Pubblicato il 11/04/2025

N. 03106/2025REG.PROV.COLL.

N. 07551/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7551 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Umberto Morera, Filippo Pacciani, Alessandro Botto, Bruno Manzone e Valentina Bassi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Alessandro Botto in Roma, via di San Nicola Da Tolentino 67;

contro

Ivass, Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni, rappresentato e difeso dagli avvocati Nicola Gentile, Patrizia Rosatone, Sabrina Scarcello, Dario Adolfo Maria Zamboni e Monica Marcucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Sabrina Scarcello in Roma, via del Quirinale 21;
Banca D’Italia, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. -OMISSIS-/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ivass;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 marzo 2025 il Cons. Thomas Mathà e uditi per le parti gli avvocati Filippo Pacciani, Valentina Bassi, Nicola Gentile, Patrizia Rosatone, Sabrina Scarcello e Adolfo Dario Zamboni Maria;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La presente controversia origina dagli accertamenti ispettivi svolti dall’Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni (di seguito VA o Autorità) dal 18 dicembre 2019 al 24 luglio 2020 a carico della Società OL Assicurazione Soc. Coop. (di seguito NI) mirati dapprima alla valutazione degli assetti di governance e al funzionamento del sistema monistico e successivamente estesi alla valutazione dei rischi MOari di gruppo.

Le criticità rilevate e contestate sono compendiate nel Rapporto Ispettivo dell’8 gennaio 2021 redatto tenendo conto degli esiti della Relazione Ispettiva SO del 22 luglio 2020 riguardante la medesima NI che, tuttavia (deve essere evidenziato) ancorché avente ad oggetto condotte in parte sovrapponibili, persegue finalità affatto diverse.

Per quanto riguarda il parallelo procedimento si precisa che in detta sede alla NI veniva contestata la violazione degli artt. 17, par. 4 e 18 par. 1 e 3 del Regolamento UE n. 596/2014 in tema di abusi di mercato, in conseguenza della ritardata comunicazione al pubblico di informazioni privilegiate, nella specie, la revoca delle deleghe all’Amministratore Delegato (A.D.) nonché, la mancata iscrizione nell’elenco delle persone aventi accesso a dette informazioni di 13 Consiglieri.

In estrema sintesi, veniva rilevato come la revoca in questione si configurasse come l’approdo di un processo decisionale avviato il 6 settembre 2019 con attivazione dell’istituto del ritardo solo il 31 ottobre successivo, nonostante già in una fase intermedia del processo decisionale la notizia avesse assunto carattere preciso di informazione privilegiata, ovvero in un momento non coincidente con l’atto conclusivo (ipotizzato alla data del 25 ottobre quando venivano stilate due bozze alternative del comunicato stampa): condotta integrante la violazione dell’art. 17 del richiamato Regolamento che al comma 1 impone la comunicazione « quanto prima possibile » delle informazioni privilegiate prevedendo e al successivo comma 4 la possibilità di ritardarla in presenza di specifiche e codificate ipotesi (ritenute non ricorrere nel caso di specie).

La sensibilità delle informazioni in questione comporta, ai sensi del successivo art. 18, la tenuta di un apposito registro nel quale sono riportati i nominativi dei soggetti che vi hanno accesso.

La violazione delle illustrate disposizioni aveva così determinato, ai sensi dell’art. 187 ter 1 del d.lgs. n. 58/1998, l’applicazione di una sanzione in conseguenza di entrambe le due condotte oggetto di contestazione (violazione dei commi 1 e 4) nel rispetto delle procedure di cui al successivo art. 187 septies.

Ciò chiarito, l’indagine di interesse ai presenti fini veniva svolta nell’esercizio dei poteri di vigilanza che il Codice delle Assicurazioni Private adottato con d.lgs. n. 209/2005 (di seguito CAP) finalizza, ai sensi dell’art. 3, alla «adeguata protezione degli assicurati e degli aventi diritto alle prestazioni assicurative», disponendo che « a tal fine l’VA persegue la sana e prudente gestione delle imprese di assicurazione e riassicurazione, nonché, unitamente alla Consob, ciascuna secondo le rispettive competenze, la loro trasparenza e correttezza nei confronti della clientela ».

VA svolgeva l’attività in questione in applicazione dell’art. 311 sexies del CAP, introdotto con d.lgs. n. 68/2018 in sede di recepimento della Direttiva UE 2016/97 che, in vista del rafforzamento degli strumenti volti a garantire la sana e prudente gestione delle imprese di assicurazione e riassicurazione, prevede l’estensione delle responsabilità degli enti agli esponenti aziendali ovvero alle persone fisiche che ne compongono gli organi di amministrazione e controllo se, e nella misura in cui, con le loro condotte concorrano all’integrazione degli illeciti ascrivibili alla NI assicurativa (nei termini che si chiariranno meglio nel prosieguo).

L’ispezione seguiva precedenti sollecitazioni dell’Autorità tese a stimolare misure di rafforzamento degli assetti di governo e controllo necessari alla corretta gestione dei rischi in conformità a quanto prescritto a livello europeo dalla c.d. Direttiva CY e, in particolare, interveniva successivamente alla revoca delle deleghe all’A.D. deliberata dal Consiglio di Amministrazione (DA) il 31 ottobre 2019 determinando una situazione conflittuale all’interno della NI che impattava sulla stabilità degli assetti del gruppo, aggravandosi nei mesi successivi causa la concomitante situazione emergenziale determinata dalla pandemia Covid-19.

Per esigenze di completezza espositiva si espone sin d’ora che l’organo amministrativo della NI, in carica dal 2019, era composto da 17 membri ed era presieduto dal Dott. -OMISSIS-, odierno appellante.

Sino al 31 luglio 2020 la carica di A.D. e Direttore Generale era ricoperta dal Dott. Carlo Ferraresi che subentrava al Dott. Alberto Minali, cessato dalla carica il 31 ottobre 2019.

I consiglieri con maggior anzianità si identificavano nel Vice Presidente Vicario Poli, nella Vice Presidente Blasevich, nel Segretario Lai (già membro del Presidente del Collegio sindacale) e nei Consiglieri Campedelli, Brena e Napoleoni.

La nuova Governance adottava il sistema di governo monistico assorbendo nel DA le prerogative già attribuite al Comitato Esecutivo.

Il Comitato di Controllo e Gestione (di seguito CCG), costituito da tre amministratori, già sindaci nel precedente modello tradizionale, era presieduto dal Dott. Glisenti, già Presidente del Collegio Sindacale, affiancato dai consiglieri Cesare Brena e Federica Bonato.

In pendenza dell’ispezione, per far fronte alle criticità finanziarie e rafforzare la solvibilità la Società, OL avviava un percorso di risanamento e, dopo una prima valutazione circa l’opportunità di aumentare il capitale sociale di 500 milioni di euro entro il 30 giugno 2025 di cui 200 entro il mese di settembre 2020 (intervento, come si argomenterà, ritenuto intempestivo dall’Autorità che richiedeva vi si provvedesse nel detto termine per l’intero), abbandonava il modello cooperativo trasformandosi in S.p.A. con effetto dal 1° aprile 2021 con un aumento di capitale pari a 300 milioni di euro, sottoscritto dal PO LI che, in data 5 novembre 2021, a seguito di OPA volontaria, diveniva azionista di controllo portando la propria partecipazione all’84,475% (aumentata ulteriormente in tempi successivi).

L’ispezione si concludeva con la formulazione dei seguenti otto rilievi, classificati per ambito di indagine, « Tipologia » e « Argomento » (di seguito illustrati):

GOVERNO AZIENDALE

- Rilievo n. 1: Conformità - DA, governo dei rischi;

- Rilievo n. 2: Conformità - DA, sistema di 33ferra;

- Rilievo n. 3: Conformità - Ruolo del Presidente;

- Rilievo n. 4: Conformità - Comitati endoconsiliari;

- Rilievo n. 5: Conformità - Comitato per il Controllo di Gestione;

GESTIONE DEI RISCHI

- Rilievo n. 6: Conformità - Business danni;

- Rilievo n. 7: Conformità - OL EN BI e OL CO;

- Rilievo n. 8: Conformità - -F e CA;

- Rilievo n. 9: Conformità - Funzioni di Controllo;

Sulla base delle risultanze istruttorie in detta sede acquisite VA, con atto n. 3835/21 dell’8 gennaio 2021, contestava:

- alla NI di essere venuta meno al dovere di garantire la necessaria coerenza gestionale e il suo fabbisogno di solvibilità globale;

- al DA di aver sostanzialmente omesso l’esercizio del proprio ruolo di indirizzo e monitoraggio, in particolare in merito alle attività delle controllate OL EN BIari (di seguito CBI) e OL CO (di seguito CA) limitandosi all’avvallo acritico delle decisioni del Presidente;

- al CCG di aver limitato il proprio operato alla ricognizione dei report delle funzioni di controllo.

In particolare veniva contestata alla NI la violazione delle seguenti disposizioni del d.lgs. n. 209/2005 e delle relative norme attuative:

- artt. 30, 30-quater e 30-quinquies del CAP e degli artt. 4, 5, 6, 9, 10, 26, 29, 32, 36, 37 e 43 del Regolamento VA n. 39/2018;

- artt. 30-bis e 30-ter del CAP e degli artt. 4, 5 e 6 del Regolamento VA n. 32/2016 nonché degli artt. 5, 17, 18 e 19 Regolamento VA n. 39/2018;

L’imputazione delle suesposte contestazioni ad accertate carenze nel sistema di governo societario di gestione dei rischi e di controllo interno, riconducibili alla violazione di specifiche disposizioni del CAP e della normativa regolamentare di attuazione derivanti dall’inosservanza di precisi doveri da parte degli organi di amministrazione e di controllo, determinava l’estensione della contestazione ad un elevato numero di singoli membri degli organi societari.

Con atto ex artt. 311-sexies e 311-septies, comma 1, del CAP e dell’art. 12, comma 1 e 2, del Regolamento n. 39/2018 del 21 gennaio 2021 l’Autorità rilevava:

a. « che l’Organo amministrativo ha trascurato il dovere di garantire la necessaria coerenza tra i rischi assunti dall’impresa e il suo fabbisogno di solvibilità globale e, per tale via, l’adeguatezza anche prospettica dei fondi propri; inoltre, il DA ha mostrato un’insufficiente capacità di risposta all’evoluzione sfavorevole dello scenario (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 1A) e una limitata capacità di valutare compiutamente i profili di rischio/rendimento relativi a talune rilevanti decisioni di business, aventi ad oggetto i canali di vendita, e di effettuarne il monitoraggio dei risultati nel tempo (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 1B) »;

b. « che il DA non ha svolto adeguatamente il ruolo di indirizzo e di monitoraggio delle attività svolte dalle controllate OL EN BI e OL CO, che dalla loro costituzione hanno registrato perdite complessive per ca. € 23 mln (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 7). Carenze nell’analisi dei rischi sono state riscontrate nella sottoscrizione e gestione degli investimenti nella società -F e nel Fondo CA (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 8). Inoltre il Consiglio non ha mai valutato l’opportunità di includere tali investimenti nel perimetro dell’Asset Allocation Strategica e del relativo monitoraggio reddituale; sono pertanto del tutto mancate, da parte del DA, forme di verifica sull’andamento degli investimenti o solleciti in tal senso nei confronti delle funzioni di controllo (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 1C) »;

c. « che l’Organo amministrativo ha sostanzialmente mancato di esercitare le proprie prerogative di indirizzo, gestione e controllo - assumendo rilevanti decisioni senza il necessario vaglio critico delle proposte del Presidente - e spesso avallando passivamente processi decisionali non rispettosi del dovere di agire informati da parte dei consiglieri (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 2) »;

d. « che il Comitato per il Controllo sulla Gestione Gestione (di seguito anche organo di controllo o CCG) è venuto meno ai compiti ad esso attribuiti, oltre che dalla normativa primaria (art. 2403 c.c.) e secondaria (Regolamento VA n. 38/2018), anche dallo statuto (art.43.1 lett. a) ed e), sostanzialmente limitando la propria attività alla ricognizione dei report delle funzioni di controllo (cfr. rapporto rilievo n. 5) ».

