Pubblicato il 25/03/2025

N. 02496/2025REG.PROV.COLL.

N. 00369/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 369 del 2024, proposto da
C.I.L.P. - Cooperativa Impresa Lavoratori Portuali Soc. Coop. p.A., in persona del Presidente e legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Enrico Pierantozzi, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia

contro

Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centro-Settentrionale, in persona del Presidente e legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Stefania Accardi, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, non costituito in giudizio

nei confronti

Roma Cruise Terminal S.r.l., non costituita in giudizio

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 9527/2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centro-Settentrionale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2024 il consigliere Angela Rotondano e uditi per le parti gli avvocati Enrico Pierantozzi e Stefania Accardi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La C.I.L.P. - Cooperativa Impresa Lavoratori Portuali Soc. Coop. p.A. (di seguito “C.I.L.P.” ), odierna appellante, è un’impresa operante nel porto di Civitavecchia in forza di varie autorizzazioni rilasciate ai sensi dell’art. 16, comma 3, della legge 28 gennaio 1994 n. 84 – rispettivamente, all’esercizio delle operazioni portuali e all’esercizio dei servizi portuali - dall’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centro-Settentrionale (nel prosieguo “Autorità” o “AdSP” ).

La società è, altresì, titolare di una concessione demaniale marittima per occupare un’area del porto e una banchina; tale concessione, originariamente rilasciata, nel giugno 2013, ex art. 36 cod. nav., per mantenere un’area di sosta e custodia di veicoli commerciali, è stata in seguito oggetto di ampliamento, per successive licenze suppletive rilasciate dall’Autorità, con estensione delle aree assentite e variazione del relativo scopo (in particolare, al fine di svolgere attività riconducibili all’art. 18 della legge 84 del 1994, a seguito del rilascio delle autorizzazioni per lo svolgimento di operazioni e servizi portuali), nonché di rinnovi alla scadenza del termine fissato.

2. Con due ricorsi e due successive impugnative per motivi aggiunti, la CILP ha impugnato dinanzi al T.a.r. del Lazio gli atti dell’Autorità portuale concernenti la determinazione e rimodulazione del canone concessorio e la qualificazione della natura e dell’oggetto della concessione.

2.1. In particolare, la CILP – evidenziando preliminarmente che la fattispecie controversa non concerneva questioni squisitamente patrimoniali, inerenti alla mera quantificazione della misura dei canoni - impugnava:

- con ricorso iscritto al R.G. n. 7367/2020, la nota dell’Autorità n. 6935 del 12 giugno 2020, qualificata dall’Autorità medesima come nuovo “preavviso di rigetto” ex art. 10 bis della legge n. 241/1990, per la parte recante il parziale diniego espresso in relazione alle istanze di revisione in autotutela presentate dalla società, aventi ad oggetto la richiesta di rimodulazione del canone e di restituzione delle somme versate per il pagamento degli oneri demaniali, nonché la connessa Delibera n. 75 del 18 dicembre 2019, nella parte recante il parere contrario espresso dal Comitato di Gestione dell’Autorità alle istanze presentate dalla società medesima;

- con successivo ricorso iscritto al R.G. n. 3813/2021, articolato in quattro motivi di doglianza, la (successiva) nota prot. n. 937 del 25 gennaio 2021 adottata dalla stessa Autorità, per la parte recante il diniego opposto alle istanze (sopra indicate) del 20 luglio 2018 e del 25 giugno 2018 avanzate dalla ricorrente stessa, unitamente – per la parte di interesse – alla delibera del Comitato di gestione dell’Autorità portuale n. 75 del 18 dicembre 2019 recante il parere espresso sulle istanze medesime (già oggetto di gravame con il precedente ricorso R.G. n. 7367/2020) e agli atti connessi;

- con un primo ricorso per motivi aggiunti – proposto nell’ambito del giudizio incardinato con il ricorso iscritto al R.G. n. 3813/2021 –la nota prot. n. 10472 del 1° settembre 2021, recante il diniego opposto dall’Autorità alle istanze formulate dalla società stessa, con le quali si chiedeva la variazione del contenuto della concessione demaniale marittima di cui alla licenza n. 29, Rep. n. 4348 del 26 luglio 2017, sulla base dell’invocato art. 36 cod. nav. in luogo dell’attuale riferimento (riportato nell’atto di rilascio della concessione medesima) all’art. 18 L. n. 84/1994, nonché la delibera del Comitato di Gestione dell’Autorità n. 76 del 18 dicembre 2019;

- con ulteriore impugnativa tramite motivi aggiunti – sempre proposta nell’ambito del giudizio incardinato con il ricorso n. 3813/2021 r.g. –la successiva determina n. 140/ci/2022 di cui alla nota prot. n. 3430 del 23 marzo 2022, con la quale l’Autorità – a fronte dell’intervenuta proroga ex lege della concessione in essere tra le parti fino al 3 aprile 2023 – ha determinato la misura del canone dovuto dalla ricorrente medesima per l’anno 2022 (al netto dei relativi conguagli), intimandone il pagamento a pena di decadenza dalla concessione, unitamente a tutti gli atti connessi, inclusa la successiva lettera prot. n. 5530 datata 11.5.2022 (con la quale era stata rigettata la richiesta di annullamento e/o revoca in autotutela della determina medesima), oggetto di contestazione ad opera della ricorrente nella parte in cui faceva applicazione dei medesimi criteri (di determinazione della misura del canone concessorio), la cui pretesa illegittimità era stata già dedotta nei giudizi pendenti.

2.2. Avverso gli atti impugnati la ricorrente formulava plurime censure, denunciando la sussistenza di profili di violazione di legge ed eccesso di potere sotto molteplici aspetti.

2.3. Inoltre, con le impugnative tramite motivi aggiunti, la ricorrente – oltre a lamentare il difetto di istruttoria e di motivazione asseritamente inficianti in via autonoma gli atti gravati- riprendeva sostanzialmente le censure articolate nel ricorso introduttivo, richiamando – a supporto delle censure mosse – l’intervenuta modifica del Regolamento per la determinazione dei canoni concessori (operata con delibera del Comitato di gestione n. 67 del 20 novembre 2020 e Decreto del Presidente dell’Autorità n. 343 del 14 dicembre 2020), pur non operante nel caso di specie (per ragioni temporali connesse alla data di rilascio della concessione in rilievo), ove recante l’eliminazione del riferimento all’art. 18 L. n. 84/1994 (la cui inapplicabilità alla concessione medesima, predicata da parte ricorrente anche per il periodo antecedente, era stata assunta a fondamento delle doglianze articolate nel ricorso introduttivo).

2.4. La ricorrente chiedeva, in conclusione, l’annullamento in parte qua degli atti impugnati, previa sospensione in via cautelare.

2.5. Si costituiva in resistenza, unitamente all’intimato Ministero, l’Autorità di Sistema Portuale, la quale, oltre a formulare varie eccezioni di inammissibilità e irricevibilità dei ricorsi proposti (anche per la natura endoprocedimentale dell’atto impugnato con il ricorso n. 7367/2020 r.g e per violazione del principio del “ne bis in idem” quanto al ricorso 3813/2021 r.g.), sosteneva l’infondatezza nel merito delle censure mosse dalla ricorrente.

3. Con la sentenza in epigrafe il Tar, previo avviso alle parti ex art. 73 comma 3 c.p.a. sulla rilevata questione di possibile inammissibilità per difetto di giurisdizione e disposta preliminarmente la riunione ex art. 70 cod. proc. amm. dei ricorsi per ragioni di connessione, ha così statuito:

a) ha dichiarato il ricorso iscritto al R.G. n. 7367/2020 avverso il preavviso di diniego “inammissibile per carenza di interesse, in ragione della natura endoprocedimentale dell’atto gravato” , evidenziando comunque che il ricorso sarebbe stato “improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, in ragione dell’intervenuta adozione della determinazione conclusiva dell’espletato procedimento” (rappresentata, nello specifico, dalla nota dell’Autorità di sistema portuale prot. n. 937 del 25 gennaio 2021 oggetto di successiva impugnativa da parte della stessa società ricorrente);

b) quanto al ricorso RG n. 3813/2021, come integrato dalle impugnative per motivi aggiunti, ha dichiarato: il ricorso principale in parte inammissibile per difetto di giurisdizione, limitatamente alle doglianze di cui al quarto motivo del ricorso introduttivo (come ribadito nel secondo atto di motivi aggiunti, per la parte corrispondente) e in parte infondato; il primo ricorso per motivi aggiunti inammissibile per carenza di interesse; il secondo ricorso per motivi aggiunti in parte inammissibile per difetto di giurisdizione amministrativa e in parte infondato.

c) ha condannato parte ricorrente alla rifusione delle spese di giudizio in favore della resistente Autorità.

4. Avverso le statuizioni della sentenza di cui al punto b), tramite le quali il Tribunale amministrativo ha respinto il ricorso RG n. 3813/2021, la C.I.L.P. ha proposto appello, deducendone l’erroneità e domandandone la riforma.

L’appellante ha quindi riproposto i motivi di illegittimità formulati in primo grado, dichiarati dal primo giudice in parte inammissibili, in parte infondati, insistendo per il loro accoglimento e per l’annullamento dei provvedimenti impugnati.

I capi della sentenza inerenti il ricorso RG n. 7367/2020 (proposto per l’annullamento del preavviso di diniego delle istanze presentate dalla società) non sono stati invece appellati.

4.1. Si è costituita in giudizio l’Autorità riproponendo ex art. 101, comma 2, c.p.a. le eccezioni di rito non esaminate dalla sentenza di primo grado, concernenti: l’improcedibilità del ricorso n. 3813/2021 r.g. per violazione del “ne bis in idem” , l’inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti per carenza di interesse e/o di irricevibilità del ricorso per tardività in ragione della mancata impugnazione del Regolamento per la determinazione dei canoni applicato alla concessione della CILP (per quanto concerne la tariffa G), l’improcedibilità del primo atto per motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse (stante la rinuncia della società al procedimento ex art. 24 reg. cod. nav. afferente alla variazione dello scopo di parte delle aree assentitele in concessione e la conseguente archiviazione dell’istanza).

4.2. Nella memoria per l’udienza pubblica l’Autorità portuale ha poi formulato in limine ulteriori eccezioni preliminari di improcedibilità e inammissibilità del ricorso in appello, anche per difetto di specifiche censure avverso la sentenza, eccependo altresì la tardività della produzione documentale effettuata il 26 luglio 2024 dall’appellante, di cui ha chiesto non tenersi conto ai fini della decisione.

L’Autorità ha anche eccepito l’improcedibilità per mancata impugnazione di atti sopravvenuti, sostenendo che i provvedimenti gravati con ricorso Tar del Lazio n. 3813/2021 r.g. abbiano ormai esaurito i loro effetti per effetto di atti successivi e non impugnati, non avendo, peraltro, l’odierna appellante richiesto alcun accertamento incidentale dell'illegittimità dei provvedimenti gravati in primo grado a fini risarcitori ex. articolo 34, comma 3, cod. proc. amm.

4.3. Nel merito l’Autorità ha comunque argomentato l’infondatezza dell’appello ed ha chiesto confermarsi la sentenza impugnata.

4.4. All’udienza pubblica dell’8 ottobre 2024, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

5. Va premesso che l’appellante non contesta il capo della sentenza che ha dichiarato inammissibile l’impugnativa avverso il preavviso di rigetto (impugnato con il ricorso 7367/2020), ragione per cui su tale capo della sentenza si intende formato il giudicato. Al contrario, l’appellante insiste sulla riforma della sentenza per la parte in cui ha respinto i motivi del ricorso rubricato sub n. 3813/2021 R.G. e i successivi ricorsi per motivi aggiunti.

6. Tanto premesso, i motivi di appello avverso le impugnate statuizioni della sentenza non sono fondati.

7. In primo luogo, la sentenza appellata deve essere confermata nella parte in cui ha dichiarato inammissibili per difetto di giurisdizione le doglianze – articolate con il motivo IV del ricorso introduttivo –in ordine all’erronea applicazione dei coefficienti disciplinati dallo stesso articolo 10, tariffa G1, del Regolamento per la determinazione dei canoni demaniali relativi ai terminal portuali con riferimento ai compendi demaniali denominati “ex CTA” e “T1” .

7.1. Sono infatti infondati i rilievi dell’appellante secondo cui il provvedimento dell’Autorità, per la parte relativa alla rideterminazione del canone concessorio (rispetto a quello previsto negli atti di concessione), si fonderebbe non già sulla mera applicazione di criteri di calcolo (oggettivi e predeterminati), bensì su valutazioni discrezionali circa la natura e le caratteristiche funzionali del compendio assentito in concessione alla C.I.L.P.; dal che si sarebbe dovuto riconoscere il radicamento della giurisdizione amministrativa.

7.2. Per contro, come rilevato dal primo giudice, risulta dallo stesso tenore dell’istanza di parte ricorrente datata 25 giugno 2018 (cfr. doc. 19 unito al ricorso introduttivo) che l’aspetto in contestazione attiene all’asserito “errore di calcolo” in cui sarebbe incorsa l’Autorità nella determinazione in concreto dell’ammontare del canone annuo dovuto relativamente alle aree – assentite in concessione – “ex C.T.A.” (a partire dal 2015) e “T1” (a far data dal 2016).

Il denunciato errore di calcolo, in particolare, risiederebbe nella non corretta applicazione del Regolamento per la determinazione dei canoni demaniali relativi ai terminal portuali per quanto concerne la misura del coefficiente di riduzione ivi disciplinato all’articolo 10, Tariffa G, applicato dall’Autorità nella misura di 0,90 – prevista in caso di “area con uso non esclusivo di banchina” – in luogo di quella di 0,40, - fissata per le aree “senza uso di banchina” - rivendicata dall’appellante in ragione dello stato dei luoghi (stante la mancanza di accesso diretto alle banchine pubbliche utilizzate, che sarebbero poste a una considerevole distanza dalle aree assentite in concessione).

7.3. La questione controversa presenta, dunque, un contenuto meramente patrimoniale, risolvendosi nel preteso ricalcolo del canone concessorio alla luce dei parametri tariffari già individuati all’atto del rilascio della concessione demaniale: è, pertanto, riconducibile all’attuazione del rapporto instauratosi tra il privato e l’Amministrazione, involgente nello specifico l’accertamento o la ricognizione di elementi di carattere fattuale – tra quelli contemplati al punto 1 della medesima Tariffa G1 – connessi alla circostanza (connaturata allo stato dei luoghi) che le aree assentite siano “senza uso di banchina” ovvero “con uso non esclusivo di banchina” , ai fini dell’individuazione del coefficiente (tra quelli ivi previsti) destinato ad operare nel caso di specie.

Non viene, pertanto, in rilievo alcuna spendita di poteri discrezionali-valutativi inerenti alla determinazione del canone.

7.4. Ne consegue il radicamento della giurisdizione ordinaria alla luce dei princìpi e delle regole in tema di riparto di giurisdizione ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a. (in tal senso, cfr. ex multis Cass. civ., sez. un., sent. 18 giugno 2020, n. 11867).

7.5. Infatti, quando l’attività è vincolata e non residua alcun margine di apprezzamento discrezionale in capo all’amministrazione nella determinazione del canone dovuto per una concessione demaniale, la giurisdizione è del giudice ordinario (si veda Cons. Stato, V, 13 febbraio 2019, n. 1034 con ampi richiami alla giurisprudenza).

