. Nel caso in cui siano rilevate modalità di esecuzione non regolari o non conformi al progetto, che incidono sulla quantificazione o l’erogazione degli incentivi, il GS dispone l’annullamento dei certificati imputabili all’irregolarità riscontrata e applica al soggetto responsabile le misure di cui all’art. 23, comma 3, del decreto legislativo n. 28/2011, provvedendo, ai sensi dell’art. 42 del medesimo decreto, a darne segnalazione alle autorità competenti, ivi inclusa l’Autorità per l’energia elettrica e il gas ai fini dell’irrogazione delle eventuali sanzioni. [...]."

L’art. 12 del D.M. 11 gennaio 2017 prevede invece che "1. Il GS svolge il controllo sugli interventi di efficienza energetica mediante verifiche documentali ovvero ispezioni e sopralluoghi in situ, al fine di accertare la corretta esecuzione tecnica ed amministrativa dei progetti per i quali è stato richiesto o concesso l’accesso agli incentivi.

2. Nello svolgimento delle attività di cui al comma1, il GS verifica:

a) la sussistenza e la permanenza dei presupposti e dei requisiti originali per il riconoscimento e il mantenimento degli incentivi;

b) la conformità degli interventi realizzati al progetto approvato e alle disposizioni normative vigenti alla data della presentazione del progetto;

c) la congruenza tra l’incentivo erogato e i risparmi energetici derivanti dall’intervento effettuato;

d) la completezza e la regolarità della documentazione da conservare così come prescritto nei progetti approvati, incluse le eventuali varianti, e dalla normativa al momento dell’approvazione del progetto.

[...] 13. Le violazioni, elusioni, inadempimenti, incongruenze da cui consegua in modo diretto e sostanziale l’indebito accesso agli incentivi costituiscono violazioni rilevanti di cui all’art. 42, comma 3, del decreto legislativo n. 28 del 2011. Pertanto, nel caso di accertamento di una o più violazioni rilevanti, il GS dispone il rigetto dell’istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché’ il recupero delle somme già erogate.

14. Costituiscono violazioni rilevanti anche:

a) la presentazione al GS di dati non veritieri o documenti falsi, mendaci o contraffatti,

al fine di avere indebito accesso agli incentivi;

b) l’indisponibilità della documentazione da conservare obbligatoriamente ai sensi del presente decreto, nel caso in cui se ne sia già accertata l’assenza nell’ambito di una precedente attività di controllo;

c) il comportamento ostativo od omissivo tenuto nei confronti del gruppo di verifica, consistente anche nel diniego di accesso alle strutture dell’intervento nella disponibilità del soggetto titolare del progetto ovvero alla documentazione purché’ strettamente connessa all’attività di controllo;

d) l’alterazione della configurazione dell’intervento, non comunicata al GS, finalizzata ad ottenere un incremento degli incentivi;

e) l’utilizzo di componenti contraffatti ovvero rubati;

f) l’inosservanza delle prescrizioni contenute in precedenti provvedimenti in esito all’attività di controllo.".

Dal raffronto tra le due menzionate normative è possibile evincere che, ai sensi del d.m. 28 dicembre 2012, il presupposto per l’annullamento dei certificati e l’applicazione delle sanzioni è costituito dal rilevamento di "modalità di esecuzione non regolari o non conformi al progetto, che incidono sulla quantificazione o l’erogazione degli incentivi".

Il vigente D.M. 11 gennaio 2017 ha previsto, invece, che qualsiasi violazione, ivi compresa la semplice "incongruenza", comporta la decadenza dagli incentivi e l’applicazione delle sanzioni ("Le violazioni, elusioni, inadempimenti, incongruenze da cui consegua in modo diretto e sostanziale l’indebito accesso agli incentivi costituiscono violazioni rilevanti di cui all’art. 42, comma 3, del decreto legislativo n. 28 del 2011."). Al comma 14, inoltre, ha previsto un elenco esemplificativo, anche se non tassativo, di fattispecie qualificabili in termini di ‘violazioni rilevanti’ . …».

7.8. - Muovendo da tale ricostruzione, questa Sezione (tra le tante cfr. sentenza del 15 maggio 2025, n. 4176) ha ulteriormente (e ripetutamente) affermato come l’art. 14 della delibera dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas (oggi ARERA) EEN 9/11 del 27 ottobre 2011 preveda che le attività di verifica sulla conformità dei progetti oggetto di emissione dei certificati bianchi debbano svolgersi attraverso « controlli a campione », definiti, dall’art. 1, comma 1, della medesima delibera, come « attività di verifica puntuale orientata a verificare il rispetto della normativa e della regolazione di riferimento su un campione selezionato di progetti tra quelli complessivamente presentati nell’ambito del meccanismo »; precisa la decisione come da tale quadro ordinamentale emerga con chiarezza che i controlli devono essere effettuati:

a) in conformità con i principi recati dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, tra cui risaltano i principi, recati dal suo art. 1, di imparzialità, economicità, trasparenza, nonché, in virtù del richiamo del comma 1 del predetto articolo ai « principi dell’ordinamento comunitario », il principio di proporzionalità dell’azione amministrativa;

b) con equità e in contraddittorio;

c) sulla singola richiesta di verifica e certificazione e non sull’intera attività di un soggetto istante;

d) a campione;

e) con riferimento alle verifiche documentali, al fine di accertare la corretta esecuzione tecnica e amministrativa di specifici interventi oppure dei singoli progetti.