VA, ritenuto che le descritte condotte violassero sotto plurimi profili la disciplina di settore e che dette violazioni fossero « conseguenza della violazione dei doveri che fanno capo agli organi amministrativo e di controllo », con atto del 21 gennaio 2021 contestava ex artt. 311 sexies e 311 septies del CAP al dott. -OMISSIS- nella qualità « di Presidente del Consiglio di amministrazione e di Presidente dei Comitati per le Nomine e per il Governo Societario e la Sostenibilità di Società OL di Assicurazione – Soc. Coop. » la violazione:

- «degli artt. 30 e 30 quater del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209 e degli artt. 4, 5, 9 e 10 del regolamento VA n. 38 del 3 luglio 2018»;

- «degli artt. 30 bis e 30 ter del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209 e degli artt. 4, 5 e 6 del regolamento VA n. 32 del 9 novembre 2016 e degli artt. 5, 17, 18 e 19 del regolamento VA n. 38 del 3 luglio 2018»;

- «degli artt. 30 e 30 quater del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209 e dell’art. 8 del regolamento VA n. 38 del 3 luglio 2018».

All’esito del contraddittorio procedimentale VA, rilevato:

- « in seno al DA, l’approvazione delle deliberazioni dell’Organo amministrativo sulla base di informazioni spesso mancanti o incomplete, trascurando il dovere di garantire la necessaria coerenza tra i rischi assunti dall'impresa e il suo fabbisogno di solvibilità globale, nonché di valutare compiutamente i profili di rischio/rendimento relativi a talune rilevanti decisioni di business »;

- « in qualità di Presidente del DA, la violazione dei propri doveri di garante del buon funzionamento dell’Organo, alterando il processo di formazione delle decisioni consiliari che, per la loro opacità, hanno pregiudicato l’assunzione di decisioni informate ;»

- « in qualità di Presidente dei Comitati per il Governo Societario e la Sostenibilità e per le Nomine, la violazione del dovere di promuovere l’effettivo funzionamento del sistema di governo societario e il corretto bilanciamento dei poteri, contribuendo alla formulazione di proposte elusive dei principi dello Statuto e non in linea con la normativa interna e la miglior prassi di settore ».

Con provvedimento del 22 dicembre 2022, ingiungeva al dott. -OMISSIS- di « pagare quale sanzione amministrativa pecuniaria, prevista dall'art. 311-sexies, comma 1, del CAP. per le violazioni accertate, la somma di euro 432.000,00 (quattrocentotrentaduemila/00) oltre ai diritti di notifica e spese di procedimento di competenza dell'VA per euro 30,70, per complessivi euro 432.030,70 (quattrocentotrentaduemilatrenta/70) ».

2. Il dott. -OMISSIS- (che provvedeva al pagamento della sanzione), premesso che le condotte contestate afferivano a due distinte fattispecie:

Fattispecie A) - Asserito mancato esercizio da parte del DA delle proprie prerogative finalizzate al perseguimento degli obiettivi del sistema di governo societario;

Fattispecie B) - Asserito insufficiente presidio da parte del DA al fine di garantire la necessaria coerenza tra i rischi assunti dall’impresa e il suo fabbisogno di solvibilità globale e l’adeguatezza anche prospettica dei fondi propri;

impugnava la sanzione dinanzi al Tar per il Lazio con ricorso iscritto al n. 3887/2023 R.R.

deducendone l’illegittimità per:

I. « VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 311-SEPTIES DEL D.LGS. 209/2005 E DEGLI ARTT. 8 E 12 DEL REGOLAMENTO VA N. 39/2018. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 14 DELLA L. 689/1981. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3, 24 E 97 DELLA COSTITUZIONE. ECCESSO DI POTERE SOTTO TUTTE LE FIGURE SINTOMATICHE E, IN PARTICOLARE, PER SVIAMENTO » lamentando la tardività della notifica dell’atto di contestazione poiché intervenuta oltre il termine di 120 giorni dall’accertamento dell’illecito amministrativo;

II. « VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTICOLI 30 E 30-QUATER, 311-BIS, 311-SEXIES E 311-SEPTIES DEL D.LGS. N. 209/2005. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTICOLI 4; 5, COMMI 2, 8, 9 E 10; 9 E 10, COMMA 1, DEL REGOLAMENTO VA N. 38/2018. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 8, COMMA 2, E 11 DEL REGOLAMENTO VA N. 39/2018. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1 DELLA LEGGE N. 689/1981 E DEI PRINCIPI DI LEGALITÀ, TIPICITÀ, DETERMINATEZZA, PREVEDIBILITÀ E TASSATIVITÀ DELLA SANZIONE AMMINISTRATIVA. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 6 E 7 CEDU, DELL'ART. 3 DELLA L. N. 241/1990 E DELL’ART. 1 DELLA L. N. 689/1981, PER CONTRASTO DELLA CONTESTAZIONE CON I PRINCIPI DI DETERMINATEZZA E TIPICITÀ. ECCESSO DI POTERE IN TUTTE LE FORME SINTOMATICHE E, IN PARTICOLARE, PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE, VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ, FALSA CAUSA, ILLOGICITÀ MANIFESTA, SVIAMENTO » rilevando, con riferimento alle condotte oggetto del primo gruppo, sotto un primo profilo, l’indeterminatezza della « correlazione » fra quanto nel concreto rilevato e i parametri normativi e regolamentari rubricati che non consentirebbe di comprendere quali siano i precetti violati da ogni singola condotta; sotto altro profilo, che sarebbero state sanzionate condotte non riconducibili ad alcun parametro normativo determinato, ciò in violazione dei principi di tassatività e prevedibilità degli illeciti amministrativi; sotto un terzo e ultimo profilo, la non sanzionabilità delle condotte contestate in quanto integranti atti di gestione aziendale non sindacabili nel merito;

III. « VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTICOLI 30, 30-BIS E 30-TER, 311-BIS, 311-SEXIES E 311-SEPTIES DEL D.LGS. N. 209/2005. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTICOLI 5, COMMI 1 E 2; 17, COMMI 1 E 2, 18 E 19 DEL REGOLAMENTO VA N. 38/2018. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTICOLI 4; 5; 6, COMMI 1, 2 E 4, DEL REGOLAMENTO VA N. 32/2016. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 11 REGOLAMENTO VA N. 39/2018. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1 DELLA LEGGE N. 689/1981 E DEI PRINCIPI DI LEGALITÀ, TIPICITÀ, DETERMINATEZZA, PREVEDIBILITÀ E TASSATIVITÀ DELLA SANZIONE AMMINISTRATIVA. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 6 E 7 CEDU, DELL'ART. 3 DELLA L. N. 241/1990 E DELL'ART. 1 DELLA L. N. 689/1981, PER CONTRASTO DELLA CONTESTAZIONE CON I PRINCIPI DI DETERMINATEZZA E TIPICITÀ. ECCESSO DI POTERE IN TUTTE LE FORME SINTOMATICHE E, IN PARTICOLARE, PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE, VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ, FALSA CAUSA, ILLOGICITÀ MANIFESTA, SVIAMENTO » invocando i medesimi profili di illegittimità già illustrati anche relativamente alle condotte di cui al secondo gruppo;

IV. « IN VIA SUBORDINATA. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTICOLI 5, 310, 311-BIS, 311-QUINQUIES E 311-SEXIES DEL D.LGS. N. 209/2005. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTICOLI 11 E 29 DEL REGOLAMENTO VA N. 39/2018. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1 DELLA LEGGE N. 689/1981 E DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ E RAGIONEVOLEZZA. ECCESSO DI POTERE IN TUTTE LE FORME SINTOMATICHE E, IN PARTICOLARE, PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE » contestando l’entità della sanzione.

Il Tar disattendeva le richiamate censure respingendo il ricorso con sentenza n. -OMISSIS- del 12 maggio 2023 ritenendo (in estrema sintesi):

che, quanto al primo motivo, la contestazione della violazione fosse tempestiva poiché « i limiti temporali entro cui l’Amministrazione procedente deve provvedere alla notifica della contestazione non decorrono dal momento della materiale acquisizione della documentazione e delle informazioni o alla data di commissione della violazione, ma dalla compiuta ponderazione del materiale istruttorio raccolto e dall’apprezzamento dello stesso in termini di potenziale rilevanza disciplinare »;

che quanto al secondo e terzo motivo (scrutinati congiuntamente), la contestazione fosse « sufficientemente dettagliata e specifica », come peraltro evidente avuto riguardo alla analiticità delle contestazioni articolate in ricorso, sia con riferimento alle specifiche condotte oggetto di rilievo che per quanto concerne le disposizioni violate, evidenziando in particolare, « con valenza generale in ordine alle contestazioni contenute in ricorso», come fosse da disattendere «l’approccio atomistico utilizzato in gravame per sostenere la non ricorrenza in fatto di alcune singole irregolarità» illustrate nel provvedimento impugnato trattandosi di allegazioni aventi «finalità espressamente esemplificativa … a valenza sintomatica »;

che quanto al quarto motivo l’importo della sanzione fosse stato definito nel rispetto dei criteri di cui all’art. 29 del Regolamento n. 39/2018 valutando correttamente la durata delle violazioni, il grado di responsabilità della ricorrente, presidente del DA, del CGSS e del CN, il livello di cooperazione con l’Autorità nell’adozione degli interventi correttivi di cui al Piano di rimedio, la presentazione delle proprie dimissioni e la capacità finanziaria dell’interessata.

3. Il dott. -OMISSIS- impugnava l’esito di primo grado con appello depositato il 18 settembre 2023 deducendone l’erroneità per:

I. « ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE DELL’ART. 311-SEPTIES DEL D.LGS. 209/2005 E DEGLI ARTT. 8 E 12 DEL REGOLAMENTO VA N. 39/2018. VIOLAZIONE DELL’ART. 14 DELLA L. 689/1981. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 3, 24 E 97 DELLA COSTITUZIONE. ECCESSO DI POTERE SOTTO TUTTE LE FIGURE SINTOMATICHE E, IN PARTICOLARE, PER SVIAMENTO »

reintroducendo il tema della tardività della contestazione già oggetto del primo motivo di ricorso;

II. « ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE DEGLI ARTICOLI 30 E 30-QUATER, 311-BIS, 311-SEXIES E 311-SEPTIES DEL D.LGS. N. 209/2005. VIOLAZIONE DEGLI ARTICOLI 4; 5, COMMI 2, 8, 9 E 10; 6, 9 E 10, COMMA 1, DEL REGOLAMENTO VA N. 38/2018. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 8, COMMA 2, E 11 DEL REGOLAMENTO VA N. 39/2018. VIOLAZIONE DELL’ART. 1 DELLA LEGGE N. 689/1981 E DEI PRINCIPI DI LEGALITÀ, TIPICITÀ, DETERMINATEZZA, PREVEDIBILITÀ E TASSATIVITÀ DELLA SANZIONE AMMINISTRATIVA. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 6 E 7 CEDU, DELL'ART. 3 DELLA L. N. 241/1990. ECCESSO DI POTERE IN TUTTE LE FORME SINTOMATICHE E, IN PARTICOLARE, PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE, VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ, FALSA CAUSA, ILLOGICITÀ MANIFESTA, SVIAMENTO »

riaffermando la non sanzionabilità delle singole condotte addebitate (primo gruppo) perché fattualmente non rispondenti a quanto contestato e in ogni caso integranti atti di gestione aziendale;

III. « ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 30, 30-BIS E 30-TER, 311-BIS, 311-SEXIES E 311-SEPTIES DEL D.LGS. N. 209/2005; DEGLI ARTT. 5 (COMMI 1 E 2), 17 (COMMI 1 E 2), 18 E 19 DEL REGOLAMENTO VA N. 38/2018; DEGLI ARTT. 4, 5, 6 (COMMI 1, 2 E 4) DEL REGOLAMENTO VA N. 32/2016; DELL’ART. 11 REGOLAMENTO VA N. 39/2018; DELL’ART. 1 DELLA LEGGE N. 689/1981; DEGLI ARTT. 6 E 7 CEDU; DELL'ART. 3 DELLA L. N. 241/1990. ECCESSO DI POTERE IN TUTTE LE FORME SINTOMATICHE E, IN PARTICOLARE, PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE, VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ, FALSA CAUSA, ILLOGICITÀ MANIFESTA, SVIAMENTO »

riproponendo, al pari del capo d’impugnazione precedente, quanto dedotto con la seconda parte del secondo motivo riguardo alle condotte del secondo gruppo;

IV « IN VIA SUBORDINATA - ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE DEGLI ARTICOLI 5, 310, 311-BIS, 311-QUINQUIES E 311-SEXIES DEL D.LGS. N. 209/2005; DEGLI ARTICOLI 11 E 29 DEL REGOLAMENTO VA N. 39/2018; DELL’ART. 1 DELLA LEGGE N. 689/1981 E DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ E RAGIONEVOLEZZA. ECCESSO DI POTERE IN TUTTE LE FORME SINTOMATICHE E, IN PARTICOLARE, PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE » ribadendo l’incongruità della quantificazione della sanzione.

VA si costituiva in giudizio il 30 gennaio 2024 sviluppando le proprie difese con memoria depositata il 18 febbraio 2025 con la quale confutava le avverse censure eccependo l’esaustività della propria istruttoria, la legittimità e coerenza con le risultanze istruttorie della sanzione comminata e la congruità del relativo importo.

L’appellante depositava memoria il 18 febbraio 2025 ribadendo le tesi già sviluppate nell’atto di appello.

Appellante e VA replicavano alle avverse difese con memorie depositate, rispettivamente il 21 e 22 febbraio 2025.

All’esito della pubblica udienza del 6 marzo 2025 la causa veniva decisa.

4. Come evidenziato l’accertamento ispettivo svolto dall’Autorità sfociava nell’applicazione di sanzioni, oltre che a carico dei singoli componenti degli organi di amministrazione e di controllo, prima ancora a carico della NI che, tuttavia non impugnava il provvedimento emesso nei suoi confronti.

L’acquiescenza prestata dalla NI – nella nuova governance subentrata a quella in carica all’epoca dei fatti di causa – è tuttavia priva di impatto, ovvero costituisce un fatto relativamente neutro, in ordine all’accertamento di eventuali responsabilità in capo anche ai singoli membri dei citati organi che, nello schema delineato dall’art. 311 sexies, rispondono per una condotta propria e la cui responsabilità è di tipo personale. Né la difesa di VA, nelle sue articolate memorie, ha tratto dall’acquiescenza manifestata da OL, e dalla conseguente inoppugnabilità degli accertamenti posti in essere nei suoi confronti, argomenti o elementi che precludessero ai singoli esponenti aziendali la possibilità di confutare – pro domo loro – tali accertamenti.

Ai sensi dell’art. 311sexies comma 1, la sanzione per l’inosservanza delle norme di cui al precedente art. 310, comma 1, « fermo restando quanto previsto all'articolo 325, comma 1 circa la responsabilità delle imprese … » si applica « nei confronti dei soggetti che svolgono le funzioni di amministrazione, di direzione, di controllo, nonché dei dipendenti o di coloro che operano sulla base di rapporti che ne determinano l'inserimento nell'organizzazione dell'impresa anche in forma diversa dal rapporto di lavoro subordinato quando l'inosservanza è conseguenza della violazione di doveri propri o dell'organo di appartenenza» a condizione che la condotta imputabile al singolo sia posta in essere in violazione di doveri connessi alla propria funzione o ruolo ed – si legge alla lett. a) - abbia ed inciso «in modo rilevante sulla complessiva organizzazione o sui profili di rischio aziendale ».

La responsabilità a carico dell’impresa è quindi necessaria per la configurabilità di una responsabilità del singolo esponente aziendale, che tuttavia necessita di un autonomo accertamento in quanto implica la sussistenza di due ulteriori specifici presupposti: l’avere violato doveri propri della funzione svolta o dell’organo di appartenenza e (ricorrendo l’ipotesi di cui alla lett. a del comma 1 dell’art. 311 sexies) l’avere inciso in modo rilevante sulla complessa organizzazione e sul rischio aziendale; dove è chiaro che l’aggettivo rilevante costituisce un elemento che vale a perimetrare, ovvero delimitare, l’area dell’illecito dei singoli esponenti aziendali.

Procedendo allo scrutinio di merito, l’appello viene sviluppato in quattro capi d’impugnazione, il primo dei quali riferito all’intempestività della sanzione e i restanti al fondamento delle contestazioni mosse (secondo e terzo) e alla congruità dell’importo della sanzione (quarto).

5. Con il primo motivo viene, come accennato, contestata la tempestività del provvedimento sanzionatorio, adottato in tesi oltre lo spirare del termine di 120 giorni dall’accertamento dei fatti contestati come prescritto dall’art. 311 septies, comma 1, del CAP, e dagli artt. 8 e 12 del Regolamento n. 39/2018.

L’appellante premette a tal proposito che l’accertamento ispettivo effettuato presso la NI si svolgeva nell’arco temporale compreso fra il 18 dicembre 2019 e il 24 luglio 2020 e che l’atto di contestazione veniva notificato il 21 gennaio 2021 senza riferimenti ad eventuali attività istruttorie successive al 24 luglio 2020.

Il Rapporto Informativo che compendia gli esisti dell’attività, privo di data, veniva in ogni caso trasmesso al PO per l’Esame Preliminare delle Irregolarità (GEPI), il 6 novembre e il Visto di formale chiusura dell’attività accertativa veniva apposto solo il 16 dicembre 2020.

Espone inoltre che il provvedimento sanzionatorio si fonderebbe esclusivamente sugli esiti compendiati nel Rapporto Ispettivo redatto al termine dell’attività accertativa richiamato «tal quale»: circostanza che testimonierebbe l’inesistenza di ulteriori attività accertative successive alla redazione di detto documento e la sufficienza del lasso di tempo impiegato per la redazione dello stesso a redigere e notificare anche l’atto di contestazione.

Apodittica ed erronea sarebbe pertanto l’affermazione del Tar per la quale « il materiale raccolto nel corso di un accertamento durato oltre sette mesi possa avere richiesto un’attività di comprensione/sistemazione/elaborazione che renderebbe ragione della chiusura dell’accertamento solo il 16 dicembre 2020 ».

La tesi di parte appellante è che VA, nel corso dei sette mesi circa di durata dell’accertamento, avrebbe elaborato «la propria ipotesi accusatoria gradualmente» avendo quindi al momento terminale dell’ispezione « già acquisito un quadro preciso della rilevanza giuridica delle condotte » risultando di conseguenza ingiustificata l’apposizione del Visto di formale chiusura dell’attività accertativa solo il 16 dicembre 2020.

Allega ulteriormente l’appellante che già il 6 novembre 2020 il Rapporto Ispettivo veniva trasmesso al GEPI: circostanza che comproverebbe come la contestazione fosse a quel momento « già matura » risultando tardivi tanto l’apposizione del Visto quanto la notifica dell’Atto di contestazione al 20 gennaio 2021.

Nessun rilievo assume infine la circostanza che VA, al termine dell’ispezione, si sia trovata nelle condizioni di procedere alla contestazione di una pluralità di illeciti nei confronti di più soggetti posto che la struttura dell’illecito e il relativo atto di contestazione è il medesimo per tutti in coerenza con il modello di responsabilità delineato dall’art. 311 sexies del CAP che estende ai singoli le responsabilità della NI.

Il motivo è infondato.

La censura si fonda sull’erroneo presupposto che l’illecito trovi piena definizione sotto il profilo oggettivo e soggettivo nel Rapporto Ispettivo al quale la contestazione non aggiungerebbe nulla di sostanziale.

Deve invece rilevarsi che, ai sensi dell’art. 311 septies comma 1 del CAP « l’VA, fermo restando quanto previsto dagli articoli 310-quater, 311-bis e 311-quater, nel termine di centoventi giorni dall’accertamento dell'infrazione, ovvero nel termine di centottanta giorni per i soggetti residenti all'estero, provvede alla contestazione degli addebiti nei confronti dei possibili responsabili della violazione ».

L’art. 8, comma 1, del Regolamento VA n. 39/2018 recante la procedura di irrogazione delle sanzioni amministrative di cui al Titolo XVIII del CAP, dispone che l’Autorità « avvia la procedura sanzionatoria nei casi in cui accerta la violazione delle norme per le quali è prevista l’irrogazione di sanzioni amministrative, una volta acquisiti gli elementi necessari a valutarne la sussistenza ».

Il successivo comma 4 dispone che « nel caso di illeciti emersi nell’ambito di verifiche ispettive nei confronti di soggetti diversi dagli intermediari assicurativi e riassicurativi o dagli intermediari assicurativi a titolo accessorio, l’accertamento si perfeziona alla data di apposizione agli atti del visto del Capo del Servizio Ispettorato ».

Ai sensi dell’art. 12 della medesima fonte regolamentare «il procedimento sanzionatorio ha inizio con la contestazione formale dell’VA nei confronti dei soggetti ritenuti responsabili delle violazioni riscontrate. La contestazione è effettuata dal Servizio competente dell’Istituto ai sensi dell’articolo 6, comma 1 » (comma 1) che viene « notificato ai soggetti destinatari entro il termine di 120 giorni dall’accertamento dei fatti per i soggetti residenti in Italia » (comma 2).

La previsione per la quale l’avvio della procedura sanzionatoria debba avvenire solo « una volta acquisiti gli elementi necessari » depone per l’infondatezza della tesi per la quale esista una coincidenza temporale tra l’acquisizione degli elementi istruttori e l’avvio del procedimento non potendosi quindi assumere la data del 24 luglio 2020 (termine dell’ispezione) come momento del perfezionamento dell’accertamento.

