Pubblicato il 16/02/2026

N. 01217/2026REG.PROV.COLL.

N. 02593/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2593 del 2025, proposto da
Powercell S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giacomo Falcone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici- Gse S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Crisostomo Sciacca e Antonio Pugliese, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giovanni Crisostomo Sciacca in Roma, via di Porta Pinciana n. 6;

nei confronti

Ministero delle imprese e del made in Italy, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione quinta) n. 244/2025 del 17/01/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici- Gse S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2026 il Cons. RI TE SC;

Vista l’istanza dell’appellante di passaggio in decisione della causa e udito per il Gestore dei Servizi Energetici l’avvocato Marcello Marra Marcozzi per l’avvocato Giovanni Crisostomo Sciacca;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il giudizio ha ad oggetto la domanda di annullamento della nota protocollo GSE-P20180093405 del 8 ottobre 2018, rubricata “ Chiusura del procedimento di Legge n. 241/1990 del provvedimento di accoglimento delle Richieste di Verifica e Certificazione (RVC) A Elenco complessivo RCV, presentate da WE SRL ”, di annullamento d’ufficio del provvedimento di accoglimento delle RVC.

2. Per una migliore comprensione della vicenda si rappresenta quanto segue.

2.1. La società appellante ha presentato al GSE cinque Richieste di Verifica e Certificazione, identificate ai nn. 039667402716R011, 039667402715R001, 039667402715R002, 039667402715R003, 039667402715R004, volte all’ottenimento dei Titoli di Efficienza Energetica in relazione alla tipologia di intervento “36E Installazione di gruppi di continuità statici ad alta efficienza (UPS)”. Il procedimento si è concluso favorevolmente per la ditta con i provvedimenti di ammissione, tra il 30 marzo e il 20 luglio 2016, e sono stati erogati gli incentivi.

2.2. Il 18.6.2018 il GSE ha comunicato alla Società l’avvio del procedimento di annullamento d’ufficio con prot. n. GSE/P20180054239, che si è definito con un primo annullamento il 28.6.2018. La Società però il 19.6.2018 aveva richiesto una proroga per la presentazione di osservazioni e per reperire la documentazione; quindi il GSE in data 9.7.2028 ha concesso proroga fino al 28.7.2028 e la ricorrente ha trasmesso controdeduzioni e documenti.

2.3 Dopo aver scrutinato le osservazioni formulate dalla Società, con nota prot. GSE-P20180093405 dell’8 ottobre 2018, il Gestore ha disposto l’annullamento d’ufficio del provvedimento di accoglimento delle RVC riportate nell’allegato A, adducendo che: “dall’analisi della documentazione e delle osservazioni ad oggi pervenute, le RVC riportate nell’Allegato A- Elenco complessivo RVC” non risultano conformi alle previsioni normative di cui al DM 28 dicembre 2012”.

3. La società, nel ricorso di primo grado, ha articolato i seguenti tre autonomi motivi (estesi da pag. 2 a pag. 8):

3.1. « Violazione degli artt. 24 e 97 Cost. nonché del principio di legalità e buon andamento dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per sviamento, illogicità, irrazionalità Violazione di legge. Violazione dell’art. 1, 3 e 21-nonies della legge n. 241/90. Violazione dell’art. 296 TFUE. Violazione dei principi di collaborazione e buona fede. Violazione del giusto procedimento. Difetto di presupposto in fatto e diritto, manifesta illogicità, carenza di istruttoria ed inadeguatezza della motivazione »;

3.2. « Violazione di legge: art. 24 e 97 Cost. nonché dei principi costituzionali in tema di diritto di difesa e buona amministrazione. Violazione e/o falsa applicazione del principio generale di legalità e di legittimo affidamento. Violazione e/o falsa applicazione del DM 28 dicembre 2012. Eccesso di potere per sviamento, illogicità, irrazionalità. Violazione dei principi di collaborazione e buona fede. Violazione del giusto procedimento. Difetto di presupposto in fatto e diritto, manifesta illogicità, carenza di istruttoria ed inadeguatezza della motivazione »;

3.3. « Violazione dell'art.42, 3° c., d.lgs. D.lgs.28/2011 (come modificato da legge di bilancio 2018) ».

