Pubblicato il 16/12/2025

N. 09964/2025REG.PROV.COLL.

N. 02736/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2736 del 2025, proposto dai signori -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’avvocato Nicola Carratelli, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giuseppe Carratelli in Cosenza, via Sabotino 55,

contro

- il Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
- la Presidenza del Consiglio dei Ministri, l’U.T.G. - Prefettura di Cosenza e il signor OM Ziccarelli, non costituiti in giudizio;

nei confronti

- del Comune di -OMISSIS-, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Gaetano Callipo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- dei signori -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 4128/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e del Comune di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 16 ottobre 2025, il Cons. EN DI, nessuno presente per le parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il giudice di prime cure ha respinto il gravame proposto dagli odierni appellanti avverso il provvedimento di scioglimento del Consiglio comunale del Comune di -OMISSIS-, affermando che:

“ emerge con manifesta chiarezza l’infondatezza delle argomentazioni spese nel ricorso e nei primi due atti di motivi aggiunti, atteso che le circostanze considerate nella proposta ministeriale risultano ampiamente supportate dall’istruttoria amministrativa compiuta: in aggiunta, la successiva valutazione delle stesse appare essere avvenuta in maniera logica e coerente, atteso che il complesso di relazioni personali, la generale mala gestio della cosa pubblica, in particolare l’affidamento dei contratti e la gestione dei beni comunali, dimostrano in maniera chiara ed univoca la sussistenza dei requisiti di legge per lo scioglimento dell’ente locale ”, e che: “ L’esposta infondatezza delle censure spiegate determina il rigetto anche del terzo ricorso per motivi aggiunti, risultando insussistente la denunciata illegittimità derivata del decreto di proroga del commissariamento ”.

2. Con l’atto di appello, i ricorrenti reiterano le proprie doglianze, anche sulla scorta di favorevoli pronunce in sede penale, articolandole sui seguenti motivi:

- erronea applicazione dell’art. 143 T.U.E.L., mancanza di elementi concreti, univoci e rilevanti di condizionamento mafioso, eccesso di potere per travisamento dei fatti, illogicità e carenza di motivazione: ritenendo che il “ TAR ha errato nel ritenere che gli elementi indiziari tratti massimamente dalle vicende penali soddisfacessero i requisiti di concretezza, univocità e rilevanza, sovrapponendo e collegando illegittimamente ed illogicamente mere disfunzioni amministrative ad un’infiltrazione mafiosa, in violazione dell’art. 143 TUEL e dei principi costituzionali (artt. 3, 97 Cost.).

La sentenza impugnata nega valore probatorio autonomo agli esiti penali (assoluzioni, proscioglimenti, carenza di gravità indiziaria), ma riutilizza i dati di quelle vicende processuali, nonostante l’accertamento giudiziale della loro infondatezza, come “contesto” o “elementi indiretti” a sostegno del provvedimento amministrativo.

Ciò viola il principio di logicità e coerenza motivazionale, richiesto dall’art. 3 l. 241/1990 e dalla giurisprudenza consolidata (Cons. Stato, sez. III, 30 giugno 2022, n. 5460).

Ciò posto, è sì vero che il provvedimento ministeriale non si basa esclusivamente sulle risultanze dei processi -OMISSIS- e -OMISSIS-, ma è indubbio come la valutazione complessiva effettuata sui presupposti legittimanti o meno lo scioglimento del consiglio comunale di -OMISSIS- sia stata nettamente condizionata da quelle vicende penali ”;

- eccesso di potere per travisamento dei fatti: in quanto la sentenza “ conclama un travisamento dei fatti, poiché elementi dichiarati inidonei a fondare un giudizio penale (per carenza di prove) vengono arbitrariamente elevati a presupposto per un provvedimento amministrativo di gravità analoga.

Ciò contrasta con il principio di proporzionalità e con l’orientamento della Corte costituzionale (sent. n. 103/1993), che limita lo scioglimento a casi di concretezza e univocità degli elementi ”;

- violazione del contraddittorio procedimentale, erronea applicazione degli artt. 9 e 10 l. n. 241/1990 e del principio europeo del contraddittorio: in quanto “ Il TAR ha escluso l’obbligo di contraddittorio, qualificando lo scioglimento come misura preventiva.

Tuttavia la natura preventiva non esclude la partecipazione, soprattutto quando, come nel caso di specie, gli amministratori hanno espressamente richiesto di intervenire per chiarire i fatti (ricorso TAR, p. 36).- Peraltro, affermare che sussistono, in re ipsa, ragioni di urgenza tali da derogare al contraddittorio procedimentale, attesa la particolarità della materia, significa calpestare le predette disposizioni di legge, non senza evidenziare che tra l’insediamento della commissione di accesso (30.9.2022) e lo scioglimento del Comune (di cui agli atti impugnati) è intercorso quasi un anno, sicché c’era tutto il tempo necessario per consentire la partecipazione degli interessati al procedimento amministrativo in questione, in ossequio alle predette disposizioni di legge.