Circa lo specifico profilo la Sezione, pronunciandosi in merito alla portata dell’art. 14 della L. n. 689/1981 recante « Contestazione e notificazione » (la cui violazione è dedotta in appello, per la quanto la sua applicabilità alla fattispecie in contestazione sia da escludere, in assenza di un espresso richiamo da parte del CAP come anche della fonte secondaria), ha già avuto modo di precisare che « in tema di sanzioni amministrative, ciò che rileva ai fini del rispetto del principio della immediatezza della contestazione recato dall’art. 14 della legge n. 689/1981 non è la notizia del fatto sanzionabile nella sua materialità, ma l’acquisizione della piena conoscenza della condotta illecita, implicante il riscontro dell'esistenza e della consistenza della infrazione e dei suoi effetti; sicché, per un verso, il termine per la contestazione dell’infrazione non decorre dalla sua consumazione, ma dal completamento dell'attività di verifica di tutti gli elementi dell'illecito, dovendosi considerare anche il tempo necessario all’Amministrazione per valutare e ponderare adeguatamente gli elementi acquisiti e gli atti preliminari per l'individuazione in fatto degli estremi di responsabilità amministrativa, e, per altro verso, il termine per la conclusione del procedimento sanzionatorio inizia a decorrere solo dal momento in cui è compiuta – o si sarebbe dovuta ragionevolmente compiere, anche in relazione alla complessità della fattispecie – l'attività amministrativa intesa a verificare l'esistenza dell'infrazione, comprensiva delle indagini intese a riscontrare la sussistenza di tutti gli elementi soggettivi e oggettivi dell'infrazione stessa » (Cons. Stato, Sez. VI, 24 maggio 2021, n. 4020).

Nei medesimi sensi la Sezione si è espressa anche con la decisione n. 410 del 12 gennaio 2023 evidenziando come, in presenza di complesse attività ispettive, la valutazione degli elementi emersi non possa « essere compiutamente fatta durante l’attività ispettiva stessa ma in un momento successivo, ovvero quando il quadro delle risultanze istruttorie fosse risultato completamente chiaro ».

Con specifico riferimento all’attività dell’Autorità Antitrust – muovendo dall’assunto che si applichi l’art. 14 (ma esprimendo argomentazioni più generali comunque rilevanti a prescindere) - è stato altresì affermato che « l’arco di tempo entro il quale l’AGCM deve provvedere alla notifica della contestazione, ai sensi dell'art. 14, l. 24 novembre 1981, n. 689 (“Legge di depenalizzazione”) è collegato non già alla data di commissione della violazione, ma al tempo di accertamento dell'infrazione, da intendersi in una prospettiva teleologicamente orientata e quindi non già alla notizia del fatto sanzionabile nella sua materialità, ma all'acquisizione della piena conoscenza della condotta illecita, implicante il riscontro dell'esistenza e della consistenza della infrazione e dei suoi effetti; pertanto, il fatto che l'Autorità Antitrust deliberi l'avvio dell'istruttoria a distanza di vari mesi dalla segnalazione della possibile infrazione non può in alcun modo essere considerato come una violazione dei diritti delle imprese coinvolte, né un superamento dei termini procedimentali, in quanto la stessa valutazione dell'esigenza di avviare o meno l'istruttoria può presentarsi complessa; di conseguenza, il termine di novanta giorni previsto dal comma 2 dell'art. 14, l. n. 689/1981 cit. inizia a decorrere solo dal momento in cui è compiuta — o si sarebbe dovuta ragionevolmente compiere, anche in relazione alla complessità della fattispecie — l'attività amministrativa intesa a verificare l'esistenza dell'infrazione, comprensiva delle indagini intese a riscontrare la sussistenza di tutti gli elementi soggettivi e oggettivi dell'infrazione stessa » (Cons. Stato, Sez. VI, 1 giugno 2016, n. 2328; nei medesimi sensi, Sez. VI, 12 gennaio 2023, n. 413).

Ciò premesso, deve rilevarsi che il Visto di chiusura dell’accertamento, che l’appellante lamenta essere stato apposto con ritardo rispetto al deposito della Relazione Ispettiva, non integra un adempimento meramente formale che consegue in via automatica al deposito dell’atto, ma implica una valutazione delle acquisizioni istruttorie compendiate nella Relazione conclusiva ed un loro apprezzamento circa la riconducibilità dei fatti accertati alla fattispecie sanzionatoria.

Ricostruito in detti termini il significato del Visto, non può che disattendersi la tesi dell’appellante circa la prospettata contemporaneità della formalizzazione delle risultanze istruttorie e della valutazione «in diretta» del loro rilievo, peraltro non contemplata da alcuna disposizione.

L’apposizione in questione non può quindi che ritenersi logicamente successiva alla formalizzazione del Rapporto Ispettivo cristallizzando invece il momento in cui l’amministrazione procedente acquisisce consapevolezza non solo della condotta nella sua materialità ma della sussunzione della stessa nella fattispecie sanzionatoria individuando in quest’ultimo apprezzamento il momento dal quale decorre il termine di cui all’art. 12, comma 2, del regolamento VA 39/2018 (riferimento normativo assai più pertinente, in questo caso, di quello dell’art. 14 della legge n. 681/1981).

Come infatti già affermato in giurisprudenza « il momento dell’accertamento non coincide con quello in cui viene acquisito il fatto nella sua materialità, ma con l’acquisizione e valutazione di tutti i dati indispensabili ai fini della verifica dell'esistenza della violazione e per la quantificazione della sanzione (Cass. 7681/2014; Cass. 26734/2011) » con la conseguenza che la fase di accertamento deve ritenersi comprensiva non solo del tempo necessario alla formalizzazione delle risultanze istruttorie nella Relazione ma deve essere intesa come « comprensiva della valutazione e della ponderazione dei dati acquisiti e degli atti preliminari, segnando il momento a partire dal quale decorre il termine L. n. 689 del 1981, ex art. 14, (cfr., in proposito, Cass. 4820/2019) » (Cass. civ., Sez. II, 31 luglio 2020, n. 16518).

Che la valutazione della fattispecie fosse particolarmente complessa, e necessitasse quindi di complessi approfondimenti, emerge in tutta evidenza dalla necessità di valutare contestualmente l’operato di organi collegiali deputati allo svolgimento di delicate funzioni di controllo distinguendo i differenti livelli di responsabilità dei componenti e il rispettivo contributo causale al concretizzarsi della fattispecie: valutazione che presuppone l’esame della copiosa documentazione acquisita in circa sette mesi di indagine.

Ne deriva che il lasso di tempo intercorso fra l’acquisizione della Relazione ispettiva e l’apposizione del Visto in data 16 dicembre 2020 (che ai sensi del richiamato art. 8 comma 4 del Regolamento n. 39/2018 perfeziona l’accertamento), avuto riguardo alla complessità delle valutazioni demandate all’Autorità, deve ritenersi ragionevole con conseguente infondatezza del dedotto profilo di tardività.

6. Con il secondo e terzo motivo, la sentenza del TAR viene censurata sostenendo che il giudice di prime cure si sarebbe pronunziato prescindendo da un concreto accertamento delle condotte individuali sanzionate e della loro incidenza sulle dinamiche societarie e, in particolare, sulla solidità della compagnia, omettendo una approfondita disamina della documentazione prodotta a sostegno della affermata illegittimità della sanzione.

Sul punto deve premettersi che il TAR, pronunciandosi circa il merito della sanzione, procedeva allo scrutinio congiunto del secondo e terzo motivo premettendo l’infondatezza delle censure di parte ricorrente con le quali era lamentata la tecnica di contestazione utilizzata da VA ritenuta essere lesiva dei principi di determinatezza e specificità mancando il puntuale richiamo delle diposizioni ritenute applicabili alle condotte sanzionate.

Il giudice di prime cure valorizzava a tal proposito il grado di dettaglio delle disposizioni del CAP richiamate in tema di governo societario (art. 30) e riferite al sistema di gestione e valutazione dei rischi (artt. 30 bis e 30 ter) ed al sistema di controllo interno (art. 30 quater), ulteriormente specificate dalla disciplina regolamentare, ritenendo per tale ragione l’insussistenza della lamentata commistione tra funzione regolatoria e sanzionatoria imputata a VA dovendosi escludere che l’Autorità fosse incorsa in una non consentita valutazione di merito delle scelte gestionali operate dalla NI essendosi invece limitata ad una verifica di adeguatezza delle procedure e degli atti adottati agli obiettivi prefissati dal legislatore, muovendosi pertanto «su un piano essenzialmente procedimentale».

Quanto alla posizione dell’appellante, riconosceva la rilevanza delle condotte a lui ascritte nei sensi di cui agli artt. 310 e 310 bis del CAP in ragione della natura di illecito di pericolo di quanto contestato che non richiede quale elemento costituivo l’effettiva produzione di un danno.

Ritenendo quindi l’infondatezza « delle censure procedimentali e la legittimità delle valutazioni poste in essere ad VA in ordine alla non prudente gestione della società », il TAR riteneva risultasse « fortemente » dequotato « l’approccio atomistico utilizzato in gravame per sostenere la non ricorrenza in fatto di alcune singole irregolarità oggetto dei rilievi »: ciò sul rilievo che al ricorrente venisse contestata la «violazione delle regole di sana e prudente gestione, con riferimento al funzionamento del Consiglio di amministrazione» e « alla carente dialettica interna tra Consiglio e Comitati e all’insufficiente funzionamento di questi ultimi » (tema sul quale, come si esporrà, si appuntano le critiche dell’appellante in punto di metodo).

Sulla base di tale presupposta considerazione, il Tar affermava la completezza e coerenza argomentativa del provvedimento in ordine alla ricorrenza delle violazioni addebitate all’appellante ancorché sulla base di sintetiche motivazioni, per lo più esplicative dei disattesi doveri incombenti sugli organi sociali, riportate nei 19 alinea presenti alle pagg. 18-23 della sentenza (cui si rinvia per quanto non sarà espressamente richiamato).

In sintesi, a parere del Tar gli atti gestionali indagati sarebbero espressione di un carente governo societario e frutto di disfunzioni del DA e dei Comitati endoconsiliari che si sarebbero resi responsabili di condotte non improntate a canoni di sana e prudente gestione dei rischi esponendo la NI al rischio di insolvibilità.

In particolare veniva contestata l’incapacità di fornire risposte efficaci e tempestive alle criticità dei mercati sin dal primo manifestarsi dell’indebolimento del CY TI (coefficiente di solvibilità che esprime il livello di patrimonializzazione delle compagnie assicurative) nonostante detto coefficiente si sia sempre mantenuto al di sopra dei limiti regolamentari, registrando una flessione, per un brevissimo lasso di tempo, nel solo periodo pandemico, caratterizzato da squilibri straordinari interessanti non solo il settore assicurativo, non ultimo un concomitante aumento dello spread dei titoli di Stato.

Al giudice di prime cure, come anticipato, viene contestato di aver definito il giudizio omettendo una compiuta verifica delle condotte assunte dall’Autorità a fondamento della sanzione, delle quali sarebbe stata valutata la sola astratta sanzionabilità senza procedere al vaglio del materiale probatorio prodotto a difesa.

In sintesi, il TAR si sarebbe limitato a prendere atto, dandoli per accertati, degli elementi di fatto allegati da VA valutandoli nel loro complesso come espressione sintomatica delle violazioni contestate, in assenza di prova certa in ordine all’effettiva inadeguatezza delle condotte addebitate ai componenti degli organi di amministrazione e controllo ed al concreto impatto delle stesse sulla solidità e solvibilità della NI.

VA ribadisce l’erroneità, riconosciuta dal TAR, dell’approccio atomistico dell’appellante che contesterebbe gli episodi illustrati nel provvedimento impugnato nel tentativo di minare il fondamento complessivo della sanzione nonostante abbiano, nell’economia del provvedimento, una valenza meramente sintomatica ed esemplificativa di quello che era il normale svolgersi delle funzioni di governo e controllo in seno alla NI.

Inquadrato nei suesposti termini il profilo di criticità dedotto dall’appellante in merito alla complessiva impostazione dell’accertamento e formulazione delle contestazioni, quanto al merito della controversa sanzione, VA accertava e contestava:

a. che « l’Organo amministrativo ha trascurato il dovere di garantire la necessaria coerenza tra i rischi assunti dall’impresa e il suo fabbisogno di solvibilità globale e, per tale via, l’adeguatezza anche prospettica dei fondi propri; inoltre, il DA ha mostrato un’insufficiente capacità di risposta all’evoluzione sfavorevole dello scenario (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 1A) e una limitata capacità di valutare compiutamente i profili di rischio/rendimento relativi a talune rilevanti decisioni di business, aventi ad oggetto i canali di vendita, e di effettuarne il monitoraggio dei risultati nel tempo (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 1B )»;

b. che « il DA non ha svolto adeguatamente il ruolo di indirizzo e di monitoraggio delle attività svolte dalle controllate OL EN BI e OL CO, che dalla loro costituzione hanno registrato perdite complessive per ca. € 23 mln (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 7). Carenze nell’analisi dei rischi sono state riscontrate nella sottoscrizione e gestione degli investimenti nella società -F e nel Fondo CA (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 8). Inoltre il Consiglio non ha mai valutato l’opportunità di includere tali investimenti nel perimetro dell’Asset Allocation Strategica e del relativo monitoraggio reddituale; sono pertanto del tutto mancate, da parte del DA, forme di verifica sull’andamento degli investimenti o solleciti in tal senso nei confronti delle funzioni di controllo (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 1C) »;

c. che « l’Organo amministrativo ha sostanzialmente mancato di esercitare le proprie prerogative di indirizzo, gestione e controllo - assumendo rilevanti decisioni senza il necessario vaglio critico delle proposte del Presidente - e spesso avallando passivamente processi decisionali non rispettosi del dovere di agire informati da parte dei consiglieri (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 2)»;

d. che «il Comitato per il Controllo sulla Gestione Gestione (di seguito anche organo di controllo o CCG) è venuto meno ai compiti ad esso attribuiti, oltre che dalla normativa primaria (art. 2403 c.c.) e secondaria (Regolamento VA n. 38/2018), anche dallo statuto (art.43.1 lett. a) ed e), sostanzialmente limitando la propria attività alla ricognizione dei report delle funzioni di controllo (cfr. rapporto rilievo n. 5) ».

Tali violazioni dei doveri facenti capo agli organi di amministrazione e di controllo, venivano addebitati all’appellante, in quanto Presidente degli stessi, ritenendo che le condotte imputate avessero inciso «sulla complessiva organizzazione e sui profili di rischio aziendali».

Allo stesso veniva in particolare contestato che:

- « in seno al DA, l’approvazione delle deliberazioni dell'Organo amministrativo» avvenisse «sulla base di informazioni spesso mancanti o incomplete, trascurando il dovere di garantire la necessaria coerenza tra i rischi assunti dall'impresa e il suo fabbisogno di solvibilità globale, nonché di valutare compiutamente i profili di rischio/rendimento relativi a talune rilevanti decisioni di busines s»;

- « in qualità di Presidente del DA, la violazione dei propri doveri di garante del buon funzionamento dell’Organo, alterando il processo di formazione delle decisioni consiliari che, per la loro opacità, hanno pregiudicato l’assunzione di decisioni informate ;»

- « in qualità di Presidente dei Comitati per il Governo Societario e la Sostenibilità e per le Nomine, la violazione del dovere di promuovere l’effettivo funzionamento del sistema di governo societario e il corretto bilanciamento dei poteri, contribuendo alla formulazione di proposte elusive dei principi dello Statuto e non in linea con la normativa interna e la miglior prassi di settore ».

L’appellante, premesso che in primo grado raggruppava le violazioni in due macro aree (riferite alla Fattispecie A e Fattispecie B), precisa che anche in questa sede contesta (seguendo l’ordine seguito dal Rapporto Informativo) con il secondo motivo i rilievi 2, 3, 4A e 4B (Fattispecie A) ribadendo la correttezza, e appropriatezza alla fattispecie, del proprio approccio atomistico non condiviso dal TAR e con il terzo motivo gli addebiti di cui alla Fattispecie B (mancato esercizio da parte del DA delle proprie prerogative finalizzate al perseguimento degli obiettivi del sistema di governo societario, numerati come 1A, 1B, 1C, 7 e 8) relativi al « governo dei rischi ».

Ai fini di un corretto inquadramento della presente controversia si rende necessario un preliminare e sintetico richiamo al contesto normativo di riferimento.

Ai sensi della disciplina di settore « l’impresa si dota di un efficace sistema di governo societario, ivi inclusi i sistemi di remunerazione e di incentivazione, che consenta una gestione sana e prudente dell'attività. Il sistema di governo societario è proporzionato alla natura, alla portata e alla complessità delle attività dell’impresa » (art. 30, comma 1, del CAP) dotandosi di un efficace sistema di controllo interno comprendente «almeno la predisposizione di idonee procedure amministrative e contabili, l’organizzazione di un adeguato sistema di trasmissione delle informazioni per ogni livello dell’impresa, nonché l’istituzione della funzione di verifica della conformità dell’attività dell'impresa alla normativa vigente, alle direttive e alle procedure aziendali» (art. 30 quater, comma 2) deputata a svolgere «attività di consulenza al consiglio di amministrazione sull’osservanza delle norme legislative, regolamentari e delle norme europee direttamente applicabili» effettuando « la valutazione del possibile impatto sulle attività dell'impresa derivanti da modifiche del quadro normativo e degli orientamenti giurisprudenziali e identifica e valuta il rischio di non conformità » (art. 30 quater, comma 3).

Ai sensi del successivo art. 30 quinques, deve essere inoltre predisposto un sistema di controllo interno prevedendo « idonee procedure amministrative e contabili» ed «un adeguato sistema di trasmissione delle informazioni per ogni livello dell’impresa, nonché l’istituzione della funzione di verifica della conformità dell'attività dell'impresa alla normativa vigente, alle direttive e alle procedure aziendali » (comma 2)

Tale funzione di verifica «svolge l’attività di consulenza al consiglio di amministrazione sull’osservanza delle norme legislative, regolamentari e delle norme europee direttamente applicabili, effettua la valutazione del possibile impatto sulle attività dell’impresa derivanti da modifiche del quadro normativo e degli orientamenti giurisprudenziali e identifica e valuta il rischio di non conformità».

Ai sensi dell’art. 310 del CAP l’inosservanza agli illustrati precetti prevede l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria che, come disposto dal successivo art. 311 bis, è subordinata al «principio di rilevanza della violazione».

Quanto all’entità della sanzione l’art. 311 sexies dispone che «fermo restando quanto previsto all’articolo 325, comma 1 circa la responsabilità delle imprese nei confronti delle quali sono accertate le violazioni, per l’inosservanza delle norme richiamate nell’articolo 310, comma 1, lettera a) si applica, salvo che il fatto costituisca reato, la sanzione amministrativa pecuniaria da cinquemila euro a cinque milioni di euro nei confronti dei soggetti che svolgono le funzioni di amministrazione, di direzione, di controllo, nonché dei dipendenti o di coloro che operano sulla base di rapporti che ne determinano l’inserimento nell'organizzazione dell'impresa anche in forma diversa dal rapporto di lavoro subordinato quando l'inosservanza è conseguenza della violazione di doveri propri o dell'organo di appartenenza e ricorrono una o più delle seguenti condizioni: a) la condotta ha inciso in modo rilevante sulla complessiva organizzazione o sui profili di rischio aziendali; …» (nel rispetto della procedura di cui al successivo art. 311 septies).

La procedura di irrogazione delle sanzioni amministrative di cui al Titolo XVIII del CAP è disciplinata dal già richiamato Regolamento VA n. 39 del 2 agosto 2018 che regola nei termini che saranno di seguito esposti, nei limiti di quanto di interesse in questa sede, l’accertamento delle violazioni, la relativa contestazione, e l’intero procedimento sanzionatorio scandendo il relativo procedimento sanzionatorio.

Così inquadrata in punto di fatto e di diritto la complessa vicenda oggetto del presente giudizio – si tratta peraltro di uno dei primi casi di applicazione delle sanzioni anche nei confronti degli esponenti aziendali in ambito assicurativo, all’indomani della introduzione di tale previsione avvenuta solo con la riforma del 2018 di cui al d.lgs. n. 68 – deve in primis affrontarsi la questione, di rilievo preliminare, introdotta dall’appellante con riguardo all’approccio fatto proprio dal TAR in sede di scrutinio delle censure formulate in primo grado che riverbera, secondo l’impostazione difensiva della stessa, sulla correttezza dell’intera decisione.

Viene in rilievo il capo di sentenza, in parte già richiamato, nel quale, respingendo il secondo e terzo motivo di ricorso, riferiti all’insufficiente determinatezza delle contestazioni mosse da VA, premessa l’infondatezza « delle censure procedimentali e la legittimità delle valutazioni poste in essere ad VA in ordine alla non prudente gestione della società » si afferma che risulterebbe dequotato « fortemente l’approccio atomistico utilizzato in gravame per sostenere la non ricorrenza in fatto di alcune singole irregolarità oggetto dei rilievi » rilevando che « alla ricorrente, infatti, non vengono contestate violazioni puntuali isolatamente considerate, ma l’adozione di determinate e reiterate violazioni procedimentali che integrano, nel loro complesso, il mancato rispetto degli ordinari canoni di diligenza esigibili dai componenti di alcuni tra i più importanti organi della compagine sociale secondo la scienza aziendalistica, tenuto conto delle disposizioni legislative e delle previsioni regolamentari adottate da Ivass, tutte necessariamente interpretate alla luce di un criterio finalistico (di adeguatezza, cioè, della condotta a conseguire la finalità di tutela perseguita) e della rilevata ascrivibilità delle fattispecie in esame ad illeciti di pericolo e non di danno » pervenendo alla conclusione che « come condivisibilmente evidenziato dalla difesa di Ivass, pertanto, i singoli episodi descritti nei rilievi hanno una finalità espressamente esemplificativa e vengono considerati dall’Istituto non nella loro valenza contenutistica di atti gestionali, ma quali modalità procedimentali a valenza sintomatica ».

Su un piano generale deve condividersi la posizione del Tar posto che, rilevata la peculiare natura dell’illecito contestato « di pericolo e non di danno », è pacifico che questo non si perfezioni necessariamente attraverso la produzione di un pregiudizio concreto essendo invece sufficiente a fondare l’intervento sanzionatorio l’idoneità della condotta a cagionarlo o anche solo a determinare un’esposizione al rischio specifico.

Ben possono quindi singole condotte, di per sé non causalmente determinanti una concreta lesione, essere indicative di una imprudente o superficiale gestione delle funzioni suscettibile di esporre la NI a rischi anche solo potenziali.

L’illecito può pertanto essere configurato anche in presenza di una pluralità di elementi fattuali che, pur non idonei di per sé a comprovare un concreto impatto sulla solidità della NI, consentano di cogliere, ancorché sotto il solo profilo sintomatico, un’anomala gestione delle funzioni di verifica e controllo interne al gruppo, espressamente previste dalla sopra illustra normativa di settore quali presupposti dell’assoggettamento a sanzione.

Ciò che tuttavia è dedotto nel caso di specie, è la mancata verifica della sussistenza in punto di fatto degli elementi assunti a presupposto dei rilievi formulati in sede di Relazione Ispettiva e recepiti da VA nel provvedimento sanzionatorio impugnato.

Si può procedere quindi ad una sintetica descrizione delle condotte rilevanti limitandosi ai profili oggetto di specifica contestazione, rinviando al Rapporto ispettivo per quanto non espressamente richiamato, non senza evidenziare che ai fini del riconoscimento della responsabilità individuale ex art. 311 sexies è necessario accertare lo specifico contributo causale della condotta del singolo componente l’organo amministrativo o di controllo, sempre che sussista (necessità della quale sembra essere consapevole VA che, in coerenza con tale esigenza, non procedeva all’adozione della sanzione a carico di tutti operando quindi una differenziazione delle posizioni che implica l’esposizione delle ragioni per le quali nel caso di specie, la sola appartenenza all’organo sia stata invece ritenuta sufficiente).

7. Quanto al capo d’impugnazione II (Fattispecie A) sono contestati, come anticipato, i Rilievi n. 2, 3, 4A e 4B.

Con il Rilevo n. 2 si sostiene che le già descritte carenze in materia di governo dei rischi trovassero origine nella scarsa funzionalità dell’organo di amministrazione che avrebbe abdicato alle proprie funzioni di indirizzo, gestione e controllo aderendo senza un vaglio critico alle iniziative del Presidente le cui decisioni venivano avallate passivamente.

Al DA è contestato:

- il frequente ricorso a deliberazioni « seduta stante », su argomenti non sempre presenti nell’ordine del giorno, adottate sovente all’unanimità sulla base sommarie informative del Presidente rese conoscibili a volte solo in corso di seduta, anche riguardanti decisioni « cruciali » quali la revoca delle deleghe all’A.D., la convocazione dell’Assemblea per procedere alla revoca della carica di Consigliere al dott. Minali, la richiesta di delega all’aumento di capitale per 500 milioni di euro e la conseguente trasformazione societaria con aumento di capitale riservato alla subentrante Assicurazioni LI S.p.A.;

- il mancato approfondimento in merito alle deliberazioni dei comitati consultivi endoconsiliari (quando richiesti) in merito ai quali è rilevato come venisse preso atto dei punti dell’ordine del giorno senza esame dei relativi verbali e delle motivazioni poste a base delle proposte formulate (criticità aumentate a seguito dell’adozione del sistema monistico con accentramento nel DA delle funzioni del Comitato esecutivo) contestando per tale ragione l’assenza di iniziative per limitare la prassi del Presidente di fornire il materiale informativo necessario per deliberare « direttamente in riunione »;

- mancanza di iniziative per stigmatizzare i ritardi nella verbalizzazione delle sedute e per indurre il Presidente a riferire in merito ai conflitti di interesse « a lui riferiti » forieri di rischi reputazionali.

Il rilievo di VA trova conferma negli atti di causa.

Non è controverso infatti che, tante volte, il DA fosse chiamato ad esprimersi in assenza di una preventiva informativa in merito ai temi oggetto di discussione e tale criticità non può considerarsi neutralizzata dall’ampio e prolungato dibattito documentato dai verbali di riunione depositati che non smentiscono di per sé l’addebito.

Deve quindi convenirsi con il Tar laddove stigmatizza la genericità, molto spesso, dell’ordine del giorno delle sedute consiliari e l’assenza di una preventiva informativa prevista tanto dall’art. 2381 c.c. quanto dall’art. 5, comma 8, lett. b) del Regolamento n. 38/2018, rilevante a maggior ragione quando il DA è chiamato a deliberare in ordine a questioni di grande impatto (es. revoca dell’A.D.) che richiedono un preventivo approfondimento dei temi oggetto di discussione.

È infatti innegabile che ciò possa determinare l’assunzione di decisioni non consapevoli, non pienamente meditate favorendo l’appiattimento dei deliberanti sulle posizioni del Presidente.

Circa lo specifico profilo nessun rilievo assumono, a giustificazione della tardiva informativa, le allegate esigenze di riservatezza posto che il riserbo in merito alle attività consiliari integra un dovere proprio della carica che incombe su tutti i consiglieri di amministrazione.

Pacifica e non smentita è anche la contestata tardività delle verbalizzazioni delle sedute del DA integrante un’oggettiva violazione di consolidate prassi organizzative.

Deve precisarsi che quanto esposto in merito al presente rilievo non contraddice quanto si dirà più avanti in ordine alla contestazione sulla questione -F, posto che in detta sede non costituivano oggetto di contestazione profili meramente organizzativi, come tali dotati di una loro oggettività, ma un superficiale e non approfondito approccio al tema (in sintesi un atteggiamento passivo dell’organo amministrativo a fronte delle criticità palesate dall’investimento).

Con il Rilievo n. 3 vengono contestati i medesimi fatti e circostanze del Rilievo n. 2, ma ripresi nella diversa angolazione delle modalità con cui il Presidente esercitava le proprie funzioni: non tempestivo invio della documentazione all’ordine del giorno ai consiglieri, eccessiva genericità degli ordini del giorno, conflitto di interessi per alcuni incarichi esterni (soprattutto Fondazione Teatro La Scala e Fondazione Arena di Verona), mancata messa a disposizione del Consiglio dei verbali dei Comitati, interlocuzioni prima del DA con il Segretario ed i Vicepresidenti, mancata comunicazione preventiva a VA in ordine alla revoca delle deleghe al dott. Minali e la potenziale integrazione con IA Assicurazioni.

Le contestazioni dell’appellante vengono solo in minima parte condivise, per la gran parte sono invece da disattendere.

Per quanto riguarda ruolo e funzione del Presidente del DA, l’art. 5, c. 8, lett. a) e b) del Regolamento VA n. 38/2018 prescrive di trasmettere « con congruo anticipo la “documentazione a supporto delle deliberazioni […] adeguata in termini quantitativi e qualitativi rispetto alle materie iscritte all’ordine del giorno », nonché di assicurare « Nella predisposizione dell’ordine del giorno e nella conduzione del dibattito consiliare » il prioritario trattamento delle « questioni a rilevanza strategica ». Risulta che l’appellante abbia più volte mancato a tale dovere insistendo nel sostenere che negli episodi censurati l’O.d.g. era « doverosamente…generico » e che la vaga dicitura « Comunicazioni urgenti del Presidente inerenti alla governance della società » all’O.d.g. della riunione convocata per discutere, ad esempio, la revoca delle deleghe al Dott. Minali (C.d.A. del 31.10.2019) bastasse a far comprendere che tale fosse il tema portato all’attenzione del C.d.A. Non è convincente la tesi che la seduta sarebbe stata convocata « d’urgenza » facendo seguito ad una lettera di richiesta di confronto sottoscritta da 13 consiglieri, nonostante la lettera in questione – pur nella disponibilità del Presidente almeno dal 29 ottobre (cfr. pagg. 1 e 7 verbale 31.10.2019 - doc. 2) – non fosse stata mai consegnata al C.d.A., né prima né durante la seduta, essendosi limitato il Presidente -OMISSIS- a dare lettura nella seduta di un mero suo riassunto (risulta che proprio tale comportamento veniva censurato da alcuni consiglieri che contestavano una carenza di informativa rispetto alle decisioni da assumere, cfr. rilievi di AC e Brena, doc. 2, pagg. 4 e 5).

Si condivide l’assunto del TAR che dalla carenza informativa discendessero decisioni non consapevoli o appiattite sulle proposte presidenziali, senza che possa essere invocato come giustificazione che si trattasse di decisioni di particolare tecnicismo, di significativo impatto sulla vita dell’ente e la significativa complessità, considerato che restava in ogni modo eccessivamente compresso il tempo per lo studio e la ponderazione delle questioni all’esame del consiglio di amministrazione.

Per quanto riguarda i contatti intrattenuti con IA Assicurazioni e finalizzati a una possibile integrazione tra le due società, la delega al Direttore Generale per le trattative non esonerava il Presidente del DA dal rispetto delle rispettive prescrizioni procedimentali.

Non è neppure convincente la tesi che la mera istituzione dei Comitati endoconsiliari fosse stata sufficiente a garantire il corretto funzionamento della dinamica relazionale tra gli stessi e il DA (alla luce del chiaro tenore dell’art. 5, comma 2, lett. u) del Regolamento VA n. 38/2018).

Correttamente il TAR ha rilevato che la tardiva verbalizzazione delle sedute consiliari risultava per tabulas e non corrispondeva ad esigenze di corretta organizzazione, e anche in sede di appello il dott. -OMISSIS- reitera critiche generiche ed incentrate su aspetti quantitativi e non qualitativi che non sono idonee a confutare la censura mossa da VA con il provvedimento.

Per quanto riguarda la doppia Presidenza di DA e CN viene confermato l’assunto del primo giudice che ciò prova una carente dialettica tra Consiglio e Comitato, confermato da mancanze nella corretta dialettica intraconsiliare e dall’accentramento in capo al Presidente di funzioni operative.

Non sono invece sufficientemente dimostrate – non almeno in atti – le contestazioni in merito a conflitti di interesse per incarichi esterni (come le fondazioni Arena di Verona e Teatro La Scala), mancando ad avviso del Collegio prove apprezzabili in ordine a tale fattispecie (erogazioni liberali ad enti di tale rilievo culturale non sono di per sé estranee alla realtà di mercato né insolite e comunque non si vedono prove che la decisione era stata condizionata da un interesse personale del Presidente).

Quanto all’interlocuzione tra il Presidente -OMISSIS- con il Segretario e con i Vicepresidenti, al fatto che condividesse con loro in anticipo alcune informazioni, potrebbe ritenersi una pratica legittima e funzionale a una migliore preparazione dei lavori del Consiglio, a condizione però di assicurare anche a tutti gli altri componenti uno spazio di conoscenza sufficientemente congruo, ai fini di una loro deliberazione consapevole; il che, per quanto si è già rilevato, non è avvenuto in un numero più che significativo di ipotesi, tale da giustificare i rilievi di VA già esaminati.

Con il Rilievo n. 4A è contestato al CGS la sua scarsa funzionalità, sia per quanto riguarda il ruolo, sia per quanto riguarda il funzionamento, carenze nel vaglio sull’equilibrio dell’assetto di governo societario e nelle motivazioni a supporto della scelta di passare al sistema monistico, le valutazioni in merito all’abolizione del Comitato Esecutivo e all’avocazione delle sue deleghe in capo al Consiglio, la parallela (e criticata) presidenza di DA e CN.

Le censure dell’appellante non hanno pregio. Risulta invece convincente la deduzione nel rapporto ispettivo che il CGS non abbia tenuto conto degli impatti del nuovo sistema sui carichi di lavoro del DA, una volta assorbite le competenze del Comitato Esecutivo. I rispettivi verbali danno atto genericamente del fatto che il Comitato si era soffermato a valutare il nuovo modello soltanto in termini di «razionalizzazione ed efficienza dell’azione degli organi societari» nonché i connessi adeguamenti statutari. Anche la decisione di non accogliere la raccomandazione di VA di assegnare la Presidenza del CN ad un consigliere indipendente anziché al Presidente del DA (delibera CGS del 30.10.2018) risulta solo genericamente motivata, nonostante il Regolamento del CGS prevedesse «di promuovere opportune iniziative volte ad un aggiornamento delle tematiche di governo societario anche sulla base delle indicazioni delle Autorità e della migliore prassi».

Orbene, l’appellante si difende sostenendo che mancherebbe una norma di legge in merito, che la raccomandazione di VA non fosse vincolante, che le motivazioni a base della decisione fosse stata esaustiva, ma ciò non è convincente alla luce dell’evidente genericità delle deduzioni che non riescono a confutare l’elemento centrale della contestazione di VA. A fronte di una raccomandazione espressa e di un’espressa previsione regolamentare sarebbe stato necessario specificare le ragioni e i motivi di opportunità che consentivano di discostarsene. Inoltre risulta che il Piano di Rimedio della Società aveva previsto una generale revisione della normativa interna volta a dare efficienza ed efficacia al funzionamento di tutti i Comitati e l’espresso divieto di cumulo della carica di Presidente del DA con quella analoga in comitati endoconsiliari.