3.4. Parte ricorrente ha formulato altresì una domanda di risarcimento dei danni per la sospensione della emissione dei TEE, da quantificare in base al prezzo di mercato degli stessi, con riserva di stima nel corso del giudizio, nonché dei danni per il disagio subito, per le spese di consulenza legale ed assistenza difensiva per la fase stragiudiziale e per il giudizio di primo grado.

4. Nel corso del giudizio di primo grado, la società ha presentato istanza di riesame chiedendo l’applicazione dell’art. 56, comma 8, del D.L. 16 luglio 2020 n. 76, successivamente respinta con nota GSE/P20210030498 del 9.11.2021.

Avverso tale provvedimento è stato proposto separato ricorso innanzi al T.A.R. per il Lazio – RG n. 681/2022.

5. L’impugnata sentenza – T.A.R. per il Lazio, Sezione V Stralcio, n. 244/2025 del 17/01/2025 - ha dichiarato il ricorso improcedibile, oltre che infondato, ha respinto la domanda di risarcimento danni e compensato fra le parti le spese di lite.

6. La società ha interposto appello, notificato in data 10 marzo 2025, articolando tre motivi (estesi da pagina 2 a pagina 8), così rubricati:

6.1. « Erroneità della sentenza »;

6.2. « Violazione di legge potere di controllo del GSE »;

6.3. « Violazione di legge. Carenza della motivazione ».

6.4. Ha altresì riproposto il motivo di ricorso relativo al risarcimento dei danni.

7. Il GSE si è costituito in giudizio per resistere.

8. Nel corso del procedimento, con memoria depositata in data 29 dicembre 2025, il GSE ha eccepito l’inammissibilità del terzo motivo di appello, “trattandosi di domanda del tutto innovativa rispetto al tenore del motivo di prime cure”, e ha insistito per il rigetto dell’appello.

9. All’udienza pubblica del 3 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

10. Il Collegio, dato atto della circostanza che in data odierna sono stati chiamati altri ricorsi tra le stesse parti, ma che le questioni non sono identiche, presentando ciascuna peculiarità sotto il profilo fattuale e data la diversa impostazione delle difese, rileva (in conformità al principio della ragione più liquida, che rappresenta il corollario del principio di economia processuale e consente al giudice di derogare all'ordine logico di esame delle questioni: tra le tante, Consiglio di Stato sez. VII, 25/08/2023, n. 7970) la fondatezza dell’appello sotto due profili assorbenti.

10.1. In primo luogo, è fondato il primo motivo di appello ed errata la declaratoria di improcedibilità del ricorso introduttivo, alla stregua dei principi ripetutamente affermati dalla sezione (cfr. decisione del 9/7/2025, n.5999), secondo i quali <….., l'applicazione del suindicato ius superveniens presuppone l'instaurazione di un autonomo procedimento avente a oggetto la valutazione da parte dell'Amministrazione dei presupposti di applicazione della medesima normativa introdotta, che pertanto deve essere applicata all'esito di un distinto procedimento amministrativo, che differisce da quello inerente alla decadenza degli incentivi avendo quest'ultimo solo come presupposto.

……….

La decisione sull'applicazione dello ius superveniens potrà poi avere ricadute sul processo avente (ad) oggetto il provvedimento di decadenza solo nel caso in cui sia positiva e faccia eventualmente venir meno l'interesse dell'interessato alla coltivazione del giudizio.