Ne discende che in alcun caso l’attività di accertamento e verifica del OR può legittimamente tramutarsi in uno strumento di massivo e invasivo controllo generico e generalizzato sul complesso delle attività poste in essere da un singolo operatore economico.

La verifica documentale deve dunque attenersi al progetto e alla sua corretta esecuzione tecnico-amministrativa, nei limiti della documentazione che l’interessata ha l’obbligo di trasmettere e conservare e segnatamente, in materia di progetti standardizzati, ai sensi dell’art. 14, comma 3, della delibera EEN 9/11, l’istante è tenuta a conservare soltanto la documentazione « idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nella scheda di rendicontazione », il rispetto dei requisiti previsti nelle schede tecniche di riferimento, il numero delle unità fisiche di riferimento oggetto dell’intervento, il possesso delle eventuali autorizzazioni o permessi richiesti dalla normativa vigente ai sensi dell’art. 9, comma 1, della medesima delibera. xxx

L’art. 14, comma 2, della delibera EEN 9/11 (che prevede un generale obbligo di conservazione documentale per favorire riscontri in sede di controlli) non legittima la richiesta di documentazione relativa ad un intervento anche se non prevista dalle norme e con la conseguenza di far derivare la decadenza dall’incentivo ed il recupero di quanto attribuito dal solo fatto della mancata presentazione della documentazione richiesta. Rientrano in tale caso, documenti e dichiarazioni che, per il OR, dovrebbero dimostrare l’attendibilità e la veridicità delle dichiarazioni rese nelle varie “RVC” ma la cui richiesta non trova alcun riscontro normativo.

Pertanto, risulta illegittima la comminatoria di decadenza non sulla base della provata falsità di quanto dichiarato in sede di presentazione delle “RVC”, ma sulla base della mera mancata produzione di documenti (la cui redazione e conservazione non era prevista da norme) che avrebbero potuto, in via d’ipotesi, al massimo dimostrare l’attendibilità e la veridicità di quanto dichiarato.

Il OR, inoltre, agisce fuori dallo schema normativo, laddove imponga una serie numericamente anomala in eccesso di adempimenti alla società istante, per di più entro un termine irragionevole per brevità.

7.9. - Venendo al caso in esame, che va scrutinato alla stregua dei principi affermati dalla giurisprudenza richiamata, nei limiti delle censure ritualmente introdotte nel giudizio di primo grado e oggetto di motivi di appello, occorre rilevare come risulti sussistente la violazione delle norme in materia di autotutela, lamentata in primo grado, con censura riproposta in appello.

7.10. - Al riguardo, va richiamata la ricostruzione di cui alla decisione della Sezione n. 5999 del 9 settembre 2025.

Come chiarito dall’Adunanza Plenaria, la decadenza si differenzia dall’autotutela, tra l’altro, " per la tipologia del vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto " (in questi termini, Cons. Stato, Ad. Plen., 11 settembre 2020, n. 18).

Se ne deduce che “… quando al privato è stato attribuito un "bene della vita" all’esito di uno specifico procedimento, la decadenza può riguardare tre ipotesi, quella in cui il beneficio sia stato conseguito sulla base di dichiarazioni o documenti non veri (come nel caso che aveva dato origine alla rimessione all’Adunanza Plenaria, nel quale, con riferimento all’attestazione dell’origine dei pannelli fotovoltaici, era stato presentato un documento non conforme a quello che l’Ente di controllo aveva originariamente emesso), quella dell’inadempimento alle condizioni e agli obblighi cui il beneficio è subordinato e quella della sopravvenuta carenza dei requisiti per il suo ottenimento; esorbita invece dall’ambito di applicazione dell’istituto, per ricadere in quello dell’autotutela, la fattispecie in cui l’Amministrazione, dopo aver valutato e ritenuto sussistenti, esplicitamente o implicitamente, i presupposti per la concessione dell’incentivo, così ingenerando nel privato il ragionevole convincimento della sua spettanza, riesamini la situazione e pervenga a una conclusione opposta. L’elemento che consente di distinguere tra decadenza e autotutela, riconducendo la fattispecie concreta all’una o all’altra, è dunque l’affidamento del privato, che non c’è - o comunque non è tutelabile - nella prima (perché questi non vanta alcun affidamento "legittimo", laddove abbia presentato documenti o dichiarazioni false, e perché la violazione delle prescrizioni e la sopravvenuta carenza dei requisiti sono successivi alla concessione del beneficio), mentre può esserci nella seconda . …” (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 6 settembre 2024, n. 7461).