Con il Rilievo n. 4B infine viene contestata la scarsa funzionalità del CN. Più in particolare viene rilevata l’interferenza nel processo di selezione dei candidati.

Anche su questo punto le doglianze dell’appellante non sono condivisibili, dovendosi confermare la gravità delle criticità accertate da VA per quanto riguarda la mancata adozione delle linee guida per l’individuazione e la selezione dei candidati da proporre quali amministratori (di fatto rimessa all’arbitrio dei membri del Comitato). Emerge, piuttosto, il ruolo operativo del Presidente -OMISSIS- nel procedimento di raccolta e selezione dei curricula dei candidati inviati alla società RU LD , senza la preventiva approvazione da parte degli altri membri del Comitato (verbale del 12.3.2019 e del 17.3.2019).

VA ha depositato il 13.2.2025 la sentenza della Corte d’Appello di Venezia, sez. I/civile, r.g.n. 1421/2022 del 31.5.2023, che ha respinto l’opposizione del dott. -OMISSIS- avverso gli esiti della parallela procedura sanzionatoria avviata da SO con la delibera n. 22349/2022. Secondo l’Istituto appellato tale decisione confermerebbe anche la correttezza dell’operato di VA. Anche se per alcuni elementi di censura entrambi le Autorità hanno posto a loro fondamento gli stessi fatti, va però rilevato che tale procedimento autonomo istaurato da SO è avvenuto in base all’art. 123-bis, co. 2, lett. a) del d.lgs. n. 58/1998 (TUF) che muove da una diversa finalità giuridica (sanzionare pratiche di governo difformi dalla legalità, mancante informazioni nella relazione sul governo societario riguardanti l'adesione ad un codice di comportamento in materia di governo societario promosso da società di gestione di mercati regolamentati o da associazioni di categoria, motivando le ragioni dell'eventuale mancata adesione ad una o più disposizioni, nonché le pratiche di governo societario effettivamente applicate dalla società al di là degli obblighi previsti dalle norme legislative o regolamentari). SO e VA hanno infatti ruoli distinti nella regolamentazione, vigilanza e sanzione delle società di assicurazione. SO, che si occupa della vigilanza sui mercati finanziari e sugli intermediari finanziari, nel contesto delle assicurazioni ha il compito di supervisionare la distribuzione dei prodotti di investimento assicurativi e garantire la trasparenza e correttezza delle informazioni fornite agli investitori, da ciò discende che il suo procedimento sanzionatorio è avviato quando viene accertata la violazione di norme relative alla distribuzione di prodotti finanziari (regolati dal TUF). VA, invece, è responsabile della vigilanza prudenziale sulle imprese di assicurazione e deve supervisionare la solidità finanziaria delle compagnie di assicurazione ed assicurare che le imprese rispettino le normative in materia di solvibilità e gestione dei rischi, pertanto sanziona le violazioni delle norme prudenziali e di condotta (discendenti dal CAP). Pertanto non è possibile utilizzare automaticamente conclusioni raggiunte in un procedimento, quand’anche “validate” dal giudice, per giustificare quelle raggiunte anche nell’altro. È quindi fisiologico che gli esiti dei due procedimenti, o comunque della successiva fase di controllo giurisdizionale sull’una e sull’altra sanzione, possano non coincidere. Peraltro le divergenze tra l’esito di questo e l’esito di quel giudizio sono parziali: per le condotte sin qui esaminate, quelle riconducibili alla Fattispecie A, il giudizio di questo Collegio è in massima parte convergente con quello della Corte di appello di Venezia.

8. Quanto al capo d’impugnazione III (Fattispecie B), con il Rilievo n. 1 è contestato al DA di non aver improntato la propria azione a canoni di sana e prudente gestione ponendo in essere condotte (che inducevano a prospettare la possibilità di procedere ad un aumento di capitale pari a € 500.000.000,00 con superamento della forma cooperativa e trasformazione dell’ente in S.p.A.) che esponevano la NI a rischio di solvibilità nonché a rischi legali e reputazionali per:

- A. non aver garantito «la necessaria coerenza tra i rischi assunti dall’impresa e il suo fabbisogno di solvibilità globale» demandando, anziché imporre, le decisioni in tema di fabbisogno di capitale all’autonoma determinazione della funzione di Risk management senza rilevare, in sede di approvazione del Piano di gestione del capitale per il periodo 2019-2021, le manifeste incongruenze degli scenari di stress proposti dalla struttura e descritti nel rilievo n. 9 (carenze del Risk Management nello sviluppo di metodologie a presidio della solvibilità prospettica):

- B. aver dimostrato una limitata capacità di valutare i rischi/investimento in relazione a rilevanti scelte di business (v. partnership con il Banco BPM per la distribuzione di prodotti assicurativi tramite joint venture con RA);

- C. aver immotivatamente privilegiato, nell’esercizio dei poteri decisionali, generiche esigenze relazionali e di presenza sul territorio nonostante l’emersione di criticità palesatesi sulla base di valutazioni di natura tecnica, deliberando una pluralità di operazioni di investimento in assenza di prefissati indirizzi strategici (profili oggetto di contestazione in particolare con i Rilievi 7 e 8) Le suesposte contestazioni non trovano integrale conferma nella documentazione depositata in giudizio e, in particolare, nei verbali del DA dai quali emerge una realtà rispetto alla quale le plurime contestazioni mosse dall’Autorità presentano profili di incoerenza.

Quanto al Rilievo 1.A, non emerge in modo evidente il rilevato MOsmo (quanto meno nei termini contestati) dell’organo di amministrazione in presenza di una situazione sicuramente critica ma meno allarmante di quanto prospettato, rilevata e affrontata predisponendo misure, frutto anche di una dialettica mai interrotta con l’Autorità, che si mostravano nel tempo sufficientemente efficaci.

Ciò emerge dall’analisi dei verbali del DA con particolare riferimento alla reazione della NI a fronte dei rischi di solvibilità palesati dall’andamento del CY TI .

Con riferimento all’andamento di detto parametro, che VA valorizza come elemento comprovante le disfunzioni addebitate al DA, ed alla vicenda relativa alla ricapitalizzazione che si sarebbe resa necessaria per garantire la solvibilità della NI, l’appellante eccepisce la non rispondenza al vero degli argomenti spesi dall’Autorità.

Sono contestate in particolare le affermazioni di VA per le quali:

- alla data del 22 maggio 2020 «il CY TI di PO era in grave flessione e al di sotto dei limiti prescritti dal CAP, circostanza che – in assenza dei riferiti interventi sia dell’VA che, su un diverso piano, di LI – avrebbe potuto comportare l’adozione di misure di vigilanza di crescente intensità, fino alla revoca dell’autorizzazione e all’apertura di una procedura di liquidazione coatta amministrativa »;

- a fronte di tale anomalia il DA « ha mostrato una insufficiente percezione dell’effettivo grado di problematicità della situazione, prospettando misure di limitata portata, onerose e non definite nei tempi di realizzazione. Del resto, l’esecuzione del piano di ricapitalizzazione di 500 milioni di euro necessario per ripristinare le condizioni di solvibilità del PO, che il C.d.A. avevo ipotizzato di attuare entro 5 anni, è stata accelerata solo dopo l’intervento dell’VA »;

- quanto alla crescita del CY TI , pressoché raddoppiato alla data del 31 marzo 2021, «si tratta esclusivamente della conseguenza dell’ingresso di LI nel capitale di OL avvenuto, come noto a ottobre 2020. Solo tale circostanza ».

Tali asserzioni dell’Autorità non trovano piena o sufficiente conferma in atti.

L’andamento del CY TI , come si evince dal verbale del DA del 7 maggio 2020, era sottoposto a monitoraggio settimanale e già a quella data veniva rilevato come l’andamento dei mercati finanziari, influenzato dalla pandemia (evento straordinario il cui impatto non sembra essere stato adeguatamente valutato dall’Autorità nella presente vicenda), rendesse non più adeguato il Piano di Emergenza Rafforzato (PER) predisposto sulla base di ipotesi travolte dall’emergenza in atto, pur rilevando che al momento non ricorrevano ancora i presupposti per la sua attivazione essendo il CY attestato alla data del 1° maggio al 116% (era altresì illustrato l’andamento del parametro negli ultimi mesi rilevando come presentasse un andamento oscillante che alternava picchi negativi a repentini rialzi mantenendosi tuttavia sempre al di sopra della soglia del 100%).

Veniva altresì anticipato che a breve sarebbe stata presentata una proposta per un nuovo «m odello interno » e che era già in corso l’adeguamento del « modello attuale » avvalendosi del Boston Consulting Group, evidenziando tuttavia che la possibilità di procedere con un aumento di capitale (ipotesi allo studio) era già presente nel PER attuale ancorché il ricorso a tale intervento richiedesse un approfondimento circa l’impatto sul valore di mercato del titolo.

Nella successiva seduta del 12 maggio 2020, veniva presa in considerazione la possibilità di aumentare il capitale in misura tale da determinare una risalita del CY sino al 200% evidenziando l’esigenza di procedere di concerto con l’Autorità, pur rilevando che « si deve prendere atto che l’Autorità di Vigilanza non risponde alle aspettative della NI in termini di fluidità di rapporti, di anticipazioni delle richieste formali e di preventive interlocuzioni, considerato che sembra preferire la linea diretta della comunicazione formale ».

Nella seduta del 15 maggio 2020 (data in cui si registra il picco negativo del CY , ma ancora non noto al momento della riunione che si svolge assumendo il dato in quel frangente conosciuto del 110%) viene in discussione la richiesta di delega al DA per procedere all’aumento di capitale ai fini dell’inserimento della questione all’ordine del giorno dell’Assemblea straordinaria del 26/27 giugno 2020.

In detta sede veniva ipotizzato, come in parte anticipato, un aumento di 500 milioni di euro entro il 30 giugno 2025 prevedendo un aumento nell’immediato (settembre 2020) di 200 milioni (non ritenuto sufficiente da VA che, come anticipato, prospettava la necessità di provvedere entro settembre ad un aumento per l’intero importo preventivato di 500 milioni di euro), oltre ad altri interventi quali l’estensione della copertura riassicurativa e la vendita di azioni proprie.

Nella seduta del 22 maggio 2020 il DA esaminava nuovamente l’andamento del CY TI , illustrato a cura del Responsabile della funzione Risk Management, prendendo atto del picco negativo del 103% registrato il precedente 15 maggio ed evidenziando come si fosse già riportato al valore del 115%; contestualmente veniva analizzata la situazione critica di BC TA e RA TA (in merito alle quali era in atto una interlocuzione con VA) illustrando i possibili interventi.

Il verbale di seduta evidenzia l’ampio dibattito che si sviluppa in merito alle criticità prospettate e ai possibili rimedi.

Come già illustrato, l’accordo di partnership con LI porterà in seguito ad un aumento di capitale che imporrà la necessità dell’abbandono della forma cooperativa procedendo alla trasformazione in S.p.A.

L’ingresso di LI produrrà un aumento del capitale sociale pari a 300 milioni di euro, in parte neutralizzato dai costi dell’operazione (rappresentati dalle liquidazioni delle quote di alcuni soci a fronte del loro recesso) per un importo pari a 113 milioni.

La disamina di quanto sinteticamente illustrato contrasta con il contestato MOsmo del DA (nei termini di cui al provvedimento impugnato) e comprova che le criticità legate all’andamento negativo del CY TI erano quanto meno monitorate e oggetto di approfondito dibattito.

Sotto altro profilo, trova altresì conferma la tesi difensiva dell’appellante per la quale il preteso aumento di capitale (peraltro auspicato da VA nell’importo già considerato dalla NI), nei termini e soprattutto nei tempi indicati dall’Autorità, integrava una misura sovradimensionata rispetto all’esigenze ove si consideri che la quota parte di aumento nell’immediato, ipotizzata dalla NI in 200 milioni di euro, e ritenuta insufficiente dall’Autorità, si rivelava nei fatti superiore all’incremento effettivo determinato poi dall’ingresso di LI che, al netto dei recessi, ammontava a 187 milioni.

Di rilievo ai fini in esame è altresì la circostanza che il livello del CY si attestava su valori significativamente superiori alle già illustrate soglie già prima del perfezionarsi dell’acquisizione (201% nel maggio 2021).

Non emerge inoltre dai provvedimenti impugnati una sufficiente considerazione degli effetti indotti dalla pandemia sui mercati finanziari nello specifico arco temporale di interesse che determinava una accentata volatilità dei rendimenti dei titoli di debito creando una situazione di grande incertezza impattante su tutto il settore assicurativo.

Quanto al Rilievo 1.B, riferito alla partnership con BPM, la sentenza è censurata nella parte in cui si limita ad affermare il principio per il quale il superamento delle criticità « a seguito dell’adozione di un accordo transattivo-novativo, non fa venire meno l’ascrivibilità del primo assetto contrattuale adottato a criteri di non prudente gestione ».

In merito all’operazione è contestato che a fronte di un rilevante esborso (800 milioni di euro) finanziato anche mediante emissione di un prestito, l’organo amministrativo non abbia acquisito efficaci garanzie contrattuali nonostante i rischi insiti nell’iniziativa e che gli andamenti negativi della partnership, ancorché oggetto di periodica informativa, non abbiano mai innescato un dibatto all’interno dell’organo di amministrazione in merito al mancato raggiungimento degli obiettivi. Né, si contesta, veniva verificata la capacità del sistema di penali a mitigare l’impatto di tali negative performance.

Carente era ritenuto altresì il sistema di monitoraggio dell’andamento del business vita gestito dalla Capogruppo caratterizzato da flessioni dei volumi, in contrasto alla tendenza di mercato, e aumento dell’incidenza degli oneri di gestione sui premi.

Sul punto è da disattendersi l’argomento che imputa la criticità all’A.D. che avrebbe tenuto all’oscuro il DA atteso che il contrasto a simili condotte integra un preciso dovere dei componenti l’organo collegiale nonché del CCG.

Per le medesime ragioni non può rilevare, in tema di efficacia del sistema di penali, la circostanza che il contenuto della bozza di accordo approvata dal DA il 26 settembre 2017 non corrisponda a quella meno protettiva effettivamente sottoscritta dall’A.D.

Tale atteggiamento passivo, imputabile anche all’appellante in virtù del ruolo rivestito, non è smentito in appello, né può negarsi che disveli un carente o poco efficace esercizio delle prerogative dei componenti gli organi di amministrazione e controllo.

Tuttavia, nella valutazione della gravità della condotta, si sarebbe dovuto tener conto del rimedio apprestato approvando l’accordo novativo del 5 marzo 2021 che, in punto di verifica dell’attività di monitoraggio svolta, non si presta ad essere riconosciuta come omessa ma semmai come intempestiva.

Con il Rilievo n. 7 è contestato al DA il non oculato svolgimento del ruolo di indirizzo e monitoraggio delle attività svolte dalle controllate CBI e CA nonostante le perdite registrate.

Per quanto riguarda CBI veniva contestata:

- la mancata definizione ex ante di linee guida per l’individuazione e ammissibilità degli investimenti MOari procedendo invece all’approvazione « tempo per tempo » delle proposte ricevute in spregio a logiche di diversificazione dei rischi e progettualità degli investimenti;

- la genericità degli indirizzi per la valutazione delle attività, da ritenersi inidonei a ridurre i rischi di stima la cui valutazione veniva di fatto rimessa a soggetti esterni;

- la carenza dell’azione di monitoraggio, limitata alla presa d’atto dei negativi risultati senza indagare i risultati della controllata i cui oneri di gestione superavano i canoni attivi;

Per quanto riguarda CA:

- l’omesso tempestivo rilievo del mancato rispetto delle previsioni economiche annuali;

- il mancato rilievo dell’adozione di prassi gestionali non corrette (ritardi nella fatturazione delle prestazioni e nei solleciti dei relativi pagamenti).

Circa tali contestazioni, trova conferma in atti il deludente ritorno di detti investimenti che determinava perdite per circa 23 milioni di euro.

Sul punto il TAR, condividendo l’approccio dell’Autorità, si limita a rilevare che « il basso impatto delle perdite subite dalle controllate OL BE MO e OL AG (pari, come visto, a circa 23 milioni di euro) sul patrimonio MOare dell’ente (pari a circa 1,6 miliardi), non elide la contrarietà delle scelte gestionali che hanno determinato le perdite ai canoni di prudenza e adeguatezza ».

In altri termini viene riconosciuta la responsabilità degli organi sociali sulla base del solo suesposto dato negativo in assenza di una valutazione circa la concreta inadeguatezza delle scelte operate, peraltro non richiamate, e senza considerazione alcuna, in punto di gravità, del minimo impatto della perdita sulla complessiva solidità del NI che, come evidenziato dallo stesso giudice di prime cure, vantava un patrimonio MOare pari a 1,6 miliardi di Euro.

Con il Rilievo n. 8 costituivano oggetto di contestazione gli investimenti nelle Società -F S.p.A. (holding che agisce tramite le società controllate nel settore dell’ education , della consulenza e del digital marketing ) per l’acquisizione di una quota pari al 4,5% e nella Società CA (progetto di sviluppo MOare) effettuando un investimento di € 48 milioni di euro motivato sulla base di generiche argomentazioni di « sostegno al territorio » prospettate dal Presidente (investimento che veniva deciso per consentire alla partecipata -F il sostegno all’iniziativa di CA tesa alla realizzazione di un campus universitario).

Il Tar in merito a detta contestazione si esprime affermando che « anche con riferimento alla sottoscrizione e gestione degli investimenti nella società -F e nel fondo CA, i rilievi di VA attengono al fatto che la scelta è avvenuta in violazione degli ordinari canoni di prudenza, atteso che l’operazione è stata connotata da una insufficiente analisi dei rilevanti impegni finanziari connessi, della rischiosità delle operazioni e della correlazione rischio-rendimento, a nulla rilevando la circostanza che, quando l’investimento ha rilevato la sua rischiosità, i costi del risanamento siano stati sostenuti da terzi ».

Anche in questo caso il giudizio circa l’operato del DA è desunto dalla sola esistenza delle criticità rilevate senza menzione alcuna delle condotte in concreto violative dei richiamati canoni di prudenza.

Né si ha evidenza in atti di un superficiale approccio da parte del DA al tema.

La crisi di liquidità di -F (peraltro partecipata nella sola misura del 4,5% vantando la presenza di un solo proprio esponente nel DA) veniva affrontata nella riunione del DA del 19 settembre 2019 analizzando il Piano Industriale predisposto dalla partecipata per il 2019-2024; valutando negativamente i rimedi ipotizzati dalla Società e individuando possibili alternative (« Finanziamento soci », «emissione da parte di -F di mini-bond, a condizioni di mercato e riservato ad investitori istituzionali», «emissione di strumenti finanziari partecipativi (SFP) di patrimonio (con o senza diritti amministrativi) », « cessione del ramo d’azienda di Digital Marketing » e « la dismissione in blocco del portafoglio start-up ») ed evidenziando nel contempo le criticità proprie di ciascuna delle soluzioni delineate.

Nella successiva riunione del 24 settembre veniva illustrato il « business plan rolling di CA che è stato condiviso a suo tempo con Cassa Depositi e Prestiti e strutturato sul presupposto di un conduttore che assicuri stabilità e capacità di onorare i canoni nonché su una fine lavori costruzione per il 2020 ed una ripresa di redditività a partire dal 2021 » sulla base del quale si sviluppava un approfondito dibattito.

Ulteriori approfondimenti e interventi alternativi costituivano oggetto di ampia discussione nella riunione del 15 ottobre nell’ambito della quale venivano valutate ulteriori forme di sostegno in favore di -F (« Emissione di strumenti finanziari partecipativi (SFP) di patrimonio (con o senza diritti amministrativi » e « SFP di patrimonio seguito da eventuale emissione di mini-bond ») ulteriormente approfondite il 5 dicembre.

9. Deve in conclusione ritenersi la legittimità delle contestazioni e delle violazioni accertate da VA nei limiti sopra specificati, ovvero solo in parte (e cioè per quanto concerne quelle riconducibili alla cd. fattispecie A), rilevando come il fondamento, nei suesposti sensi, di talune delle censure oggetto dell’appello – quelle riferite invece alle violazioni ricondotte alla cd. fattispecie B) – renda necessario, in ultima analisi, rinnovare il giudizio sulla « rilevanza » delle violazioni effettivamente rimaste immuni dai vizi di legittimità qui riscontrati.

Si tratta quindi di verificare se le violazioni che residuano, che attengono per lo più alle modalità di funzionamento degli organi dell’impresa e più in generale al profilo dell’organizzazione dei processi decisionali, raggiungano da sole un grado di rilevanza tale da giustificare la comminazione della sanzione a carico del singolo esponente aziendale appellante, tenuto conto del suo coinvolgimento personale nell’esercitare la carica che ricopriva all’epoca dei fatti. Con la precisazione che il giudizio da compiere non attiene solo alla misura della sanzione, sulla quale questo giudice è investito di una giurisdizione di merito, ma alla motivata definizione e individuazione dell’illecito che precede l’applicazione e il dosaggio della sanzione, calibrato sulla responsabilità del singolo esponente.

Benché dagli atti di causa emerga il ruolo apparentemente più che rilevante, si direbbe determinante, dell’odierno appellante – sia per la carica formale rivestita, sia per la lunga durata del suo incarico e per la rete di rapporti maturati nel tempo – non di meno la possibilità per gli altri componenti di neutralizzarne l’operato ove difforme dal parametro legale, ovvero di ricondurlo ad un canone di maggiore diligenza e trasparenza, facendo leva in particolare sul principio di collegialità e sul suo carattere imperativo, suggerisce al Collegio di rimettere all’VA, anche per detta figura, il compito di rinnovare l’apprezzamento (comparativo) sulla rilevanza in concreto di quanto emerso con riferimento alle condotte riconducibili alla cd. fattispecie A).

Quanto sopra elide ogni interesse – almeno in questa sede - allo scrutinio del quarto capo d’impugnazione con il quale è censurata, in via subordinata, la congruità della sanzione.

10. Per quanto precede l’appello deve essere accolto in parte e, per l’effetto, il provvedimento va annullato per le ragioni appena chiarite. Resta salva la rinnovazione del procedimento sanzionatorio da parte di VA, ora per allora (e dunque senza che vi osti alcuna decadenza), secondo i criteri che si sono chiariti.

11. La specificità e la novità delle questioni oggetto del giudizio consentono di procedere alla compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte nei sensi, nei limiti e con gli effetti di cui in motivazione.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità della parte ricorrente.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 6 marzo 2025 e 3 aprile 2025, con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Thomas Mathà	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.