Tale impostazione, secondo cui l'applicabilità dello ius superveniens è vicenda che dà luogo a un distinto autonomo procedimento amministrativo con una valutazione di competenza, in prima battuta e salvo successive impugnazioni, dell'Amministrazione, è confermata dalla giurisprudenza che ha sottolineato come rigettando l'istanza ex art. 56, comma 8, D.L. n. 76/2020 convertito in L. n. 120/2020, l'Amministrazione impedisce la modifica (in senso favorevole all'istante) del rapporto sostanziale in ragione dell'insussistenza dei presupposti di applicazione della disciplina sopravvenuta, ma non conferma la legittimità del provvedimento di decadenza all'esito di un riesame dello stato di fatto e di diritto originario - esistente al tempo della sua adozione - , con la conseguenza che tale ultimo atto non viene sostituito, continuando a conformare l'assetto di interessi divisato tra le parti.

Persistendo, quindi, un provvedimento lesivo efficace, fonte di regolazione del rapporto sostanziale, non può ravvisarsi una sopravvenuta carenza di interesse al suo annullamento, permanendo in capo all'operatore economico la possibilità di trarre un'utilità concreta da una sentenza di accoglimento dell'impugnazione, data dalla rimozione di un atto lesivo (di decadenza), ostativo alla conservazione degli incentivi economici per cui è causa (Cons. Stato, Sez. VI, 12/10/2022, n. 8719)>.

Inoltre, la sezione ha già chiarito che non vi è alcun nesso di pregiudizialità-dipendenza tra la domanda di annullamento del provvedimento di autotutela o decadenza originario e quella volta a caducare il diniego di "riesame" ai sensi della disciplina sopravvenuta, in quanto quest'ultimo " comporta dunque la negazione dei nuovi e diversi presupposti previsti dall'art. 56 del d.l. n. 76 del 2020 - ossia esclude che manchino (dunque, conferma che sussistono) le condizioni di cui all'art. 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, cui la disciplina sopravvenuta subordina tanto il rigetto dell'istanza di concessione degli incentivi, quanto la decadenza dagli stessi - e non incide di per sé sul provvedimento di decadenza " (tra le tante, Cons. Stato, sez. II, 31 marzo 2025, n. 2718).

Pertanto, la società conserva l'interesse a una pronuncia sui denunciati profili d'illegittimità del primo provvedimento a prescindere dall'emissione - e dagli eventuali vizi - del secondo (il quale, peraltro, risulta a sua volta impugnato dinanzi al T.a.r. per il Lazio)..

11. Poiché nonostante la (erronea) declaratoria di improcedibilità il T.A.R. si è comunque pronunciato nel merito – esaminando, quindi, le ragioni sostanziali del thema decidendum, oggetto di contraddittorio tra le parti - non vi è luogo ad annullamento con rinvio della sentenza al primo giudice e la controversia viene esaminata nel merito.

12. Con il provvedimento impugnato, il Gestore ha disposto l’annullamento d’ufficio delle RVC, presentate su una pluralità di interventi, per non avere la ricorrente trasmesso parte della documentazione richiesta in sede e verifica e controlli (autodichiarazioni dei clienti in alcuni casi non corredate da documentazione sufficiente a verificare ruolo e poteri di firma del sottoscrittore, nel caso di alcuni clienti persone giuridiche; alcune fatture; prova della campagna informativa dei clienti; frazionamento di alcuni interventi in diverse RVC).

13. Il Collegio ritiene preliminarmente di richiamare i più recenti arresti (anche) della sezione su alcune problematiche di fondo comuni anche al contenzioso in epigrafe.

14. Sebbene non sia in discussione il potere del GSE di svolgere gli approfondimenti istruttori e di chiedere le integrazioni documentali ritenute utili per l'accertamento dei presupposti per l'erogazione degli incentivi pubblici, quale corollario del potere/dovere di controllo e di verifica di cui è titolare, la sezione ha più volte ritenuto illegittimo il diniego di incentivazione fondato esclusivamente sul mancato assolvimento di un obbligo documentale che non era previsto al momento della presentazione della richiesta, che anzi si pone in contrasto con i principi di collaborazione e buona fede di cui all'art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241 del 1990, e della fiducia, che è sancito espressamente nell'ambito dei contratti pubblici dal codice approvato con d.lgs. 31 marzo2023, n. 36, ma che a ben vedere rappresenta una criterio generale di esercizio dell'attività amministrativa discrezionale (in questi termini, Cons. Stato, sez. II, 16 gennaio 2026 n. 363/2026 e 9 maggio 2025, n. 3981).