7.11. - In particolare, come affermato dalla Sezione in un caso simile, si ricade nell’ambito dell’autotutela, e non in quello della decadenza, quando il procedimento di secondo grado abbia fatto seguito “… non già al mero controllo di elementi semplicemente dichiarati o autocertificati dalla parte interessata, bensì a un precedente procedimento di verifica "sostanziale" del progetto e delle RVC già esitate, completato dopo complessa attività istruttoria svolta in contraddittorio con la parte interessata …” (Cons. Stato, Sez. II, 24 marzo 2025, n. 2433).

7.12. - Venendo pertanto in rilievo un vero e proprio annullamento d’ufficio, esso avrebbe dovuto essere adottato nel termine ragionevole non superiore a diciotto mesi (stabilito così a partire dal 28 agosto 2015, data di entrata in vigore della legge n. 124 del 2015 che ha modificato l’art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990) dalla data di ammissione ai benefici (avvenuta il 28 luglio 2016), mentre è stato emesso in data 15 marzo 2018; lo stesso avviso di avvio del procedimento di annullamento è stato emesso il 2 gennaio 2018.

7.13. - Inoltre, il Collegio osserva come risultino fondati i motivi (cfr. pag. 25 dell’atto di appello) con i quali la ditta ricorrente ha lamentato l’incongruità del termine concesso con la comunicazione di avvio del procedimento del 2 gennaio 2018 all’impresa (soli 30 giorni) per reperire la mole di documentazione richiesta (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 16 febbraio 2026, n. 1195).

7.14. - Inoltre erroneamente il T.a.r. ha ritenuto applicabile retroattivamente il D.M. 11 gennaio 2017.

Invero, come evidenziato da Cons. Stato, Sez. II, 20 febbraio 2026, n. 1354 in fattispecie analoga a quella oggetto del presente giudizio:

«… 15. Erroneamente il T.A.R. ha ritenuto applicabile retroattivamente il DM 11.1.2017, in virtù di quanto previsto dall’art.16 ultimo comma (attualmente comma 5, per effetto delle modifiche introdotte dall’art. 19, comma 1, lett. b), D.M. 21 maggio 2021, a decorrere dal 1° giugno 2021, che ha aggiunto un comma 5 bis) che però è stato riportato nella sentenza non correttamente, in quanto privo dell’ultima parte.

La disposizione completa infatti recita <Il presente decreto, di cui gli allegati costituiscono parte integrante, entra in vigore il giorno successivo dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale e si applica, con eccezione dell’art. 4 e dell’art. 12, a tutti progetti presentati a decorrere dall’entrata in vigore, fatto salvo quanto previsto al comma 1>, inciso, quest’ultimo, decisivo al fine di escludere la pretesa portata retroattiva della disposizione.

Infatti, il comma 1 ha stabilito:

< 1. Entro il termine di centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto per i progetti standardizzati e analitici che alla data di entrata in vigore del presente decreto hanno raggiunto la soglia minima di progetto, come definita dalle linee guida EEN 9/11 o hanno concluso il periodo di monitoraggio, è possibile presentare le rendicontazioni dei risparmi, secondo quanto definito dal decreto ministeriale 28 dicembre 2012. Entro il termine di centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto per i progetti a consuntivo che alla data di entrata in vigore del presente decreto sono in corso di realizzazione, come attestato da idonea documentazione, è possibile presentare l’istanza per la richiesta dei Certificati Bianchi, secondo quanto definito dal decreto ministeriale 28 dicembre 2012. Per i progetti a consuntivo, analitici e standard approvati in data precedente all’entrata in vigore del presente decreto si applicano le disposizioni vigenti alla data di presentazione del progetto.>.

Sicché, per espressa disposizione transitoria, rimanevano regolati dal decreto ministeriale 28 dicembre 2012 i progetti che alla data di entrata in vigore del decreto ministeriale 11 gennaio 2017 (pubblicato nella Gazz. Uff. 3 aprile 2017, n. 78 ed entrato in vigore il giorno dopo) fossero stati approvati così come risultavano rendicontabili ai sensi del medesimo decreto ministeriale 28 dicembre 2012, fino a centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, i progetti standardizzati e analitici che alla data di entrata in vigore del decreto avessero raggiunto la “soglia minima di progetto”, e indubbiamente la ricorrente rientrava nel citato regime transitorio, avuto riguardo alla data di approvazione delle RVC . …».

8. - In conclusione, alla stregua delle considerazioni svolte l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della contestata sentenza, il ricorso di primo grado va accolto, con annullamento degli atti impugnati.

Restano assorbiti gli ulteriori profili di censura.

9. - In considerazione della peculiarità della presente controversia sussistono giuste ragioni di equità per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della contestata sentenza, accoglie il ricorso di primo grado e annulla gli atti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

DA NZ, Presidente

FR Frigida, Consigliere

FR Guarracino, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

FR IL, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
FR IL	DA NZ

IL SEGRETARIO