Pubblicato il 10/01/2022

N. 00172/2022REG.PROV.COLL.

N. 00405/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 405 del 2021, proposto da
S.I.V.A.M. Società Imbottigliamento e Vendita Acque Minerali s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Pazzaglia e Francesco Corda, con domicilio digitale come da Pec Registri di giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Michele Memeo, con domicilio digitale come da Pec Registri di giustizia;

nei confronti

Istituto di Ortofonologia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Barbara Frateiacci, Graziano Pungì e Francesco Antonio Romito, con domicilio digitale come da Pec Registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione Seconda, n. 10468/2020, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e dell’Istituto di Ortofonologia s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2021 il Cons. Valerio Perotti e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso al Tribunale amministrativo del Lazio l’Istituto di Ortofonologia s.r.l., proprietario di un complesso immobiliare ubicato in Roma, alla Via Passo del Furlo 53-55-57 e Via Monte Nevoso 36-38, nel quale da anni opera, in virtù di un contratto di locazione stipulato con i precedenti proprietari, la società SIVAM s.r.l., titolare di una concessione mineraria di competenza regionale per la coltivazione della sorgente d’acqua sita in loco (“Acqua Sacra”), che imbottiglia e rivende al pubblico, chiedeva fosse accertata l’illegittimità dell’inerzia serbata da Roma Capitale a fronte dei seguenti atti:

1) diffida del 5 dicembre 2019, finalizzata alla cessazione dell’attività di vendita di vicinato alimentare di acqua minerale di SIVAM, inviata a mezzo pec ed acquisita al protocollo di Roma Capitale al n. CD/2019/0173623;

2) diffida del 18 dicembre 2019, finalizzata alla cessazione dell’attività di vendita di vicinato alimentare di acqua minerale di SIVAM, inviata a mezzo pec ed acquisita al protocollo di Roma Capitale al n. CD/2019/0179346;

3) diffida del 18 dicembre 2019, finalizzata alla cessazione dell’attività industriale di imbottigliamento di acqua minerale di SIVAM, inviata a mezzo pec ed acquisita al protocollo di Roma Capitale al n. CD/2019/0179353;

4) diffida del 19 febbraio 2020, finalizzata alla cessazione dell’attività di vendita di vicinato di acqua minerale di SIVAM, inviata a mezzo pec ed acquisita al protocollo di Roma Capitale al n. CD/2020/0020984.

L’iniziativa nasceva dalla convinzione della ricorrente che l’attività di imbottigliamento e vendita fosse svolta in carenza dei titoli autorizzativi di competenza dell’autorità comunale (nella specie, il Municipio di Roma III) e che per di più SIVAM operasse l’imbottigliamento dell’acqua sulla base di un decreto ACIS intestato però ad altra ditta e risalente al 1948 (concernente imbottigliamento artigianale e non industriale), in un locale privo di agibilità, oggetto di abusi edilizi ed ubicato in una zona (Città Storica) che consentiva attività industriale in base al Piano regolatore generale; anche la vendita di vicinato di acqua minerale era effettuata illegittimamente nel complesso immobiliare di proprietà di essa ricorrente, nel quale non vi erano locali commerciali (tant’è che l’amministrazione capitolina con determinazione dirigenziale prot. CD/134462 del 25 settembre 2019 aveva ordinato la cessazione di quell’attività di avvicinato esercitata senza alcuna s.c.i.a..

L’adito tribunale con la sentenza segnata in epigrafe, nella resistenza di SIVAM che aveva eccepito l’inammissibilità del gravame e la sua infondatezza, depositando documentazione comprovante la legittimità dell’attività svolta, accoglieva il ricorso, “ nei limiti dell'accertamento dell'obbligo generico di provvedere sulle diffide ” nel termine di trenta giorni decorrenti dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della decisione.

Avverso tale statuizione SIVAM s.r.l. interponeva appello affidato a quattro motivi di impugnazione.

Roma Capitale e l’Istituto di Ortofonologia si costituivano in giudizio, chiedendo la reiezione dell’appello in quanto infondato.

Nell’imminenza dell’udienza di trattazione le parti hanno ulteriormente illustrato con apposite memorie le rispettive tesi difensive ed all’udienza del 2 dicembre 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.

Va preliminarmente esaminata l’eccezione di improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse dedotta dall’Istituto di Ortofonologia sul presupposto che Roma Capitale, in data antecedente alla proposizione del gravame, avesse ormai interrotto l’inerzia accertata come illegittima dal primo giudice avviando un procedimento amministrativo.

L’eccezione è fondata.

Risulta dagli atti che successivamente alla comunicazione della sentenza di primo grado, ma prima della proposizione dell’appello, il Municipio III di Roma Capitale con nota prot. n. 125585 del 10 dicembre 2020 ha avviato nei confronti di SIVAM s.r.l. un procedimento avente ad oggetto «Diffida ai sensi degli artt.7 e 8 legge 241 del 1990 di decadenza dai titoli di autorizzazione attività di imbottigliamento e vendita “Acqua Sacra”», al quale la società ha preso parte depositando una nota difensiva in data 28 dicembre 2020.

Con tale nota di diffida il Municipio III espressamente ha precisato di aver dato esecuzione alla sentenza n. 10468 del 2020 del TAR Lazio, aggiungendo di avere con l’occasione eseguito una ricognizione complessiva della situazione in essere, a seguito della quale ha avviato il procedimento amministrativo ed elevato le contestazioni ivi dettagliatamente esposte.

L’attività procedimentale posta in essere dall’amministrazione determina il venir meno dell’inerzia precedentemente accertata in sede giudiziaria e, per l’effetto, il definitivo esaurirsi degli effetti della relativa sentenza (e con esso il venir meno dell’interesse di SIVAM s.r.l. alla sua impugnazione).

In ogni caso, per mera completezza si rileva che l’appello è infondato.

Non è infatti meritevole di favorevole considerazione il primo motivo di appello con cui SIVAM s.r.l. ha eccepito l’inammissibilità del ricorso originario per non esserle stata a suo tempo notificata alcuna delle istanze/diffide dell’Istituto di Ortofonologia a Roma Capitale, nonostante la sua evidente natura di soggetto controinteressato, in violazione dell’art. 7 della l. n. 241 del 1990.

Secondo l’appellante, l’azione proposta ex adverso di inadempimento procedimentale sarebbe stata a sua volta improcedibile proprio per mancanza di una fase fondamentale del relativo procedimento amministrativo, mancanza non emendabile a posteriori dalla notifica del ricorso e della sua costituzione di SIVAM in giudizio, stante l’evidente diversità delle attività e delle funzioni (sostanziali e processuali) in rilievo; ulteriore causa di improcedibilità risiederebbe poi nella mancata presenza nel procedimento – prima – e nella chiamata in giudizio – poi – della Regione Lazio, titolare del diritto primario allo sfruttamento del bene minerario.

A rigettare le censure è sufficiente rilevare che la violazione delle regole sulla partecipazione procedimentale presuppone – per ragioni di logica – che un iter procedimentale sia stato comunque attivato (ossia che l’amministrazione si sia in qualche modo attivata a fronte dell’istanza del privato), laddove nel caso di specie era stata invece proprio l’assenza di qualsiasi riscontro a fondare l’azione giudiziaria spiegata dall’Istituto di Ortofonologia (laddove, come si è detto, il procedimento in questione sarebbe stato avviato solo successivamente alla pubblicazione della sentenza di primo grado).

Neppure convincono i rilievi sulla mancata partecipazione al procedimento della Regione Lazio, ove si consideri che effettivamente – come contestato dall’Istituto appellato – le diffide inoltrate a Roma Capitale avevano ad oggetto l’imbottigliamento e la vendita di acqua, attività di esclusiva competenza comunale e non già regionale (competente invece sulla attività estrattiva).

Ugualmente infondato è il secondo motivo di appello con cui è stata riproposta l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo per violazione del divieto del cd. “cumulo oggettivo” di situazioni sottoposte all’esame del giudice Collegio, giacché ciascuna delle quattro istanze notificate dall’Istituto di Ortofonologia a Roma Capitale avrebbero dato vita ad autonomi e separato procedimenti ( ex art. 2 l. 241 del 1990); al riguardo è da condividere quanto rilevato nella sentenza impugnata circa il fatto – incontestato in atti – che le diffide incidono pur sempre su due profili tra loro complementari (imbottigliamento e vendita) di una vicenda giuridica unitaria “ che la ricorrente ha sottoposto all’attenzione di Roma Capitale e ha poi correttamente azionato, con un unico ricorso, dinanzi al Tribunale ”.

Con il terzo motivo di appello si deduce l’inammissibilità del ricorso di primo grado poiché diretto ad ottenere una pronuncia concernente attività discrezionali non ancora esercitate dall’amministrazione (in quanto all’epoca ancora oggetto di istruttoria preordinata all’assunzione di ulteriori atti): in sostanza il contenuto effettivo della domanda e la materia della quale si era discusso in giudizio non attenevano – come ritenuto in sentenza – ad un mero ed astratto obbligo di rispondere, bensì alla “ assunzione di un atto concreto del quale sono state compiutamente ricostruiti contenuti e presupposti quali elementi inestricabili dell’accertamento richiesto dalle istanze prima e dal ricorso poi ”.

Anche tale motivo non può essere accolto, dovendo convenirsi con il primo giudice che, a fronte delle istanze propostele, l’amministrazione municipale era comunque tenuta a fornire un riscontro – da qui l’illegittimità del silenzio serbato – a prescindere dal relativo contenuto. In breve, non essendosi neppure in presenza di atti vincolati – quanto al contenuto – per l’amministrazione, non era questione di valutare la fondatezza o meno, nel merito, delle diffide, ma solo la legittimità del loro mancato riscontro da parte di Roma Capitale.

Infine, con un quarto motivo di appello piuttosto genericamente si deduce che, nelle more, le vicende sottostanti al ricorso si sarebbero modificate, avendo l’amministrazione adottato dei nuovi provvedimenti, alcuni dei quali sarebbero stati impugnati da SIVAM con un successivo ricorso. La conseguente incertezza sull’esito finale della controversia avrebbe pertanto determinato la necessità di impugnare la sentenza di primo grado.

Il motivo è inammissibile, non contenendo in realtà alcuna domanda all’autorità giudiziaria.

Alla luce dei rilievi che precedono l’appello va dunque respinto.

Le spese, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile.

Condanna l’appellante al pagamento, in favore di Roma Capitale e dell’Istituto di Ortofonologia s.r.l., delle spese di lite del grado di giudizio, che liquida in euro 2.000,00 (duemila/00) per ciascuna di esse, oltre Iva e Cpa se dovute.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2021 con l'intervento dei magistrati:

Carlo Saltelli, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere, Estensore

Anna Bottiglieri, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Valerio Perotti	Carlo Saltelli

IL SEGRETARIO