15. Nella specie, la contestazione posta alla base del provvedimento adottato dal GSE riguarda la pretesa carenza della documentazione presentata a corredo delle RVC, rispetto alla quale non erano stati mossi rilievi in sede di approvazione delle stesse, senza che venga dedotta alcuna falsità o non veridicità delle dichiarazioni rese all'epoca, ovvero alcun inadempimento o sopravvenuta carenza dei requisiti.

16. Questa sezione ha chiarito (sentenza del 24 aprile 2023, n. 4155) come siano illegittimi i procedimenti di verifica, controllo e decadenza svolti alla stregua del D.M. 11.01.2017, inapplicabile ratione temporis a RVC presentate anteriormente, e che ha assegnato rilievo a profili formali riferiti alla documentazione elencata, a differenza del decreto del 2012.

16.1. Al riguardo, la sentenza n.4288 del 2021 della IV sezione, richiamata nella n. 4155/2023 citata, ha chiarito che:

< il d.m. 28 dicembre 2012 all'art. 14 prevede che "1. Il GSE, coadiuvato da ENEA, esegue i necessari controlli per la verifica della corretta esecuzione tecnica ed amministrativa dei progetti che hanno ottenuto certificati bianchi. Allo scopo, verifica a campione la regolare esecuzione delle iniziative, la loro conformità al progetto approvato ed in aderenza alle linee guida in vigore alla presentazione del progetto, la completezza e regolarità della documentazione da conservare così come prescritto nelle schede tecniche, incluse le eventuali varianti approvate. Possono essere eseguiti sopralluoghi in corso d'opera e ispezioni nel sito di realizzazione del progetto, durante la realizzazione del progetto stesso o comunque durante la sua vita utile, al fine di verificare il corretto adempimento degli obblighi derivanti dal riconoscimento dei certificati.

[...]

3. Nel caso in cui siano rilevate modalità di esecuzione non regolari o non conformi al progetto, che incidono sulla quantificazione o l'erogazione degli incentivi, il GSE dispone l'annullamento dei certificati imputabili all'irregolarità riscontrata e applica al soggetto responsabile le misure di cui all'art. 23, comma 3, del decreto legislativo n. 28/2011, provvedendo, ai sensi dell'art. 42 del medesimo decreto, a darne segnalazione alle autorità competenti, ivi inclusa l'Autorità per l'energia elettrica e il gas ai fini dell'irrogazione delle eventuali sanzioni. [...]."

L'art. 12 del D.M. 11 gennaio 2017 prevede invece che "1. Il GSE svolge il controllo sugli interventi di efficienza energetica mediante verifiche documentali ovvero ispezioni e sopralluoghi in situ, al fine di accertare la corretta esecuzione tecnica ed amministrativa dei progetti per i quali è stato richiesto o concesso l'accesso agli incentivi.

2. Nello svolgimento delle attività di cui al comma1, il GSE verifica:

a) la sussistenza e la permanenza dei presupposti e dei requisiti originali per il riconoscimento e il mantenimento degli incentivi;

b) la conformità degli interventi realizzati al progetto approvato e alle disposizioni normative vigenti alla data della presentazione del progetto;

c) la congruenza tra l'incentivo erogato e i risparmi energetici derivanti dall'intervento effettuato;

d) la completezza e la regolarità della documentazione da conservare così come prescritto nei progetti approvati, incluse le eventuali varianti, e dalla normativa al momento dell'approvazione del progetto.

[...] 13. Le violazioni, elusioni, inadempimenti, incongruenze da cui consegua in modo diretto e sostanziale l'indebito accesso agli incentivi costituiscono violazioni rilevanti di cui all'art. 42, comma 3, del decreto legislativo n. 28 del 2011. Pertanto, nel caso di accertamento di una o più violazioni rilevanti, il GSE dispone il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché' il recupero delle somme già erogate.

14. Costituiscono violazioni rilevanti anche:

a) la presentazione al GSE di dati non veritieri o documenti falsi, mendaci o contraffatti,

al fine di avere indebito accesso agli incentivi;

b) l'indisponibilità della documentazione da conservare obbligatoriamente ai sensi del presente decreto, nel caso in cui se ne sia già accertata l'assenza nell'ambito di una precedente attività di controllo;

c) il comportamento ostativo od omissivo tenuto nei confronti del gruppo di verifica, consistente anche nel diniego di accesso alle strutture dell'intervento nella disponibilità del soggetto titolare del progetto ovvero alla documentazione purché' strettamente connessa all'attività di controllo;

d) l'alterazione della configurazione dell'intervento, non comunicata al GSE, finalizzata ad ottenere un incremento degli incentivi;

e) l'utilizzo di componenti contraffatti ovvero rubati;

f) l'inosservanza delle prescrizioni contenute in precedenti provvedimenti in esito all'attività di controllo.".

Dal raffronto tra le due menzionate normative è possibile evincere che, ai sensi del d.m. 28 dicembre 2012, il presupposto per l'annullamento dei certificati e l'applicazione delle sanzioni è costituito dal rilevamento di "modalità di esecuzione non regolari o non conformi al progetto, che incidono sulla quantificazione o l'erogazione degli incentivi".

Il vigente D.M. 11 gennaio 2017 ha previsto, invece, che qualsiasi violazione, ivi compresa la semplice "incongruenza", comporta la decadenza dagli incentivi e l'applicazione delle sanzioni ("Le violazioni, elusioni, inadempimenti, incongruenze da cui consegua in modo diretto e sostanziale l'indebito accesso agli incentivi costituiscono violazioni rilevanti di cui all'art. 42, comma 3, del decreto legislativo n. 28 del 2011.". Al comma 14, inoltre, ha previsto un elenco esemplificativo, anche se non tassativo, di fattispecie qualificabili in termini di 'violazioni rilevanti' .>.

17. Muovendo da tale ricostruzione, questa sezione (tra le tante, sentenza del 15 maggio 2025, n. 4176) ha ulteriormente (e ripetutamente) affermato come l’art. 14 della delibera dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas (oggi Arera) EEN 9/11 del 27 ottobre 2011 preveda che le attività di verifica sulla conformità dei progetti oggetto di emissione dei certificati bianchi debbano svolgersi attraverso «controlli a campione», definiti, dall’art. 1, comma 1, della medesima delibera, come «attività di verifica puntuale orientata a verificare il rispetto della normativa e della regolazione di riferimento su un campione selezionato di progetti tra quelli complessivamente presentati nell’ambito del meccanismo»; precisa la decisione come da tale quadro ordinamentale emerga con chiarezza che i controlli devono essere effettuati:

a) in conformità con i principi recati dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, tra cui risaltano i principi, recati dal suo art. 1, di imparzialità, economicità, trasparenza, nonché, in virtù del richiamo del comma 1 del predetto articolo ai «principi dell’ordinamento comunitario», il principio di proporzionalità dell’azione amministrativa;

b) con equità e in contraddittorio;

c) sulla singola richiesta di verifica e certificazione e non sull’intera attività di un soggetto istante;

d) a campione;

e) con riferimento alle verifiche documentali, al fine di accertare la corretta esecuzione tecnica e amministrativa di specifici interventi oppure dei singoli progetti.

Ne discende che in alcun caso l’attività di accertamento e verifica del Gestore può legittimamente tramutarsi in uno strumento di massivo e invasivo controllo generico e generalizzato sul complesso delle attività poste in essere da un singolo operatore economico.

La verifica documentale deve dunque attenersi al progetto e alla sua corretta esecuzione tecnico-amministrativa, nei limiti della documentazione che l’interessata ha l’obbligo di trasmettere e conservare e segnatamente, in materia di progetti standardizzati, ai sensi dell’art. 14, comma 3, della delibera EEN 9/11, l’istante è tenuta a conservare soltanto la documentazione «idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nella scheda di rendicontazione», il rispetto dei requisiti previsti nelle schede tecniche di riferimento, il numero delle unità fisiche di riferimento oggetto dell’intervento, il possesso delle eventuali autorizzazioni o permessi richiesti dalla normativa vigente ai sensi dell’art 9, comma 1, della medesima delibera.

L’art. 14, comma 2, della delibera EEN 9/11 (che prevede un generale obbligo di conservazione documentale per favorire riscontri in sede di controlli) non legittima la richiesta di documentazione relativa ad un intervento anche se non prevista dalle norme. Rientrano in tale caso, documenti e dichiarazioni che, per il Gestore, dovrebbero dimostrare l’attendibilità e la veridicità delle dichiarazioni rese nelle varie “RVC” ma la cui richiesta non trova alcun riscontro normativo.

Pertanto, risulta illegittima la comminatoria di decadenza non sulla base della provata falsità di quanto dichiarato in sede di presentazione delle “RVC”, ma sulla base della mancata produzione di documenti (la cui redazione e conservazione non era prevista da norme) che avrebbero potuto, in via d’ipotesi, al massimo dimostrare l’attendibilità e la veridicità di quanto dichiarato.

Il Gestore, inoltre, agisce fuori dallo schema normativo, laddove imponga una serie numericamente anomala in eccesso di adempimenti alla società istante.

18. Venendo al caso in esame, che va scrutinato alla stregua dei principi affermati dalla giurisprudenza, nei limiti delle censure ritualmente introdotte nel giudizio di primo grado e oggetto di motivi di appello, occorre rilevare come risulti sussistente la violazione delle norme in materia di autotutela, lamentata in primo grado, con censura non esaminata dal primo giudice e riproposta in appello.

18.1. Al riguardo, ci si richiama alla ricostruzione di cui alla sopra citata decisione della sezione n. 5999/2025.

Come chiarito dall'Adunanza Plenaria, la decadenza si differenzia dall'autotutela, tra l'altro, " per la tipologia del vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall'istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto " (in questi termini, Cons. St., Ad. Plen., 11 settembre 2020, n. 18).

Se ne deduce che < quando al privato è stato attribuito un "bene della vita" all'esito di uno specifico procedimento, la decadenza può riguardare tre ipotesi, quella in cui il beneficio sia stato conseguito sulla base di dichiarazioni o documenti non veri (come nel caso che aveva dato origine alla rimessione all'Adunanza Plenaria, nel quale, con riferimento all'attestazione dell'origine dei pannelli fotovoltaici, era stato presentato un documento non conforme a quello che l'Ente di controllo aveva originariamente emesso), quella dell'inadempimento alle condizioni e agli obblighi cui il beneficio è subordinato e quella della sopravvenuta carenza dei requisiti per il suo ottenimento; esorbita invece dall'ambito di applicazione dell'istituto, per ricadere in quello dell'autotutela, la fattispecie in cui l'Amministrazione, dopo aver valutato e ritenuto sussistenti, esplicitamente o implicitamente, i presupposti per la concessione dell'incentivo, così ingenerando nel privato il ragionevole convincimento della sua spettanza, riesamini la situazione e pervenga a una conclusione opposta. L'elemento che consente di distinguere tra decadenza e autotutela, riconducendo la fattispecie concreta all'una o all'altra, è dunque l'affidamento del privato, che non c'è - o comunque non è tutelabile - nella prima (perché questi non vanta alcun affidamento "legittimo", laddove abbia presentato documenti o dichiarazioni false, e perché la violazione delle prescrizioni e la sopravvenuta carenza dei requisiti sono successivi alla concessione del beneficio), mentre può esserci nella seconda > (Cons. Stato, sez. II, 6 settembre 2024, n. 7461).

18.2. In particolare, come affermato dalla sezione in un caso simile, si ricade nell'ambito dell'autotutela, e non in quello della decadenza, quando il procedimento di secondo grado abbia fatto seguito < non già al mero controllo di elementi semplicemente dichiarati o autocertificati dalla parte interessata, bensì a un precedente procedimento di verifica "sostanziale" del progetto e delle RVC già esitate, completato dopo complessa attività istruttoria svolta in contraddittorio con la parte interessata > (Cons. Stato, sez. II, 24 marzo 2025, n. 2433).

Si aggiunga che, sebbene non sia in discussione il potere del GSE di svolgere gli approfondimenti istruttori e di chiedere le integrazioni documentali ritenute utili per l'accertamento dei presupposti per l'erogazione degli incentivi pubblici, quale corollario del potere/dovere di controllo e di verifica di cui è titolare, non è legittimo il diniego di incentivazione fondato esclusivamente sul mancato assolvimento di un obbligo documentale che non era previsto al momento della presentazione della richiesta, che anzi si pone in contrasto con i principi di collaborazione e buona fede di cui all'art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241 del 1990, e della fiducia, che è sancito espressamente nell'ambito dei contratti pubblici dal codice approvato con d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, ma che a ben vedere rappresenta una criterio generale di esercizio dell'attività amministrativa discrezionale (in questi termini, Cons. Stato, sez. II, 9 maggio 2025, n. 3981).

18.3. Nella specie, la contestazione posta alla base del provvedimento adottato dal GSE riguarda la pretesa carenza della documentazione presentata a corredo delle RVC, rispetto alla quale non erano stati mossi rilievi in sede di approvazione delle stesse, senza che venga dedotta alcuna falsità o non veridicità delle dichiarazioni rese all'epoca, ovvero alcun inadempimento o sopravvenuta carenza dei requisiti.

18.4. Trattandosi di un vero e proprio annullamento d'ufficio, esso avrebbe dovuto essere adottato nel termine ragionevole non superiore a diciotto mesi (stabilito così a partire dal 28 agosto 2015, data di entrata in vigore della legge n. 124 del 2015 che ha modificato l'art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990) dalla data di ammissione ai benefici (avvenuta, come esposto in premesse, entro il 20.7.2016), mentre è stato emesso in data 8 ottobre 2018, oltre due anni di distanza; lo stesso avviso di avvio del procedimento di annullamento è stato emesso il 18 giugno 2018, oltre 22 mesi dopo l’ammissione ai benefici.

19. L'appello merita quindi accoglimento nella parte in cui è volto a ottenere, in riforma della sentenza di primo grado, la caducazione del provvedimento impugnato.

Assorbiti gli ulteriori profili di censura.

20. La domanda risarcitoria è invece da respingere, stante l’assoluta genericità del ricorso introduttivo che, in parte qua, certamente mancava di deduzioni specifiche in grado di delineare con sufficiente determinatezza il danno oggetto della richiesta risarcitoria e i fatti costitutivi del diritto al risarcimento del danno.

Siffatto modus procedendi è stato reputato dalla giurisprudenza di questo Consiglio non conforme al suindicato onere di allegazione (prima ancora che di prova), con un indirizzo che questo Collegio ritiene di condividere, in quanto il diritto di difesa costituzionalmente garantito impone che alla parte convenuta sia consentito evincere già dall’atto con cui è esercitata l’azione risarcitoria quali sono gli elementi costitutivi sui quali si fonda la pretesa di controparte, non essendo pertanto ammissibile che per l’individuazione degli stessi il ricorso faccia rinvio a documenti esterni, magari nemmeno allegati all’atto che viene notificato (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 1 giugno 2023, n. 5425; id., sez. II, 9 dicembre 2022, n. 10808, e giurisprudenza della Cassazione ivi richiamata).