Il principio europeo del contraddittorio (art. 6 TUE, art. 41 CDFUE) impone un’adeguata tutela procedimentale, trascurata dall’Amministrazione e dal TAR.

Aver impedito il contraddittorio ha viziato l’istruttoria, impedendo agli appellanti di smentire le conclusioni della Commissione di accesso, basate su dichiarazioni inattendibili ”;

- eccesso di potere per difetto di istruttoria, omessa valutazione degli esiti giudiziari e delle audizioni favorevoli: affermando che “ Il TAR ha ritenuto che l’Amministrazione fosse consapevole degli esiti cautelari favorevoli agli appellanti (“-OMISSIS-” e “-OMISSIS-”), ma li ha considerati irrilevanti (§ 32). Tuttavia gli annullamenti del Tribunale del Riesame (18/09/2022 per “-OMISSIS-”; 28.3.2023 per “-OMISSIS-”) erano anteriori al Decreto di scioglimento (28/06/2023) e smentivano le ipotesi di condizionamento mafioso, e tale circostanza non è stata minimamente indicata nella motivazione degli atti impugnati, anche rispetto ad un eventuale dissenso circa le valutazioni dell’autorità giudiziaria penale.

L’Amministrazione ed il TAR hanno omesso di valutarne il contenuto, limitandosi a recepire le indagini preliminari, in contrasto con il principio del tempus regit actum.

Inoltre, l’atto di motivi aggiunti del 19/09/2024 evidenzia che su 14 audizioni della Commissione, solo 3 (Iantorno, Stellato, Fuoco) hanno riferito criticità, mentre ben 10 soggetti (es. -OMISSIS-) hanno confermato la regolarità amministrativa (…)

Il TAR ha ignorato tali dichiarazioni, valorizzando solo quelle negative senza motivare adeguatamente, con violazione art. 3 L. 241/1990, conclamando un palese difetto di istruttoria che ha condotto ad una valutazione parziale e illogica, inficiando la legittimità degli atti impugnati ”.

3. Il Ministero dell’Interno si è costituito, affermando che “ gli elementi concreti si sostanziano nella presenza di puntuali riscontri fattuali; la caratteristica della univocità è data dalla coerenza di insieme di tutti i dati raccolti che non devono prestarsi ad ambivalenti interpretazioni; la rilevanza consegue al processo elaborativo e valutativo dei fatti accertati e degli elementi riscontrati, i quali possono ritenersi rilevanti se e in quanto significativi di forme di condizionamento o interferenza… L’attività di indagine ha raccolto circostanze, confluite nella relazione prefettizia e in quella ministeriale, sintomatiche di anomale cointeressenze degli esponenti dell’ente, ritenute idonee a suffragare la proposta di adozione della misura di rigore prevista dall’art. 143 del decreto legislativo n. 267 del 2000.

I rilievi mossi al civico consesso non nascono da mere congetture o ragionamenti di tipo deduttivo, ma da elementi fattuali, da vicende e accadimenti storicamente verificatisi e accertati, quindi da elementi “concreti”.

In conseguenza degli effetti prodotti nella gestione comunale dai collegamenti evidenziati, la struttura politica e burocratica dell’ente è risultata compromessa e inadeguata a garantire gli interessi della collettività (…)

Il descritto contesto generale di diffusa illegalità, messo in luce dall’attività di indagine espletata, denota come la cura dell’interesse pubblico connesso al mandato conferito agli amministratori sia stata del tutto pretermessa e come l’impegno assunto nei confronti degli elettori non sia stato rispettato ”.

4. Il Comune di -OMISSIS- si è costituito, sostenendo, con diversi depositi, che l’appello è inammissibile, improcedibile e comunque infondato nel merito.

5. All’udienza pubblica del 16 ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’appello è infondato e va, quindi, respinto.

2. Preliminarmente occorre richiamare sinteticamente i principali approdi della giurisprudenza sulle misure dissolutorie degli organi elettivi degli enti locali, di cui all’articolo 143 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, per sottolineare che le stesse:

- hanno natura cautelare e preventiva, essendo espressione della finalità di prevenire il condizionamento dell’attività politica e amministrativa da parte delle organizzazioni criminali (cfr. Cons. Stato, sez. III, 27 ottobre 2022, n. 9149; id., 30 giugno 2022, n. 5460; id., 22 settembre 2020, n. 5548; id., 24 giugno 2020, n. 4074; id., 12 novembre 2019, n. 7762; id., 24 aprile 2015, n. 2054);

- conseguentemente, non richiedono l’accertamento di addebiti di rilevanza penale, e anzi possono essere adottate anche indipendentemente dall’esito (anche favorevole) di eventuali indagini e procedimenti penali (cfr. Cons. Stato, sez. III, n. 5548/2020, cit.; id., 3 maggio 2016, n. 1743);

- in particolare, sono adottate sulla base degli elementi raccolti dalla commissione prefettizia d’accesso, qualora dagli stessi emergano plurimi elementi indiziari “ concreti, univoci e rilevanti ” dai quali sia dato evincere la possibilità di condizionamento dei processi decisionali dell’ente da parte di organizzazioni criminali, o comunque collegamenti con queste ultime tali da comprometterne l’imparzialità e il buon funzionamento (cfr. Cons. Stato, sez. III, 22 giugno 2023, n. 6118; id., n. 9149/2022, cit.; id., 26 settembre 2019, n. 6435);

- dal punto di vista della valutazione giurisdizionale di congruità e ragionevolezza delle conclusioni raggiunte, stante l’evidenziato avanzamento della soglia di rilevanza indiziaria, si applica il noto criterio del “ più probabile che non ” (cfr. Cons. Stato, sez. III, n. 6435/2019, cit.; 28 settembre 2015, n. 4529).

- tale valutazione va condotta sulla base di una considerazione globale e sinergica degli elementi istruttori raccolti, e non invece considerando ciascuno di essi in modo atomistico e isolato (cfr. Cons. Stato, sez. III, n. 4704/2020, cit.; id., 12 marzo 2020, n. 1764; id., 11 ottobre 2019, n. 6918; id., n. 6435/2019, cit.; id., 17 giugno 2019, n. 4026; id., 2 luglio 2014, n. 3340), con l’ulteriore conseguenza che il quadro indiziario legittimamente idoneo all’adozione della misura dello scioglimento può anche prescindere da specifici addebiti personali configurabili nei confronti degli amministratori, purché si sostanzi in oggettive disfunzionalità dell’ente suscettibili di palesarsi in moltissimi modi e nei più svariati settori dell’attività amministrativa (cfr. Cons. Stato, sez. II, 26 aprile 2023, n. 4204; id., 7 aprile 2021, n. 2793; id., 8 giugno 2016, n. 2454).

3. Venendo al merito del gravame, va innanzitutto respinta la censura “ procedimentale ” di omissione del contraddittorio, riproposta con il terzo motivo d’appello, alla luce della giurisprudenza della Sezione secondo cui la procedura di cui all’articolo 143 del d.P.R. n. 267/2000, pur nella sua complessità, si connota per una particolare speditezza e riservatezza, giustificate dalla delicatezza degli interessi coinvolti, attinenti alla sicurezza collettiva, e degli accertamenti richiesti (sovente legati o dovuti a pregresse e/o concomitanti indagini preliminari per vaste operazioni antimafia condotte dalle Procure distrettuali), che comportano, inevitabilmente, il sacrificio delle garanzie procedimentali previste in linea di principio dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, sacrificio conforme, del resto, all’elevato tasso di amministrativizzazione che contraddistingue un tipico, per quanto straordinario, procedimento c.d. di ordine pubblico come quello in esame.

Tutto ciò, in piena sintonia con l’orientamento al riguardo assunto dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 309 del 9 luglio 1993, che è ben ferma nel ribadire che, ad esempio, l’avvio del procedimento, di cui al citato articolo 143, non deve essere preceduto dalla comunicazione, di cui all’articolo 7 della legge n. 241/1990, né da particolari guarentigie procedimentali, non solo per il tipo di interessi coinvolti che non concernono, se non indirettamente, le persone, ma la complessiva rappresentazione operativa dell’ente locale e, quindi, in ultima analisi, gli interessi dell’intera collettività comunale, ma anche perché la difesa delle ragioni degli amministratori coinvolti e dei componenti del consiglio disciolto, scaturenti dal principio del giusto procedimento, è comunque assicurata - per quanto posticipata - dalla sede del controllo giurisdizionale (cfr. Cons. Stato, sez. III, n. 6435/2019, cit.).

4. Passando all’esame delle altre censure, accomunate dal fatto di investire la valutazione operata dall’Amministrazione sugli elementi indiziari raccolti dalla commissione d’accesso, anche queste vanno respinte perché infondate alla luce della già citata giurisprudenza di settore.

4.1. In particolare, appare inconferente l’ampio richiamo dell’appellante alla motivazione del decreto con cui il Tribunale civile ha ritenuto di non disporre l’incandidabilità degli amministratori ai sensi dell’articolo 143, comma 11, del d.lgs. n. 267/2000, rispetto alle valutazioni poste a base della misura qui impugnata: ciò in quanto ovviamente il giudizio sull’incandidabilità si concentra sull’eventuale sussistenza di specifici addebiti in capo ai singoli ex amministratori dell’ente disciolto, addebiti che invece possono anche non sussistere senza che perciò solo non possa esservi un solido quadro indiziario alla base del decreto di scioglimento.

Tanto si ricava dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato secondo cui, se è vero che il provvedimento del giudice civile di declaratoria dell’incandidabilità è collegato eziologicamente a quello di scioglimento, è altrettanto vero che l’incandidabilità dei singoli amministratori non è automatica, imponendosi, soprattutto perché viene interessato un fondamentale aspetto di notevole rilevanza costituzionale, quale il diritto correlato all’elettorato passivo, che siano autonomamente e distintamente valutate le posizioni dei singoli soggetti interessati, allo scopo di evidenziare collusioni o condizionamenti (cfr. Cons. Stato, sez. III, n. 6918/2019, cit.).

4.2. Quanto poi alle sentenze di assoluzione, delle quali parte appellante torna a lamentare l’omessa ovvero la contraddittoria valutazione da parte dell’Amministrazione, va richiamata in via di principio la consolidata giurisprudenza sopra citata in ordine alla possibilità di valutare circostanze di fatto comunque comprovate anche indipendentemente dagli esiti dei giudizi di responsabilità penale.

Peraltro, come correttamente evidenziato dal T.A.R., le predette sentenze erano ben note all’Amministrazione (che le ha finanche richiamate nel corso dell’istruttoria e nella Relazione della commissione d’accesso), di modo che l’attenzione deve spostarsi necessariamente sulla congruità e ragionevolezza delle valutazioni compiute sulle circostanze di fatto che l’Amministrazione ha ritenuto in ogni caso provate, al di là degli esiti assolutori o di proscioglimento.

4.3. Alla luce di quanto detto e considerate le vicende di fatto rilevanti di cui agli atti di causa appaiono assolutamente congrue le valutazioni esperite dal giudice di primo grado, tanto da poter concludere confermando l’idoneità del quadro indiziario, così globalmente considerato, a sorreggere la misura dissolutoria adottata dall’Amministrazione.

In tale senso costituiscono elementi a sostegno della determinazione ministeriale, di per sé idonei e sufficienti a fondare la prognosi infiltrativa, fra gli altri:

- le dichiarazioni dei soggetti auditi dalla commissione d’accesso in merito ai lavori al palazzetto dello sport, che hanno inequivocabilmente evidenziato la violazione dei principi di correttezza e trasparenza, a fronte di conclamate illegittimità ed omissioni a favore dell’aggiudicatario della gara (cui poi verrà rivolto un particolare favor nella fase gestionale della struttura), persona – come evidenziato nel dictum di primo grado, “ con evidenti legami familiari con la criminalità organizzata ”;

- i multipli rapporti con l’imprenditore AC, a suo tempo destinatario di interdittiva antimafia e considerato fortemente legato a locali consorterie criminali, che risultano accertati per tabulas , e che hanno comportato l’illegittimo affidamento di lavori a lui ovvero a imprese comunque a lui riconducibili, a fronte di un comprovato appoggio del detto imprenditore all’elezione del Manna;

- i molti altri aspetti di irregolarità amministrativa analiticamente vagliati dal Tar (p.es. con riguardo alla gestione di beni pubblici, alla gestione degli impianti pubblicitari ed alla riscossione dei tributi locali), dai quali complessivamente emerge, anche a parere di questo Collegio, la manifesta infondatezza delle doglianze dell’appellante.

Ne consegue la conferma della sentenza impugnata, il cui tessuto motivazionale risulta adeguato, dovendosi ritenere irrilevanti, perché ininfluenti ai fini della legittimità del provvedimento prefettizio, gli esiti giudiziari richiamati dalla difesa appellante.

5. In conclusione, il Collegio ritiene di dover respingere l’appello.

6. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate equitativamente in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna gli appellanti al pagamento delle spese processuali in favore dell’Amministrazione statale intimata e del Comune di -OMISSIS-, che liquida in complessivi € 8.000,00 (ottomila/00), oltre accessori di legge per ciascuna delle parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità degli appellanti e di ogni altra persona fisica citata nella presente decisione.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

AE GR, Presidente

Ezio Fedullo, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

EN DI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EN DI	AE GR

IL SEGRETARIO