Pubblicato il 09/05/2025

N. 03964/2025REG.PROV.COLL.

N. 02153/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2153 del 2022, proposto dai signori AN EM, VA De NC, SI OS, OR GE, RL UZ, VA L’AR, IC RI, UC AR e ZO NO, rappresentati e difesi dall’avvocato Alfredo Riccardi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Francesco Giacani in Roma, via Stella della Giuliana, n.32;

contro

il Ministero dell’economia e delle finanze, in persona del Ministro pro tempore e il Comando Generale della Guardia di Finanza, in persona del Comandante Generale pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, n.12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione staccata di Latina, Sez. I, 7 agosto 2021, n. 489, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’economia e delle finanze e del Comando Generale della Guardia di Finanza;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’istanza di passaggio in decisione senza previa discussione orale versata in atti da entrambe le parti;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 15 aprile 2025, alla quale pertanto nessuno è presente per le parti, il Cons. Antonella Manzione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con la sentenza impugnata il T.a.r. per il Lazio, sezione staccata di Latina, ha rigettato il ricorso presentato da un gruppo di dodici appartenenti alla Guardia di Finanza, con gradi differenti, diretto ad ottenere l’annullamento della nota del 23 maggio 2015 con la quale è stata respinta l’istanza presentata da ciascuno di essi al fine di ottenere la corresponsione dell’indennità di trasferimento prevista dall’art.1 della legge 29 marzo 2001, n. 86, nonché dell’indennità di prima sistemazione e dell’emolumento forfettario di trasferimento ex art. 47, comma 5, del d.P.R. 18 giugno 2002, n. 164. Quanto detto all’esito del loro trasferimento d’ufficio dal Centro di Cooperazione aeronavale di Gaeta, dove avevano prestato servizio fino al 15 febbraio 2015, al Centro Navale di Formia.

1.1. A fondamento del rigetto il T.a.r. ha posto la correttezza dei presupposti dell’atto, motivato con riferimento all’avvenuta soppressione del ridetto Centro di Cooperazione aeronavale, con conseguente applicazione del comma 1- bis dell’art. 1 della l. 29 marzo 2001, n. 86, inserito dall’art. 1, comma 163, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (legge di stabilità 2013), che consente di derogare anche alla distanza minima dei 10 km.

2. Avverso tale decisione hanno proposto gravame nove degli originari ricorrenti, i cui nominativi sono riportati in epigrafe, articolando un unico, complesso motivo di censura. In rito, il primo giudice avrebbe violato l’art. 62, comma 2, c.p.a., stante che l’Amministrazione non ha affatto eccepito l’esistenza di una scelta soppressiva organizzativa, ma si è difesa esclusivamente contestando la sussistenza di una distanza superiore a 10 chilometri tra le due sedi, ovvero di fatto ammettendo di aver applicato nel caso di specie la regola generale in materia di trasferimenti d’autorità, e non quella derogatoria introdotta con la novella del 2012. Nel merito, ha ricostruito le scelte organizzative che hanno interessato il Centro di Cooperazione aeronavale, dall’anno della sua istituzione (2011) al nuovo assetto di competenze, che avrebbe visto il mantenimento presso la sede di Gaeta di quella, già incardinata nel Centro stesso, afferente la standardizzazione navale (provvedimento prot. 188018 del 1° luglio 2014), tanto da giustificare la richiesta di incremento della forza organica da parte del responsabile (nota prot. n. 113422 del 14 agosto 2014), giusta la riscontrata carenza nell’istituendo apposito Reparto. D’altro canto, la cristallizzazione di tale competenza presso la struttura di Gaeta sarebbe stata da ultimo ratificata dal Comando Generale della Guardia di Finanza con l’atto di approvazione prot.n. 263954 del 17 settembre 2014 mediante il quale, nell’aggiornare il manuale concernente « L’attività di standardizzazione della componente navale della Guardia di Finanza », si menzionano le incombenze demandate al nuovo Centro Navale di Gaeta e per esso implicitamente al Reparto standardizzazione. Del tutto improprio, dunque, sarebbe il richiamo da parte del primo giudice sia all’art. 1, comma 1- bis della l. n. 86 del 2011, sia ai principi contenuti nella pronuncia dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 1 del 2016, che si riferisce al regime temporale di tale norma.

2.1. Al paragrafo due dell’appello, i ricorrenti hanno chiesto la riforma del capo della sentenza che li ha condannati alle spese di giudizio, ma sub specie di adeguamento della stessa all’esito, che ritengono debba essere favorevole, della controversia, non di critica alle modalità di attribuzione delle stesse (ovvero secondo il principio della soccombenza, che essi pure invocano).

3. Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’economia e delle finanze e il Comando Generale della Guardia di Finanza.

3.1. Dopo aver eccepito l’inammissibilità dell’appello in quanto meramente reiterativo del ricorso di primo grado, hanno articolato la propria difesa per relationem rispetto a quanto già enunciato nella memoria depositata innanzi al T.a.r. , insistendo dunque sulla mancanza di una distanza superiore a 10 chilometri tra la prima e la nuova sede, ove correttamente misurata fra le case comunali di Formia e di Gaeta. Con note di udienza in data 26 febbraio 2025 hanno tuttavia ricordato, ad integrazione della precedente tesi difensiva, il provvedimento prot. n. 188018/14 del 1° luglio 2014 del Comando Generale della Guardia di Finanza – I Reparto, che ha disposto la soppressione del Centro di Cooperazione aeronavale con sede a Gaeta, contestualmente ponendo alle dirette dipendenze del Comando aeronavale centrale « il Centro Navale, alla sede di Formia, con funzioni di Ente e compiti in materia di standardizzazione navale […] ».

4. Con memoria ex art. 73 c.p.a. gli appellanti hanno ribadito la propria tesi, ovvero l’insussistenza nella specie di una scelta organizzativa atta a supportare il trasferimento, circostanza che l’Amministrazione non avrebbe contestato e dunque il T.a.r. non poteva porre a base della propria decisione.

5. Sulle difese e conclusioni in atti, giusta la richiesta di entrambe le parti di pretermettere la discussione orale, la controversia è stata trattenuta in decisione all’esito dell’udienza del 15 aprile 2025.

DIRITTO

6. L’appello è infondato.

7. L’art. 1, comma 1, della legge n. 86 del 29 marzo 2001 prevede l’attribuzione, tra gli altri dipendenti pubblici espressamente menzionati, agli appartenenti alla Guardia di Finanza trasferiti d’autorità ad altra sede di servizio « sita in un comune diverso da quello di provenienza », di un’apposita indennità mensile, denominata, appunto, “di trasferimento”.

In precedenza, l’art. 1, comma 1, della legge 10 marzo 1987, n. 100, mutuava dichiaratamente l’individuazione dell’entità della somma spettante dalle previsioni riferite a quella di missione dei magistrati di cui alla legge 2 aprile 1979, n. 97. Quest’ultima normativa, a sua volta, richiama quella dettata in tema di trattamento di missione degli statali, la quale richiede il presupposto della distanza di almeno 10 chilometri tra la sede di servizio di partenza e quella di destinazione.

Invero, la nuova disciplina dell’indennità di trasferimento del personale delle Forze di polizia prevista dalla l. 29 marzo 2001, n. 86, che ha abrogato l’art. 1, l. 10 marzo 1987 n. 100, ha lasciato intatto il previgente regime giuridico dell’indennità di missione, compresa la sussistenza della distanza chilometrica minima di 10 km. tra la nuova e l’originaria sede di servizio, così come ribadito dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato che, con sentenza n. 23 del 14 dicembre 2011, ha stabilito che l’attribuzione della speciale indennità economica per il trasferimento d’autorità del personale individuato dall’art. 1, comma, 1 l. 29 marzo 2001 n. 86, è subordinata al requisito generale della distanza minima non inferiore ai dieci chilometri tra la sede di provenienza e quella di destinazione. Ancora più di recente, l’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato è di nuovo intervenuta in materia, con sentenza n. 1 del 29 gennaio 2016, secondo la quale anche in presenza di dichiarazioni di gradimento per la nuova sede, nel caso di trasferimento d’autorità disposto prima del 1° gennaio 2013, il personale militare ha diritto all’indennità di trasferimento purché ricorrano le ulteriori condizioni stabilite dall’art. 1 l. n. 86 del 2001, ossia, appunto, una distanza fra la nuova e l’originaria sede di servizio superiore ai dieci chilometri e l’ubicazione delle due sedi in comuni differenti. Ciò in quanto il comma 1- bis ha finito per positivizzare espressamente, seppure in negativo, il requisito della distanza minima di 10 km. quale suscettibile di arrecare un disagio al dipendente meritevole di essere compensato.

7.1. Le modalità di calcolo di tale distanza - che la giurisprudenza ha via via affrontato in particolare in relazione ai casi di trasferimenti all’interno di Comuni la cui estensione territoriale supera ex se l’indicazione chilometrica riveniente dal sistema tracciato - per quanto centrali nel contraddittorio tra le parti nel corso del giudizio di primo grado, possono essere assorbite nella ritenuta circostanza che il provvedimento si basa sulla soppressione del reparto di provenienza. Tale ricostruzione, fatta propria anche dalla sentenza impugnata, non costituisce affatto, come preteso dall’appellante, un indebito riferimento a fatti non specificamente contestati dalla parti costituite: la linea difensiva seguita dall’avvocatura erariale, che ha inteso valorizzare l’elemento fattuale della distanza tra le due sedi, è innegabilmente ultronea e “fuori fuoco” rispetto alla questione centrale alla base della controversia, ma in alcun modo implica acquiescenza alla ricostruzione di controparte. Ciò per l’evidente ragione che nel caso di specie il giudice non ha avuto necessità neppure di disporre integrazioni istruttorie, essendo il presupposto della decisione chiaramente esplicitato nell’atto impugnato.

8. Vero è, dunque, che su tali modalità di calcolo si incentra il ricorso di primo grado e la contrapposta tesi dell’Amministrazione resistente. Il primo giudice, tuttavia, senza per questo travalicare in alcun modo i confini del proprio sindacato, si è limitato a leggere la motivazione del rigetto e ad esaminare gli atti ivi richiamati. Oltre ad indicare come « soppresso » il Centro di Cooperazione aeronavale di Gaeta, tale atto indica la fonte della “soppressione”, ovvero la revisione organizzativa del comparto aeronavale attuata con circolare prot. n. 188018/14 del 1° luglio 2014. Per quanto, dunque, parte appellante si sforzi di dequotare il tenore letterale e sostanziale della scelta organizzativa – neppure impugnata a tempo debito – essa è inequivoca nel disporre che: « Nell’ambito. A. del Comando Aeronavale Centrale. (1) sono soppressi: (a) il Centro di Cooperazione Aeronavale […]»; nel contempo «(2) sono posti alle su dirette dipendenze, riconfigurati nel livello […] e negli assetti interni: (a) il Centro Navale, alla sede di Formia, con funzioni di Ente […] e compiti di standardizzazione navale; (b) il Centro di Aviazione, con funzioni di Ent e […] e compiti addestrativi in materia di post-formazione e standardizzazione aerea ».

A tutto concedere alla tesi dell’appellante, dunque, sono state mantenute a Gaeta, ma in una strutturazione tutt’affatto diversa, parte delle competenze già in capo al (soppresso) Centro aeronavale; il che non ne implica la reviviscenza, tanto più che altra parte delle stesse sono state invece trasferite proprio a Formia. La pretesa, dunque, di interpretare l’atto riorganizzativo nel senso della necessità di conservazione di un certo contingente di personale (quale e quanto neppure è dato capire), peraltro, impinge la discrezionalità delle scelte sia in termini di macro organizzazione, che di conseguente micro organizzazione, ovvero di assegnazione del personale, che parte datoriale può decidere di rinnovare integralmente con riferimento alle (nuove) articolazioni sorte in luogo di quelle eliminate, ove lo ritenga motivatamente più confacente alle esigenze di funzionalità del servizio.

10. Del resto, da ultimo la difesa erariale ha a sua volta invocato, quasi come un obiter a contenuto scontato, la chiara motivazione esplicitata nella nota impugnata. Al riguardo, il Collegio ricorda per mera completezza come la dimostrazione della legittimità del proprio operato possa avvenire da parte dell’Amministrazione resistente in qualunque fase del giudizio anche con argomenti nuovi, purché ovviamente essa non si risolva in una inammissibile integrazione postuma della motivazione, ovvero non allarghi il perimetro originario del giudizio. Il che non è accaduto nel caso di specie stante che il T.a.r. ha argomentato proprio alla luce del contenuto della nota impugnata e degli atti ad essa presupposti, presenti nel fascicolo.

11. Per quanto sopra detto, l’appello deve essere respinto.

12. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna gli appellanti in solido tra di loro al pagamento delle spese del grado di giudizio, che liquida in complessivi euro quattromilacinquecento/00 (4.500/00), oltre accessori, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Taormina, Presidente

Antonella Manzione, Consigliere, Estensore

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Ugo De RL, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Antonella Manzione	Fabio Taormina

IL SEGRETARIO