Pubblicato il 25/06/2025

N. 05536/2025REG.PROV.COLL.

N. 01764/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1764 del 2023, proposto da Orobia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Massimo Giavazzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Costa di Mezzate, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Santarelli e Ernesto Nicola Tucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, del 27 luglio 2022, n. 747, avente ad oggetto l’annullamento della deliberazione consiliare del Comune di Costa di Mezzate n. 1 del 7 gennaio 2019, con la quale è stata adottata la variante n. 1 al piano di governo del territorio, nella parte in cui classifica come verde privato l’area in precedenza edificabile di proprietà della ricorrente lungo il torrente Zerra.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Costa di Mezzate e il relativo appello incidentale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 febbraio 2025 il Cons. Rosario Carrano e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – La società Orobia s.r.l., premesso di essere proprietaria di un terreno situato all’interno dell’abitato del Comune di Costa di Mezzate, lungo il torrente Zerra, ha impugnato la deliberazione consiliare n. 1 del 7 gennaio 2019, con la quale è stata adottata la variante n. 1 al piano di governo del territorio (di seguito, PGT), nella parte in cui ha classificato come verde privato la suddetta area, in precedenza classificata come edificabile.

2. – Con il ricorso di primo grado, ha dedotto le seguenti censure: a ) illegittimità della classificazione urbanistica e della relativa assegnazione di un elevato livello di rischio di esondazione per errato presupposto di fatto: la relazione idraulica farebbe riferimento ai rischi idraulici relativi alla sponda destra del torrente Zerra, mentre l’area di proprietà della ricorrente si trova sulla sponda sinistra; inoltre lo studio idraulico indica tre punti di criticità situati tutti a nord del centro abitato, mentre il terreno di proprietà della società si trova a sud; b ) violazione delle garanzie partecipative, in quanto il contraddittorio sulla valutazione ambientale strategica (di seguito, VAS) si è chiuso prima che pervenisse agli atti del Comune lo studio idrogeologico posto a fondamento delle scelte urbanistiche; c ) violazione della delibera di Giunta regionale del 30 novembre 2011, n. 9/2616, punto 3.2, contenente le regole per l’attribuzione della classe di fattibilità geologica, essendo stata attribuita una classe 4 (aree ripetutamente allagate o frequentemente inondabili) alla proprietà della ricorrente che invece non sarebbe mai stata oggetto di allagamenti; d ) difetto di motivazione della scelta urbanistica di annullare la capacità edificatoria di un’area già convenzionata e pure urbanizzata.

3. – Nelle more del giudizio di primo grado, il Comune ha approvato in via definitiva la variante n. 1 con deliberazione consiliare n. 7 dell’8 aprile 2019, respingendo tra l’altro l’osservazione n. 5, presentata dalla ricorrente in data 14 marzo 2019.

4. – Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha innanzitutto respinto l’eccezione di improcedibilità del ricorso per mancata impugnazione della delibera di approvazione della variante, stante il rapporto di presupposizione sussistente tra l’atto di adozione e quello di approvazione, per cui l’annullamento del primo produce un effetto caducante sul secondo (punto 17, pag. 6 della sentenza).

4.1. – Ciò posto, con riguardo al rischio idrogeologico, ha respinto il ricorso ritenendo adeguatamente motivata la modifica della classificazione del rischio (dalla classe di fattibilità geologica 3, sottoclasse 3Id, con rischio idrogeologico R3, che permetteva la conservazione dei diritti edificatori, alla classe di fattibilità geologica 4, sottoclasse 4Id, con rischio idrogeologico R4, che al contrario impone l’azzeramento dell’attività edificatoria), avuto riguardo allo studio idrogeologico dell’ing. Murachelli e al documento sulla componente geologica, idrogeologica e sismica del PGT predisposto dal geol. Pedrali.