7.6. In linea generale sono escluse dalla giurisdizione amministrativa esclusiva le controversie in materia di indennità, canoni e altri corrispettivi (cfr. art. 133, comma 1, lett. b. Cod. proc. amm.) poiché in tali ipotesi generalmente, venendo in rilievo un’attività amministrativa vincolata (allorquando si verta sul solo ammontare del corrispettivo dovuto al concessionario e la sua determinazione non dipenda dall’esercizio delle prerogative pubblicistiche dell’amministrazione, ma dalla pedissequa applicazione di criteri, condizioni e presupposti stabiliti dalla legge: cfr. Cass., SS.UU., 18 giugno 2020, n. 11867; Cons. Stato, II, 8 ottobre 2020, n. 5981; id. V, 20 agosto 2019, n. 5744; id. VI, 30 novembre 2020, n. 7540), la situazione soggettiva del privato che agisce nei confronti della pubblica amministrazione ha natura di diritto soggettivo.

7.7. Tuttavia, anche in tali controversie, secondo consolidato indirizzo della giurisprudenza, sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo nel caso di impugnazione di atti costituenti esercizio di poteri autoritativi e discrezionali che si confrontano con situazioni giuridiche soggettive di interesse legittimo (v. ex multis Cass., SS.UU., 9 agosto 2018, n. 20682). Occorre, dunque, in concreto accertare, in applicazione dell’ordinario criterio di riparto comunemente individuato nel c.d. petitum sostanziale (cfr. Cass., SS.UU., 17 dicembre 2018, n. 32625), la natura e la reale consistenza della situazione soggettiva del privato, quale emerge dai fatti allegati che danno conto del rapporto giuridico dedotto in giudizio.

7.8. Nel caso di specie, con il motivo di ricorso che il Tar ha dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, non si è contestato il corretto esercizio del potere regolatorio con riferimento a profili involgenti attività valutative discrezionali, riservate all’autorità amministrativa, bensì la rideterminazione della misura del canone concessorio stabilito nella convenzione sulla base dell’applicazione di un coefficiente di riduzione piuttosto che di un altro.

Pertanto, la questione controversa non è connessa all'esercizio di un potere pubblicistico che comporti una valutazione discrezionale e ponderata degli interessi coinvolti, ma all’esercizio di poteri meramente ricognitivi finalizzati all’accertamento del corrispettivo dovuto in applicazione della disciplina del rapporto concessorio.

A seguito dell’istanza presentata dalla società appellante l’Autorità ha infatti svolto le verifiche volte ad accertare la consistenza dei singoli beni assentiti, la loro collocazione fisica (in particolare, avuto riguardo alla distanza tra l’area in concessione e la banchina operativa), le modalità dell’attività e il volume dei traffici movimentati dall’impresa concessionaria, rimodulando quindi il canone sulla base di parametri vincolanti previsti dalla normativa vigente nel porto di Civitavecchia, segnatamente dal Regolamento per la determinazione canoni per quanto concerne la tariffa G.

7.9. Si tratta di profili controversi che – avendo all’evidenza ad oggetto questioni meramente patrimoniali sul quantum del canone dovuto come corrispettivo della concessione – appartengono alla cognizione del giudice ordinario.

8. La sentenza è correttamente motivata e deve essere confermata anche con riferimento alla qualificazione e all’inquadramento della concessione demaniale.

Vanno, pertanto, respinti in quanto infondati i motivi di appello avverso le relative statuizioni della sentenza, potendo perciò prescindersi dalla disamina delle eccezioni sollevate in limine dalla difesa erariale.

8.1. Preliminarmente deve rilevarsi che correttamente il Tar ha ritenuto sussistente la giurisdizione amministrativa ex art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a. quanto alle doglianze concernenti il titolo giuridico della concessione (ai sensi dell’art. 18 L. n. 84/1994 ovvero ex art. 36 cod. nav.), venendo in rilievo l’esercizio di un potere di natura discrezionale inerente alla valutazione dello scopo della concessione ai fini della relativa qualificazione giuridica (in senso analogo, cfr. Cons. St., sez. VII, 16 febbraio 2022, n. 1642), quale aspetto di carattere preliminare – sul piano logico-giuridico – all’individuazione del regime applicabile per la determinazione del canone.

8.2. Sempre in via preliminare, si osserva che la sentenza ha altresì correttamente rilevato la sussistenza dell’interesse della società ricorrente a coltivare tali censure, che, se pure involgenti un aspetto – qual è l’inquadramento giuridico dei rapporti di concessione instauratisi tra le parti in causa a partire dall’anno 2015 (coincidente con l’inizio dell’arco temporale oggetto della pretesa rimodulazione del canone concessorio) – nondimeno si correlano al tenore della determinazione finale sul punto espressa dall’Autorità di sistema portuale con la nota n. 937/2021 (impugnata tramite il ricorso introduttivo n. 3813-2021 R.G.) in termini di diniego opposto alla richiesta, avanzata dalla ricorrente (con l’istanza del 20 luglio 2018), di ricondurre la concessione medesima nell’alveo dell’articolo 36 cod. nav. (con conseguente assoggettamento alla relativa disciplina in punto di determinazione del canone concessorio).

Più nello specifico, come esposto nella sentenza impugnata e correttamente ribadito in questa sede dall’odierna appellante, dalla configurazione del provvedimento finale impugnato in termini di “conferma in senso proprio” (rispetto alle precedenti determinazioni assunte dall’Amministrazione), in quanto costituente il risultato di una rinnovata valutazione svolta dall’Autorità di sistema portuale sulla base degli elementi acquisiti all’esito dell’istruttoria espletata, discende il carattere autonomamente lesivo dell’atto medesimo, con conseguente decorrenza di un nuovo termine di impugnazione (in termini analoghi, cfr., ex multis , da ultimo Cons. St, sez. V, 26 ottobre 2022, n. 9140 e Cons. St., sez. III, sent. 19 agosto 2022, n. 7295).

9. Ciò posto, i rilievi dell’appellante inerenti la qualificazione del titolo giuridico della concessione e l’assoggettamento alla relativa disciplina sono infondati.

9.1. Per chiarezza conviene riepilogare i profili di censura che – come già rilevato dal primo giudice - sono incentrati sulla pretesa qualificazione, ad opera dell’appellante, del rapporto di concessione (in atto) come fattispecie riconducibile nell’alveo dell’articolo 36 cod. nav. quale fattispecie generale – in luogo dell’ipotesi speciale di cui all’articolo 18 L. n. 84/1994 (viceversa applicato dall’Autorità medesima) – sulla base della prospettata interpretazione della disciplina normativa vigente in materia (posta dagli articoli 16 e 18 L. n. 84/1994) e dell’assunta valorizzazione dello scopo effettivo della concessione.

La qualificazione prospettata dall’appellante, in particolare, costituisce la base giuridica delle contestazioni mosse all’applicazione (operata dall’Autorità) del regime tariffario maggiorato previsto dall’art. 10, tariffa G1 del Regolamento per la determinazione dei canoni demaniali relativi ai terminal portuali: tali non sarebbero, invece, le aree demaniali assentite in concessione alla società (la quale deduce di aver sempre svolto le operazioni portuali ed i servizi accessori per cui è autorizzata “su banchine in uso pubblico” non ricomprese nelle aree oggetto della concessione di cui è titolare), secondo quella che l’appellante sostiene essere la corretta interpretazione delle disposizioni di cui all’art. 18 della L. n. 84/1994 (nel cui campo di applicazione rientrerebbero, cioè, le sole concessioni “provviste di banchina” e quelle aventi “quale scopo l’esercizio dell’intero ciclo delle operazioni portuali” , secondo la definizione recata dall’art. 2 comma 2 del D.M. 132/2001).

Il preteso assoggettamento della concessione tra le parti al diverso regime dell’articolo 36 cod. nav., in quanto non includente nel suo oggetto alcuna banchina in aggiunta alle aree portuali assentite, condurrebbe all’applicazione della tariffa D2 del medesimo articolo 10 del menzionato Regolamento e, conseguentemente, alla restituzione delle maggiori somme medio tempore versate per il pagamento dei relativi oneri demaniali (cfr. motivi II e III del ricorso introduttivo, sostanzialmente riprodotti nell’articolazione della prima impugnativa tramite motivi aggiunti e riproposti in questa sede).

Si vede, dunque, come sotto tali aspetti – specificamente riguardanti la qualificazione del titolo sulla base della normativa di riferimento - la controversia attenga alla legittimità dei criteri di regolazione delle concessioni individuati dall’Autorità di sistema portuale e della valutazione dei presupposti, da quest’ultima effettuata nell’esercizio dei poteri discrezionali ad essa riservati.

9.1.3. Ulteriori profili di doglianza attengono poi alla contestazione di aspetti connessi alle modalità di espletamento del procedimento sul piano del contraddittorio (cfr. i motivi di ricorso I e V, riproposti in questa sede) che integrerebbero un deficit di istruttoria e di adeguata motivazione di cui il primo giudice – erroneamente – non si sarebbe avveduto.

9.2. Così riassunte le contestazioni mosse all’operato dell’Autorità, la principale questione controversa attiene dunque all’esegesi della locuzione “aree demaniali e banchine” comprese nell’ambito portuale, contenuta nel disposto del medesimo articolo 18 L. n. 84/1994 al fine di delineare l’oggetto della concessione in parola in favore delle imprese autorizzate allo svolgimento delle operazioni portuali ex art. 16 L. n. 84/1994.

9.3. Al riguardo, la CILP sostiene che, ai fini del rilascio della concessione ai sensi dell’art. 18 L. 84/1994, sarebbe necessario che oggetto della concessione siano le aree portuali e le banchine in forma congiunta: con ciò dunque asserendo che, ove la concessione abbia ad oggetto le sole aree, vada inquadrata ex art. 36 cod. nav.

Diversamente, si porrebbero irragionevolmente sullo stesso piano imprese in grado di operare in regime di piena autonomia funzionale (i c.d. “terminalisti”) e aziende che utilizzano gli spazi in uso pubblico, rischiando di stravolgere gli equilibri del mercato portuale in aperta violazione dei principi che hanno ispirato l’intervento normativo di cui alla legge n. 84/1994.

Anche il dato letterale, oltre alla ratio della norma, deporrebbe in tal senso, considerato che il citato art. 18 farebbe congiuntamente riferimento alle banchine “e” alle aree portuali.

9.4. La tesi è infondata.

9.5. Va evidenziato che dal 2014 in poi – ovvero dal rilascio dell’autorizzazione ex art. 16 L. 84/1994 in suo favore – tutte le istanze avanzate dalla società appellante per il rilascio di concessioni demaniali marittime fanno esclusivo riferimento all’art. 18 della Legge 84/1994, ai sensi del quale, dall’anno 2015, la C.I.L.P. ha anche sottoscritto tutte le concessioni.

9.5.1. Inoltre, nell’istanza del 30 dicembre 2014, presentata ai sensi dell’art. 24 reg. cod. nav. per la variazione dello scopo, la C.I.L.P. ha chiesto di ampliare l’oggetto della licenza per svolgere sulle aree assentite in concessione attività riconducibili all’art. 18 della Legge 84/1994, a seguito del rilascio da parte dell’Amministrazione dell’autorizzazione ex art. 16 della Legge 84/1994 per lo svolgimento di operazioni portuali.

9.5.2. L'art. 18 L. 84/1994 presuppone, infatti, che la concessione sia diretta allo svolgimento delle operazioni e dei servizi portuali e che le attività si svolgano su beni del demanio in ambito portuale.

L’esercizio delle operazioni portuali (e dei servizi portuali specialistici complementari) è svolto dalle imprese a tale scopo autorizzate, ex art. 16 della L. 84/1994, dall’Autorità di sistema portuale.

L’art. 16 della Legge 84/1994 sancisce il riconoscimento della libertà d’impresa anche in ambito portuale con l’obiettivo di consentire il libero accesso alle infrastrutture portuali, garantendo il massimo della concorrenza compatibilmente con la oggettiva limitatezza degli spazi portuali.

L’impresa legittimata ad operare in porto in forza di autorizzazione ex art. 16 L. 84/1994 può, talora, disporre in modo esclusivo di aree o di banchine portuali, dietro assentimento di apposita concessione, ai sensi dell’art. 18 L. 84/1994.

Tale norma, prevedendo la possibilità per l’imprenditore portuale di disporre anche di aree e banchine in concessione, è dunque funzionale all’art. 16 della stessa legge.

9.5.3. La concessione specificamente disciplinata dall’art. 18 della Legge n. 84/94 ha ad oggetto la concessione di aree demaniali e/o banchine comprese nell'ambito portuale alle imprese di cui all'articolo 16, comma 3, per l'espletamento delle operazioni portuali (art. 18 della legge n. 84 cit.).

Sulla stessa linea era già la prima circolare ministeriale in materia di Regolamento ex art. 18 della L. 84/1994 (n. 41 del 6 maggio 1996, depositata in atti: v. doc. 46) che faceva riferimento al “rilascio delle concessioni di aree o banchine in ambito portuale alle imprese autorizzate allo svolgimento delle operazioni portuali come definite all’art. 16 della legge n. 84/94” , con interpretazione confermata dalla successiva circolare ministeriale n. 1462/2010 (doc. 47) indirizzata a tutte le Autorità Portuali.

9.6. Al di fuori dei limiti soggettivi - “imprese di cui all'art. 16, comma 3” - e oggettivi - “espletamento delle operazioni portuali” - previsti per la concessione ex art. 18 L. 84/1994 le concessioni vengono disciplinate dall’art. 36 cod. nav..

9.7. Inoltre, come rilevato dal primo giudice, l’interpretazione dell’Autorità – sottesa all’operata qualificazione giuridica (ex art. 18 L. n. 84/1994) della concessione demaniale tra le parti in causa – è anche conforme alle coordinate ermeneutiche delineate dal Consiglio di Stato in sede consultiva, nel rendere il parere 1505 del 27 giugno 2016 sullo “ Schema di decreto recante la disciplina di affidamento in concessione di aree e banchine, comprese nell'ambito portuale, di cui all'art. 18, comma 1, legge 28 gennaio 1994, n. 84” .

9.7.1. La Sezione consultiva del Consiglio di Stato, operando una ricostruzione dei rapporti tra i distinti impianti normativi per quanto concerne il regime delle concessioni demaniali nelle zone portuali – da un lato, la legge n. 84/1994, dall’altro il codice della navigazione – ha evidenziato, infatti, che “… la legge n. 84 del 1994 ha disciplinato, tra l’altro, la gestione del demanio portuale funzionalmente destinato alle attività commerciali marittime, rivisitando finalità e contenuti dei tradizionali atti amministrativi di autorizzazione e di concessione, sovrapponendosi essa al tradizionale impianto del codice della navigazione, risalente al 1942 e, quanto al regolamento di esecuzione, al 1952, di cui sono stati evidentemente superati impostazione e principi fondamentali. Con l’effetto che, una volta attuato, finalmente, l’art. 18 della legge 84/1994, potrà formalizzarsi un ambito di applicazione non coincidente: la concessione di aree e banchine di cui si tratta riguarda, infatti, una porzione chiaramente delimitata del territorio all’interno della circoscrizione cui è preposta l’Autorità portuale, ovvero l’area demaniale o la banchina utilizzabile, per sua natura e destinazione, ai fini commerciali propri della navigazione marittima, mentre, al di fuori di dette aree, le Autorità portuali (o, rectius, le Autorità di sistema portuale) continueranno ad applicare, a regime, le disposizioni contenute nel codice della navigazione e nel correlato regolamento di attuazione” , ulteriormente osservando come le concessioni in rilievo possano riguardare l’area demaniale “o” la singola banchina (cfr. par. nn. 6 e 10 del citato parere Cons. St., n. 1505/2016).

9.7.2. Il richiamato parere, sottendendo una ricostruzione in senso ampio dell’oggetto dell’istituto della concessione ex art. 18 L. n. 84/1994 rispondente alla sua vocazione funzionale ( i.e. allo svolgimento di attività imprenditoriali correlate alla navigazione marittima), suffraga dunque l’interpretazione del dettato normativo posta dall’Autorità a fondamento del diniego di “riqualificazione” della concessione in rilievo.

9.8. Pertanto – avuto riguardo allo scopo dell’istanza, ossia lo svolgimento delle operazioni portuali di cui all’art. 16 L. 84/94 - è legittima la decisione dell’Autorità di ricondurre la concessione in esame all’articolo 18 L. n. 84/1994 sull’assunto che l’ipotesi ivi contemplata, nell’indicare l’oggetto della concessione in parola, operi un riferimento alle “banchine” e alle “aeree portuali” in termini disgiunti, ossia in via alternativa (anziché in senso congiunto, ossia in forma concorrente, come viceversa sostenuto dalla società appellante).

Infatti, la concessione ai sensi dell’art. 18 della Legge 84/1994, oltre a riguardare aree e banchine (in forma congiunta) e avere ad oggetto lo svolgimento dell’intero ciclo delle operazioni portuali, può riguardare alternativamente solo aree o solo banchine e avere ad oggetto solo alcune delle operazioni portuali che costituiscono il ciclo.

9.9. Si tratta di un’interpretazione conforme ai principi della libertà di impresa e di equità e non discriminazione all’accesso alle infrastrutture portuali, non potendosi, per contro, ricondurre l’assoggettamento della concessione tra le parti alla disciplina dell’art. 18 ad una scelta arbitraria e sviata dell’Autorità, in violazione delle norme di legge, né tanto meno a una imposizione coercitiva da parte della medesima.

10. Alla luce delle considerazioni che precedono, correttamente la sentenza ha respinto il secondo e il terzo motivo del ricorso introduttivo.

10.1. Non si ravvisano infatti i profili di illegittimità i dedotti profili di illegittimità nell’operato dell’Autorità che ha correttamente applicato il Regolamento per la determinazione dei canoni in riferimento alle concessioni demaniali marittime, nella versione ratione temporis applicabile alla concessione in esame (ovvero quella vigente dal 1 gennaio 2014), che non è stata peraltro impugnato dall’odierna appellante.

Va poi evidenziato che anche il Regolamento dell’AdSP per la determinazione dei canoni concessori, nella parte relativa alla determinazione delle tariffe – in particolare, per quanto di interesse, la Tariffa G per le “Concessioni di specchi acquei, aree e banchine per lo svolgimento di operazioni portuali svolte da imprese di cui all’art. 16 della Legge 84/94 e di attività crocieristiche e passeggeri” - così come modificato nel 2018, è stato solo tardivamente impugnato, a distanza di anni e solo in occasione dei motivi aggiunti (proposti nel 2021).

Ad ogni modo, come detto, non vi è stata una errata applicazione delle disposizioni in tema di applicazione della Tariffa di cui al Regolamento dell’Autorità (Regolamento tariffe 2018) con riferimento alla disponibilità di aree e banchine assentite in concessione alla società appellante.

Oltretutto, anche sotto altro profilo non è irragionevole la scelta di applicare la (più onerosa) tariffa G1 considerato che, in ogni caso, l’appellante aveva l’accesso – sia pure, indiretto – alle banchine, come adeguatamente dimostrato dall’Autorità nelle memorie prodotte.

10.2. Né l’applicazione alle aree in concessione alla CILP della disciplina di cui al più volte richiamato art. 18 costituisce una irragionevole disparità di trattamento rispetto agli operatori titolari di concessioni che prevedano l’utilizzo esclusivo di banchina.

10.3. Anche la doglianza relativa alla violazione e falsa applicazione della Delibera ART n. 57/2018 non conduce a diverse conclusioni.

Infatti, da un lato l’Atto di Regolazione annesso all’allegato “A” della citata delibera ART prevede espressamente che “ le misure di cui al presente provvedimento entrano in vigore all’atto della pubblicazione sul sito web istituzionale dell’Autorità di regolazione dei trasporti” avvenuta in data 30 maggio 2018, laddove la concessione dell’appellante è stata sottoscritta anteriormente; dall’altro, il richiamo non è conferente dato che la richiamata delibera dell’ART costituisce una misura di regolazione di carattere generale, finalizzata a garantire l’accesso equo e non discriminatorio alle infrastrutture portuali, perseguendo obiettivi e princìpi che in questo caso, come detto, non sono stati messi in discussione dall’operato dell’Autorità appellata.

11. Non sono altresì suscettibili di condivisione le ulteriori censure riferite ad asseriti vizi della determinazione finale sotto il profilo istruttorio e motivazionale.

11.1. Al riguardo, la società appellante è tornata a sostenere che l’Autorità non avrebbe esaminato le osservazioni presentate ex art. 10-b is della legge n. 241 del 1990 in seguito al preavviso di rigetto e, comunque, non avrebbe dato conto delle ragioni del loro mancato accoglimento nella motivazione del provvedimento finale.

11.2. In proposito, come rilevato dal giudice di primo grado, dalla copiosa documentazione versata in atti risulta invece come la determinazione di diniego impugnata costituisca l’esito di un articolato procedimento, sulla base di un’istruttoria consistita nella progressiva acquisizione di elementi - in fatto e in diritto - e nella loro valutazione complessiva e approfondita attraverso un ampio contraddittorio tra le parti, come altresì emerge dal tenore del provvedimento finale e dei connessi atti procedimentali, supportati da un’adeguata motivazione nella quale sono esplicitate le ragioni alla base del parziale diniego dell’istanza.

11.3. Infatti, l’Amministrazione già nel mese di febbraio 2020 comunicava alla C.I.L.P. la determinazione del Comitato di Gestione e, a seguito dell’istanza di accesso alla documentazione presentata dalla società appellante, assegnava un ulteriore termine per la presentazione di una memoria istruttoria, contenente le osservazioni che erano poi puntualmente riscontrate dall’Autorità (anche se non nel senso auspicato dalla società appellante).

12. La sentenza di primo grado va confermata anche nella parte in cui, accogliendo l’eccezione in rito sollevata dalle amministrazioni resistenti, ha ritenuto inammissibile per carenza di interesse il primo ricorso per motivi aggiunti.

12.1. Infatti l’atto con esso impugnato – ossia, la nota AdSP n. 10472/2021, di cui al doc. n. 60 depositato in primo grado dalle amministrazioni– presenta carattere meramente interlocutorio, oltre ad afferire ad un distinto procedimento: nello specifico, rappresenta una mera comunicazione di riscontro alla nota di trasmissione dei Modelli D1 e D3 (relativi alle aree in concessione) da parte della società istante (di cui ai documenti nn. 65 e 66 della produzione dell’AdSP nel giudizio di primo grado), nel contesto della fase istruttoria inerente al (diverso) procedimento di variazione dello scopo (di parte) dell’area in concessione ai sensi dell’art. 24 reg. cod. nav. (avviato su istanza della medesima società). Tale atto consiste, in particolare, nell’invito rivolto all’istante (odierna appellante) di trasmettere nuovamente i modelli D1 e D3 emendati della dicitura " Concessione ex art.36 Cod. Nav." , inserita dall’istante in luogo della locuzione prevista ("Concessione ex art. 18 L. 84/94" ).

12.6. Pertanto, è corretta la declaratoria di inammissibilità della prima impugnativa per motivi aggiunti per carenza di interesse, in quanto rivolta avverso un atto endoprocedimentale, insuscettibile di produrre effetti lesivi – autonomi e diretti - nella sfera giuridica della società ricorrente.

13. La sentenza appellata è, infine, corretta anche laddove ha dichiarato in parte inammissibile (per difetto di giurisdizione amministrativa) e infondato per il resto il secondo atto per motivi aggiunti, richiamando integralmente le considerazioni già illustrate nell’esame del ricorso introduttivo.

13.1. Infatti, l’impugnativa proposta, in quanto rivolta avverso la nota n. 3430 del 23 marzo 2022 avente ad oggetto la determina di pagamento del canone concessorio per l’anno 2022 nella misura del saldo calcolato al netto del conguaglio individuato sulla base dell’impugnata nota n. 937/2021 (della quale la predetta determina di pagamento costituisce mera attuazione - tant’è che la ricorrente ne deduceva l’illegittima derivata per vizi propri dell’atto gravato in via principale -), mira sostanzialmente a reiterare le censure articolate con il ricorso introduttivo (con riferimento alle questioni applicative dell’art. 18 L. 84/1994), già correttamente respinte dalla pronuncia appellata.

14. Per completezza espositiva, si rileva che anche le considerazioni della società appellante fondate sulle sopravvenute modifiche al Regolamento sulla determinazione dei canoni per quanto concerne l’art. 10 della tariffa G) – successive all’epoca in cui la concessione è stata rilasciata e dalle quali la C.I.L.P desume la rinuncia da parte dell’Amministrazione “a identificare con i terminal portuali ex art. 18 tutte le concessioni rilasciate a qualsiasi titolo ad imprese titolari di autorizzazione ex art. 16, sconfessando così l’assunto portante delle determinazioni impugnate” – non conducono a diverse conclusioni in merito alla legittimità dei provvedimenti impugnati, correttamente accertata dal primo giudice.

15. In conclusione, l’appello deve essere respinto.

16. Le spese del presente grado di giudizio, poste a carico dell’appellante secondo il generale principio di soccombenza, sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la C.I.L.P. - Cooperativa Impresa Lavoratori Portuali Soc. Coop. p.A. alla rifusione delle spese di giudizio a favore della Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centro-Settentrionale che liquida complessivamente in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre oneri e accessori se per legge dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere, Estensore

Sergio Zeuli, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angela Rotondano	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO