Pubblicato il 09/05/2025

N. 03981/2025REG.PROV.COLL.

N. 04995/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4995 del 2024, proposto da AL S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Bucello e Simona Viola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gse - Gestore dei Servizi Energetici S.P.A, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Enrico Campagnano, Antonio Pugliese e Fabio Garella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Rse – Ricerca Sul Sistema Energetico S.p.A., Ministero delle Imprese e del Made in Italy, Ministero Dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, Arera – Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente, Gme – Gestore dei Mercati Energetici S.p.A., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (sezione quinta ter ) n. 5924/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gse - Gestore dei Servizi Energetici S.P.A;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 aprile 2025 il Cons. Carmelina Addesso e uditi per le parti gli avvocati Enrico Campagnano e Simona Viola;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del giudizio è il provvedimento prot. n. GSE/P20170018539 del 22 febbraio 2017 con cui è stata respinta la richiesta di verifica e certificazione dei risparmi energetici (RVC) n. 0050816065216R1456 presentata da AL S.p.a. in data 10 agosto 2016.

2. AL- una ESCO che promuove sull’intero territorio nazionale progetti di risparmio ed efficientamento energetico - ha presentato una richiesta di verifica e certificazione con metodo standarizzato (RCV-S) per un progetto di riduzione dei consumi energetici di un edificio sito nel comune di Imola, attuato attraverso tre distinti interventi: i) la sostituzione dei vetri semplici degli infissi con doppi vetri; ii) la realizzazione di un cappotto termico; iii) l’inserimento di un cappotto termico di raffrescamento.

2.1. I risparmi generati dagli interventi sono valutati con metodo standarizzato (art. 4 delle linee guida EEN 9/11) e le schede tecniche di riferimento sono le nn. 5T (“Sostituzione di vetri semplici con doppi vetri”), 6T (“Isolamento delle pareti e delle coperture”) e 20T (“Isolamento termico delle pareti e delle coperture per il raffrescamento estivo in ambito domestico e terziario”).

2.2. Con provvedimento prot. n. GSE/P20170018539 del 22 febbraio 2017, preceduto da preavviso di rigetto del 2 dicembre 2016, il GSE respingeva la RVC-S, per le seguenti ragioni:

a) la documentazione trasmessa non consente di verificare che l’intervento proposto sia conforme alle condizioni di applicabilità della scheda tecnica 5T “Sostituzione di vetri semplici con doppi vetri”. In particolare, la documentazione tecnica trasmessa non consente di verificare le caratteristiche dei serramenti nella configurazione ex ante (tipologia vetro e trasmittanza termica Ug del vetro, tipologia telaio e trasmittanza termica Uw del serramento);

b) relativamente agli interventi rendicontati a valere sulle schede tecniche 5T, 6T e 20T, la mancanza della documentazione fotografica ante e post intervento non consente di comprovare la consistenza dei lavori di isolamento termico e di sostituzione dei vetri semplici con doppi vetri, nonché l’effettiva realizzazione degli stessi.

3. Con ricorso di primo grado AL chiedeva l’annullamento del provvedimento, articolando cinque motivi di gravame.

4. Il T.a.r. per il Lazio, sezione quinta ter , con sentenza n. 5924 del 26 marzo 2024 respingeva il ricorso rilevando che:

a) pur non esistendo una disposizione che attribuisce al GSE il potere di richiedere una specifica documentazione, è altrettanto evidente che, il potere di verifica sulla correttezza delle dichiarazioni poste in essere, consente allo stesso GSE di richiedere agli operatori tutta la documentazione idonea per comprovare il rispetto dei requisiti per il rilascio degli incentivi;

b) la richiesta della documentazione necessaria era diretta a verificare l’esistenza dei presupposti per ottenere l’incentivo. La circostanza che il GSE abbia chiarito in apposite FAQ i documenti rilevanti non può che essere finalizzata a perseguire una maggiore omogeneità e trasparenza del processo di verifica dell’incentivazione richiesta;

c) il GSE ha accertato che la documentazione trasmessa dalla società non consentiva di verificare che l’intervento proposto fosse conforme alle condizioni di applicabilità della scheda tecnica 5T (“Sostituzione di vetri semplici con doppi vetri”), così come non era risultato possibile accertare le caratteristiche dei serramenti nella configurazione ex ante (tipologia vetro e trasmittanza termica Ug del vetro, tipologia telaio e trasmittanza termica Uw del serramento);

d) ne consegue che, sempre nell’intento di poter accertare le caratteristiche degli interventi effettivamente svolti, deve ritenersi altrettanto legittima la richiesta di GSE di acquisire una certificazione del produttore, o una relazione a firma di tecnico abilitato, riportante le caratteristiche delle vetrature, nella configurazione ex ante ed ex post .