4.2. – In particolare, ha evidenziato che “ la localizzazione delle criticità nella parte nord del territorio comunale non è in contraddizione con l’individuazione di un rischio a sud, in corrispondenza del terreno della ricorrente, in quanto la direzione delle acque non trattenute punta verso il torrente Zerra, e dunque è corretto presumere un rischio di esondazione per tutti i terreni prossimi all’alveo, tra cui quello della ricorrente. Lo studio dedicato al reticolo idrico minore (che in effetti riguarda sia la sponda destra del torrente Zerra sia la sponda sinistra, anche se l’origine delle criticità idrauliche si colloca sulla sponda destra) è chiaro nel sottolineare l’esposizione a rischio idrogeologico dell’intero centro urbano sulle due sponde ” (punto 21, pag. 7 della sentenza).

4.3. – Inoltre, ha ritenuto che la “ circostanza che il terreno della ricorrente si trovi ai margini della modellazione idrodinamica non significa che il rischio idrogeologico si interrompa o decada drasticamente in quel punto. In realtà, il terreno rientra perfettamente tra le aree allagabili, come risulta dalle tavole 6, 11 e 16 della modellazione idrodinamica (v. doc. 18 del Comune). Non vi è stata quindi alcuna forzatura nella decisione di elevare il livello di rischio anche nella parte meridionale dell’abitato ” (punto 22, pag. 7 della sentenza).

4.4. – Con riferimento alla procedura di VAS e alla asserita violazione delle garanzie procedimentali, ha ritenuto non condivisibili le relative censure (punto 24, pag. 7-8 della sentenza).

Inoltre, ha escluso una violazione della delibera di Giunta regionale (30 novembre 2011, n. 9/2616, punto 3.2), contenente le regole per l’attribuzione della classe di fattibilità geologica, trattandosi di criteri “ vincolanti ma non esclusivi, nel senso che non possono cancellare il valore predittivo degli studi idrogeologici, né impedire all’amministrazione di seguire il principio di precauzione utilizzando i suddetti studi ” (punto 25, pag. 8 della sentenza).

In particolare, ha ritenuto che “ per attribuire la classe di fattibilità geologica 4 non è necessario attendere che le aree vengano ripetutamente o frequentemente allagate in occasione di eventi alluvionali. Se questi fenomeni si sono verificati in passato, la collocazione in classe 4 è una decisione vincolata, tranne quando siano state nel frattempo eseguite opere di mitigazione del rischio. Tuttavia, se analisi specifiche evidenziano un rischio idrogeologico molto elevato, da cui potrebbero derivare le medesime conseguenze calamitose, occorre tenerne conto sia nella redazione del piano di gestione del rischio di alluvioni sia nella zonizzazione urbanistica ” (punto 26, pag. 8 della sentenza).

4.5. – Infine, con riferimento alla violazione dell’affidamento derivante dalla stipula di una convenzione urbanistica del 1996 in base alla quale sarebbero state realizzate solo le opere di urbanizzazione ma non le edificazioni private, ha ritenuto infondata la relativa censura.

In particolare, il primo giudice ha precisato che “ L’onere di motivazione delle scelte urbanistiche più restrittive, che impattano direttamente sui diritti edificatori riconosciuti in passato, è inversamente proporzionale al tempo trascorso. Nello specifico, la convenzione urbanistica è stata stipulata il 4 marzo 1996, e aveva durata decennale. Il tempo a disposizione fino all’avvio della procedura di variante (22 dicembre 2016) è stato molto ampio, e dunque la mancata realizzazione del disegno edificatorio deve essere ricondotta a scelte esclusive del soggetto lottizzante, che ne deve sopportare ora le conseguenze ” (punto 28, pag. 9 della sentenza).

4.6. – Ha poi escluso un dovere di compensazione in capo all’amministrazione, essendo irrilevante la mancata edificazione, in quanto “ Se il valore di tali edificazioni è pari a zero perché nel frattempo i diritti edificatori sono decaduti, e a questo ha concorso anche l’inerzia del soggetto lottizzante, la perdita rimane a carico di quest’ultimo. Lo stesso vale se le aree destinate alle opere di urbanizzazione primaria sono state trasferite al patrimonio comunale, in quanto la retrocessione richiederebbe il consenso del Comune nell’ambito di una nuova valutazione degli interessi pubblici ” (punto 29, pag. 9-10 della sentenza).