20.1. Al riguardo, giova richiamare la pacifica giurisprudenza di questo Consiglio (tra le più recenti: sezione III, 21 maggio 2025, n. 4339), secondo cui in sede di domanda di risarcimento dei danni ex articolo 2043 c.c., al pari di quanto avviene in generale nel giudizio civile, la parte ricorrente ha l’onere di allegare e provare tutti gli elementi costitutivi dell’illecito, e fra questi anche l’evento dannoso (inteso come pregiudizio a interessi meritevoli di tutela di cui l’attore è titolare), oltre alla condotta illecita della p.a., all’elemento soggettivo e al nesso causale tra condotta ed evento dannoso; ciò in quanto nell’azione di responsabilità per danni dinanzi al g.a. il principio dispositivo dell’articolo 2697, primo comma, comma 1, c.c. opera con pienezza, senza il temperamento del metodo acquisitivo caratteristico dell’azione giurisdizionale di annullamento (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. V, 9 marzo 2020, n. 1674; sez. III, 23 maggio 2019, n. 3362; sez. VI, 19 novembre 2018, n. 6506; C.g.a.r.s., 7 aprile 2021, n. 295).

20.2. Le indicazioni ritraibili dalla giurisprudenza sono quindi univoche nel distinguere tra l’onere di allegazione della fattispecie di danno (art. 40 c.p.a. e 163 c.p.c) e l’onere della successiva prova dai fatti allegati (2967 c.c.): il primo onere va assolto nella domanda introduttiva del giudizio, con un atto contenutisticamente completo e autosufficiente (che non può fare rinvio ad elementi deduttivi esterni) e che deve illustrare i fatti costitutivi essenziali e primari (ivi inclusi, tra questi, gli eventi pregiudizievoli conseguenti alla condotta lesiva), potendo al più tollerare successive precisazioni di rilievo meramente complementare; il secondo onere pertiene e si compie in relazione a fatti già compiutamente dedotti e può svolgersi (attingendo all’ampio corredo dei mezzi istruttori consentiti in giudizio) nei termini di trattazione fissati dall’art. 73 c.p.a.

20.3. Ciò posto, vale la pena ribadire che l’omessa allegazione dell’evento dannoso – o comunque la sua allegazione generica, inferiore ad uno standard minimo di individuazione sufficientemente circostanziata dei fatti storici essenziali – viola il diritto di difesa della parte evocata in giudizio perché le impedisce di esaminare e valutare la stessa dinamica causale che, nelle intenzioni (inespresse della controparte) dovrebbe collegare la condotta asseritamente lesiva alle conseguenze pregiudizievoli che della stessa si assumono costituire il riflesso “immediato e diretto” ai sensi dell’art. 1223 c.c.; il che val quanto dire che una prospettazione affetta dalle segnalate lacune deduttive finisce per disattendere lo stesso onere di adeguata rappresentazione della fattispecie aquiliana nella sua compiuta e complessiva morfologia, essendo questa di natura “dinamica” poiché impostata su una relazione di “causa – effetto” nella quale devono esser chiaramente enunciate tanto le condizioni causali quanto le loro proiezioni effettuali, secondo un criterio fattuale, logico e storico intellegibile e criticamente verificabile”.

20.4. Ne consegue il rigetto della domanda risarcitoria.

21. Al fine del regolamento delle spese, il Collegio ritiene di valorizzare (a fronte del criterio della soccombenza) la inammissibilità ed infondatezza di parte del ricorso (pur essendovi elementi sufficienti a determinare l’accoglimento del gravame, va rilevato come il primo motivo dell’appello contenga anche alcuni profili di censura nuovi, inammissibilmente introdotti solo in questo grado; la domanda risarcitoria risulta generica), pervenendo alla integrale compensazione.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e, per l'effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado, annullando i provvedimenti ivi impugnati.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

ER EN, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

RI TE SC, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI TE SC	ER EN

IL SEGRETARIO