5. AL ha interposto appello articolando i seguenti motivi di gravame:

1. Sul capo di sentenza relativo al primo motivo di ricorso. Violazione e falsa applicazione degli artt. 13 e 14 dell’allegato A alla delibera AEEG EEN 9/11 del 27 ottobre 2011, nonché delle schede tecniche 5T, 6T e 20T e degli artt. 5 e 6 del d.m. 28 dicembre 2012. Violazione e falsa applicazione dei c.d. chiarimenti operativi del 17 marzo 2017 e delle FAQ del 20 marzo 2017, entrambi pubblicati sul sito internet del GSE. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, l. 241/1990. Eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, difetto di istruttoria, carenza di motivazione, travisamento dei presupposti, sviamento;

2. Sul capo di sentenza relativo al secondo motivo di ricorso. Nullità per carenza assoluta di potere. Violazione e falsa applicazione degli artt. 28 e 29 del d.lgs. 28/2011. Violazione e falsa applicazione degli artt. 5 e 6 del d.m. 28 dicembre 2012. Violazione dell’art. 11 delle preleggi. Eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, difetto di istruttoria, carenza di motivazione, incompetenza;

3. Sul capo di sentenza relativo al terzo motivo di ricorso. Violazione e falsa applicazione degli artt. 4, 13 e 14 dell’allegato A alla delibera AEEG EEN 9/11 del 27 ottobre 2011, nonché della scheda tecnica 5T; degli artt. 5 e 6 d.m. 28 dicembre 2012. Violazione e falsa applicazione dei c.d. chiarimenti operativi del 17 marzo 2017 e delle FAQ del 20 marzo 2017, entrambi pubblicati sul sito internet del GSE. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, l. 241/1990. Eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, difetto di istruttoria, errore in fatto;

4. Sul capo di sentenza relativo alle questioni non esaminate: il quarto motivo del ricorso di primo grado. Nullità per carenza assoluta di potere. Violazione e falsa applicazione degli artt. 28 e 29 del d.lgs. 28/2011. Violazione e falsa applicazione degli artt. 5 e 6 del d.m. 28 dicembre 2012. Violazione dell’art. 11 delle preleggi. Eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, difetto di istruttoria, carenza di motivazione, incompetenza;

5. Sul capo di sentenza relativo alle questioni non esaminate: il quinto motivo del ricorso di primo grado. Violazione del legittimo affidamento, eccesso di potere per irragionevolezza, difetto di proporzionalità e adeguatezza.

6. Si è costituito il GSE che, con successiva memoria, ha resistito al gravame, chiedendone la reiezione.

7. All’udienza del 29 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. L’appello è fondato.

9. Con i primi tre motivi di appello, che possono essere esaminati congiuntamente per ragioni di connessione, AL chiede la riforma dei capi della sentenza con cui sono stati respinti il primo, il secondo e il terzo motivo di ricorso di primo grado.

9.1. Deduce, in particolare, che:

a) il giudice di primo grado confonde il potere di controllo con quello di limitazione postuma delle scelte di condotta del soggetto controllato poiché il controllore sarebbe libero di esigere, a pena di rigetto dell’istanza di incentivazione, uno specifico mezzo di prova documentale astrattamente preferito, ancorché ormai impossibile a formarsi e mai in precedenza indicato come privo di equipollenti;

b) la produzione di fotografie ante e post intervento non era prevista in alcuna norma dell’ordinamento ed è stata introdotta solo con i chiarimenti operativi del 17 marzo 2017che non possono trovare applicazione, considerato che la comunicazione di avvio lavori di AL reca la data del 24 marzo 2015;

c) con riguardo al motivo di diniego relativo all’omessa produzione di documentazione relativa alle caratteristiche delle vetrature nella configurazione ex ante , tale adempimento, oltre a non essere richiesto dalla normativa non è neppure necessario in quanto non richiesto dalla scheda tecnica 5T e contrario alla ratio semplificatrice del metodo standard.

10. I motivi sono fondati.

11. Giova premettere che non può essere posto in discussione il potere del GSE di svolgere gli approfondimenti istruttori e di chiedere le integrazioni documentali ritenute utili per l’accertamento dei presupposti per l’erogazione degli incentivi pubblici, quale corollario del potere/dovere di controllo e di verifica di cui è titolare (cfr. Cons. Stato sez. II n. 7087 del 2024). Va, del pari, rimarcato che il mancato adempimento di un onere documentale, imposto dalla disciplina normativa e dalle regole tecniche ratione temporis vigenti, giustifica il diniego di incentivazione, alla luce del principio di autoresponsabilità.

12. Diverso è, invece, il caso in cui il diniego di incentivazione si fondi esclusivamente sulla mancata produzione di un documento che è stato introdotto solo in epoca successiva alla presentazione della richiesta, allorché il responsabile del progetto (nel caso di specie una ESCO che non ha la disponibilità della documentazione, da reperire presso i clienti partecipanti) non era più nella condizione di acquisirlo, avendo comunque adempiuto agli obblighi documentali imposti dalla normativa vigente al momento della richiesta (Cons. Stato sez. IV 6512 del 2021 e sez. II n. 2433 del 2025, quest’ultima relativa ad una fattispecie analoga a quella per cui è causa).

12.1. Il diniego di incentivazione fondato su una causa ostativa sopravvenuta è in contrasto non solo con il quadro normativo di riferimento, ma anche con i principi di collaborazione, buona fede (art. 1 comma 2 bis l. 241/1990) e della fiducia (declinato espressamente nell’ambito dei contratti pubblici dall’art. 2 d.lgs 36/2023, ma criterio generale di esercizio dell’attività amministrativa discrezionale).

13. Questa sezione, nell’esaminare censure di tenore identico, proposte da AL avverso il diniego di RVC-S relative ad interventi di cui alle schede tecniche 6T e 20T (sez. II n.ri 8122, 8123, 8124 e 8125 del 2024), ha osservato che:

-le linee guida indicano quali informazioni devono essere presentate in sede di richiesta, demandando al GSE la specificazione della tipologia di documento (dichiarazione del titolare del progetto, autodichiarazione del cliente, accordo negoziale ecc.) che quelle informazioni deve racchiudere;

-rimane salva, in ogni caso, la facoltà del gestore di chiedere, nell’ambito dell’attività di verifica e di controllo di cui è titolare, documentazione ulteriore rispetto a quella trasmessa all’atto di presentazione della RVC e ritenuta necessaria per l’accertamento della veridicità e dell’attendibilità di quanto dichiarato in occasione dell’istanza;

- non è, invece, legittimo il diniego di incentivazione fondato esclusivamente sul mancato assolvimento di un obbligo documentale che non era previsto al momento della presentazione della richiesta;

-nel caso in cui si chieda al beneficiario la dimostrazione ex post del possesso di requisiti mai per l’innanzi richiesti, con tutte le conseguenze sfavorevoli derivanti dal fatto di non essere in grado di produrli, viene in rilievo un’illegittima modalità di esercizio del potere, non potendosi tollerare alla luce dei principi anche europei di tipicità, tassatività, prevedibilità e conoscibilità delle norme che regolano l’azione amministrativa, una soluzione esegetica che imponga ex post a carico del privato l’obbligo di acquisire documentazione originariamente non prevista, producendo una sorta di effetto a sorpresa (Cons. Stato sez. IV n. 6512 del 2021).

14. Le sopra richiamate conclusioni vanno ribadite anche in questa sede, attesa l’omogeneità delle censure, delle parti e delle fattispecie esaminate.

15. Nel caso di specie, il diniego di RVC si fonda sulla mancata produzione di alcuni documenti-la configurazione ex ante dell’intervento e la riproduzione fotografica ex ante ed ex post dello stesso-che non solo non erano previsti dalla normativa ratione temporis vigente (essendo stati introdotti solo con i chiarimenti operativi del 17 marzo 2017:doc. n.ri 16 e 18 fascicolo primo grado AL), ma nemmeno erano producibili al momento della richiesta istruttoria, allorché l’intervento era già stato eseguito e i vetri precedenti erano stati ormai rimossi e smaltiti.

16. In disparte il profilo relativo all’utilità della documentazione in questione ai fini della rendicontazione standarizzata (che prescinde da misurazioni dirette), assume rilievo l’avvenuta produzione da parte di AL, in sede di preavviso di diniego, di svariati documenti volti a comprovare gli elementi richiesti dal GSE, ossia la consistenza dei lavori di isolamento termico e di sostituzione dei vetri semplici con doppi vetri (cfr. la relazione tecnica a firma del direttore dei lavori, le fatture e il computo metrico: doc. n.ri 5-7, 10 e 11 produzione primo grado AL) nonché l’effettiva realizzazione dell’intervento (certificato di fine lavori e fotografie dei lavori finiti: doc. 9 e 12 produzione primo grado AL).

17. Sulle ragioni dell’inidoneità della documentazione trasmessa a consentire la verifica degli elementi richiesti- anche in considerazione dell’impossibilità, prospettata dalla società, di munirsi di diversa documentazione relativa allo stato ex ante intervento in quanto richiesta per la prima volta dal GSE solo ex post , ad intervento ormai eseguito-nulla si chiarisce nel provvedimento impugnato.

18. Per tali ragioni, la statuizione del T.a.r., pur essendo condivisibile nelle premesse-con riguardo al potere del GSE di richiedere agli operatori tutta la documentazione idonea per comprovare il rispetto dei requisiti per il rilascio degli incentivi- non lo è, tuttavia, nelle conclusioni poiché siffatto potere, per poter essere correttamente e efficacemente esercitato, presuppone la predeterminazione-a mezzo della regolamentazione tecnica di competenza del gestore- del tipo di documento che il richiedente è tenuto ad acquisire e a conservare, al fine di evitare il diniego fondato su un mero “effetto sorpresa”.

19. Per tali ragioni, i primi tre motivi di appello devono essere accolti con conseguente accoglimento dell’appello e assorbimento degli ulteriori due motivi con cui l’appellante ripropone ex art. 101 c.p.a. le questioni non esaminate dal T.a.r. il cui esame è privo di utilità.

20. Rimangono salve, in ogni caso, le ulteriori eventuali determinazioni di GSE.

21. Sussistono giustificati motivi, in ragione della peculiarità della controversia, per compensare tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado (r.g. 4706/2017), annullando il provvedimento impugnato.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giovanni Sabbato, Presidente FF

Carmelina Addesso, Consigliere, Estensore

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Carmelina Addesso	Giovanni Sabbato

IL SEGRETARIO