5. – Con atto di appello, la società ha impugnato la sentenza.

6. – Con apposita memoria si è costituita l’amministrazione resistente chiedendo il rigetto del ricorso, oltre a proporre un appello incidentale sul capo di sentenza relativo alla compensazione delle spese di lite in primo grado.

7. – All’udienza pubblica del 27 febbraio 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

8. – L’appello principale è infondato.

Invero, le censure contenute nell’atto di appello non sono idonee a scalfire le argomentazioni poste a fondamento della decisione di primo grado, che vanno quindi confermate.

8.1. – In particolare, con il primo motivo di appello (pag. 23-26), la società appellante ha censurato la sentenza per aver rigettato il ricorso sulla base di una inammissibile motivazione postuma del provvedimento, non rinvenibile neanche nella relazione idraulica, lamentando, in ogni caso, l’erroneità nel merito della motivazione giudiziale, non essendovi una logica consequenzialità tra l’esistenza di un rischio idraulico a nord del centro abitato e la propagazione di quel rischio a sud, non rilevando la direzione del flusso delle acque (nord-sud), quanto piuttosto l’ampiezza dell’alveo, l’andamento rettilineo o tortuoso del corso d’acqua, la conformazione delle sponde fluviali, la pendenza dei terreni attraversati.

Il motivo è infondato.

Innanzitutto, giova ribadire che in materia di pianificazione urbanistica sussiste un’ampia discrezionalità in capo alla pubblica amministrazione, sindacabile in sede giurisdizionale solo in caso di manifesta illogicità o irragionevolezza.

Nel caso di specie, tale limite di ragionevolezza non risulta essere stato superato, non potendo il giudice sostituire una propria valutazione opinabile con quella, altrettanto opinabile, riservata alla pubblica amministrazione, pena la violazione del principio di separazione dei poteri e dei confini della giurisdizione generale di legittimità.

In particolare, deve escludersi la sussistenza di profili di illogicità della variante impugnata, alla luce dello studio idrogeologico dell’ing. Murachelli che si articola in tre distinte fasi (specialmente quella del maggio 2018) nel quale si evidenzia l’esposizione a rischio idrogeologico dell’intero centro urbano sulle due sponde, né risulta irrazionale l’inclusione anche della parte meridionale dell’abitato alle luce delle considerazioni ivi svolte.

Invero, come già evidenziato in primo grado, la modifica della classificazione del rischio risulta essere adeguatamente motivata dallo studio idrogeologico dell’ing. Murachelli, elaborato in tre fasi, e dal documento sulla componente geologica, idrogeologica e sismica del PGT predisposto dal dott. geol. Pedrali, e tale esaustiva motivazione vale anche ad escludere la censura di motivazione postuma del provvedimento.

In particolare, lo studio dedicato al reticolo idrico minore (che in effetti riguarda sia la sponda destra del torrente Zerra sia la sponda sinistra, anche se l’origine delle criticità idrauliche si colloca sulla sponda destra) è chiaro nel sottolineare l’esposizione a rischio idrogeologico dell’intero centro urbano sulle due sponde.

Pertanto, non sussistono sufficienti ragioni per sostenere l’irrazionalità della scelta amministrativa.

8.2. – Con il secondo motivo di appello (pag. 26-27), la parte appellante ha ribadito la censura di motivazione postuma del provvedimento anche con riguardo alla violazione delle garanzie partecipative, in quanto lo studio idrogeologico dell’ing. Murachelli posto a fondamento delle scelte urbanistiche sarebbe stato acquisito al procedimento di VAS solo in data successiva alla conclusione della conferenza dei servizi.

Il motivo è infondato.

Come correttamente evidenziato dal primo giudice, infatti, l’analisi dell’ing. Murachelli è stata completata in tre momenti diversi nel corso del 2018 (maggio, luglio, novembre). Solo l’ultimo segmento è arrivato al Comune quando la procedura di VAS era prossima alla conclusione, ed è stato comunque valutato nel rapporto ambientale e nella sintesi non tecnica della VAS. Peraltro, il livello di rischio idrogeologico era chiaro già dalla modellazione idrodinamica (v. doc. 18 del Comune) e dallo studio dedicato al reticolo idrico minore (v. doc. 20 del Comune), che sono le parti dello studio idrogeologico risalenti ai mesi di maggio e luglio 2018.

Pertanto, come già ritenuto dal primo giudice, non vi è stata alcuna sottrazione di materiale istruttorio utile ai fini della VAS, né può sostenersi che il rapporto ambientale conclusivo della VAS sia stato redatto in contrasto con le risultanze istruttorie acquisite nella prima fase della procedura.

Ciò senza considerare la sussistenza di un parere favorevole della Regione.

Il motivo quindi è infondato.

8.3. – Con il terzo motivo di appello (pag. 27-28), la società ha ribadito la censura sulla violazione della delibera di Giunta regionale (30 novembre 2011, n. 9/2616, punto 3.2), in quanto le linee guida regionali sarebbero vincolanti per il potere di pianificazione urbanistica comunale in entrambe le traiettorie (sia nel senso di vietare l’edificazione che nel senso di consentirla).

Il motivo è infondato.

Sul punto, infatti, il primo giudice ha ritenuto che i suddetti criteri siano vincolanti ma non esclusivi, nel senso che non possono cancellare il valore predittivo degli studi idrogeologici, né impedire all’amministrazione di seguire il principio di precauzione utilizzando i suddetti studi.

Pertanto, per attribuire la classe di fattibilità geologica 4 non è necessario attendere che le aree vengano ripetutamente o frequentemente allagate in occasione di eventi alluvionali. Se questi fenomeni si sono verificati in passato, la collocazione in classe 4 è una decisione vincolata, tranne quando siano state nel frattempo eseguite opere di mitigazione del rischio. Tuttavia, se analisi specifiche evidenziano un rischio idrogeologico molto elevato, da cui potrebbero derivare le medesime conseguenze calamitose, occorre tenerne conto sia nella redazione del piano di gestione del rischio di alluvioni sia nella zonizzazione urbanistica (cfr. punto 26, pag. 8 della sentenza impugnata).

La parte appellante non ha specificamente censurato tale capo di sentenza, essendosi limitata a dedurre che le “ linee guida regionali conformano la potestà pianificatoria comunale in entrambe le traiettorie (a vietare/a consentire l’edificazione ” (pag. 28 dell’appello), senza null’altro aggiungere o argomentare.

Pertanto, anche a prescindere dalla sua ammissibilità, tale assunto non è idoneo a confutare le argomentazioni poste a fondamento del rigetto di primo grado per come sopra riportato.

8.4. – Con il quarto ed ultimo motivo di appello (pag. 28-29), ha contestato il capo di sentenza con cui il primo giudice ha ritenuto che la mancata edificazione del terreno fosse imputabile all’inerzia della stessa società.

In particolare, ha dedotto che la variante urbanistica avrebbe dovuto considerare le legittime aspettative della società di edificare un terreno già urbanizzato dalla stessa sulla base di una convenzione di lottizzazione, oltre a denunciare un vizio di omessa pronuncia sulla censura articolata in primo grado relativa alla contraddizione tra la scelta iniziale di riconoscere alla società una volumetria compensativa a fronte dell’allargamento della fascia di rispetto fluviale, con la successiva scelta di azzerare completamente la potenzialità edificatoria senza alcun riconoscimento di volumetria compensativa.

Il motivo è infondato.

In primo luogo, deve escludersi la sussistenza di un legittimo affidamento idoneo ad incidere sulla legittimità della nuova scelta urbanistica comunale.

Come è noto, con riguardo alla motivazione delle scelte pianificatorie, questo Consiglio di Stato, sin dalla fondamentale decisione dell’adunanza plenaria n. 24 del 1999, ha ritenuto che la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione (c.d. polverizzazione della motivazione), oltre quella che si può evincere dai criteri generali di ordine tecnico discrezionale, seguiti nell’impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l’espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione allo strumento urbanistico generale, a meno che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni (Cons. Stato, sez. IV, 18 dicembre 2023, n. 10976).

Più precisamente, la tutela dell’affidamento in materia pianificatoria è stata riconosciuta nei seguenti casi eccezionali: a) superamento degli standard minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968; b) pregresse convenzioni edificatorie già stipulate; c) giudicati di annullamento di dinieghi edilizi o di silenzio rifiuto su domande di rilascio di titoli edilizi, recanti il riconoscimento del diritto di edificare; d) modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 2460 del 2022; sez. IV, n. 603 del 2022; sez. IV, n. 4071 del 2018; sez. IV, n. 4037 del 2017; Ad. plen. n. 24 del 1999).

In presenza di una delle suddette tassative ipotesi, il potere pianificatorio dell’amministrazione non risulta comunque precluso, ma sorge in capo all’amministrazione solamente un obbligo di motivazione rafforzata, in deroga alla regola generale secondo cui non è necessaria una puntuale motivazione in relazione alle singole zone (c.d. polverizzazione della motivazione).

Nel caso di specie, deve ritenersi che la scelta amministrativa sia stata adeguatamente motivata in relazione al suddetto rischio idrogeologico, con conseguente infondatezza della relativa censura.

In secondo luogo, deve escludersi un vizio di contraddittorietà tra le diverse opzioni urbanistiche, non trattandosi di un repentino ed immotivato cambio di rotta dell’amministrazione, bensì di una fisiologica conseguenza derivante dall’esercizio del potere di pianificazione a distanza di diversi anni dalla convenzione di lottizzazione, che trova una adeguata giustificazione causale nelle ragioni poste a fondamento dello studio idrogeologico già richiamato.

In conclusione, quindi, l’appello principale deve essere respinto.

9. – L’appello incidentale sul capo di sentenza relativo alla compensazione delle spese di lite in primo grado è parimenti infondato.

Come è noto, l’art. 92, comma 2, c.p.c., espressamente richiamato dall’art. 26 c.p.a., prevede la possibilità per il giudice di compensare le spese di lite, parzialmente o per intero, nei tre casi di “ soccombenza reciproca ”, di “ assoluta novità della questione trattata ” o di “ mutamento della giurisprudenza, rispetto alle questioni dirimenti ”.

La Corte costituzionale, poi, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del suddetto art. 92 c.p.c. nella parte in cui non prevede che il giudice, in caso di soccombenza totale, possa non di meno compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, anche qualora sussistano “ altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni ” rispetto a quelle tipizzate dal medesimo art. 92 c.p.c., fermo restando in ogni caso l’obbligo di motivazione della decisione di compensare le spese di lite che discende dalla generale prescrizione dell’art. 111, comma 6, Cost., che vuole che tutti i provvedimenti giurisdizionali siano motivati (Corte cost. 19 aprile 2018, n. 77).

La stessa Corte costituzionale, peraltro, ha precisato che nella nozione di “ assoluta novità della questione trattata ” vi possono rientrare anche altre analoghe situazioni di assoluta incertezza in fatto, parimenti riconducibili a gravi ed eccezionali ragioni.

Nel caso di specie, il giudice di primo grado ha motivato la decisione di compensazione delle spese di lite sulla base della particolarità della vicenda caratterizzata dalla “ complessità delle valutazioni idrogeologiche preliminari alla decisione urbanistica ” (punto 31, pag. 10 della sentenza impugnata).

A ben vedere, si tratta di una motivazione sufficiente a qualificare tale ipotesi alla stregua di quelle “ altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni ” rispetto a quelle tipizzate dal medesimo art. 92 c.p.c. che consentono la compensazione delle spese di lite, avuto particolare riguardo alla situazione di assoluta incertezza in fatto riconducibile alla assoluta novità della questione.

In conclusione, quindi, l’appello incidentale deve essere respinto.

10. – Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, li rigetta.

Condanna la società Orobia s.r.l. al pagamento delle spese di lite in favore del Comune di Costa di Mezzate che si liquidano in complessivi € 6.000,00, oltre al rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15%, IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosario Carrano	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO