Pubblicato il 20/03/2026

N. 05260/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01952/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1952 del 2026, proposto da
UR De ZI, EN Di TO, IC AH, EL ON, NT RI, AM HA, TO AB, IO Piccolo, D.L. Casalalinghi 2007 Sas di OL NI & C, TO Rahman, Il Fagiolino S.r.l., Distribuzione Pane S.a.s. di ES Sonia, Mohammed Sagar, Abo Kalam, Stella Marina S.a.s. di Fiori Juri & C., rappresentati e difesi dagli avvocati Alessandro Cresti, Valeria Fantoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Sergio Siracusa, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via del Tempio di Giove, 21;

nei confronti

QU GU, ICe CC, non costituiti in giudizio;

PER L’ANNULLAMENTO

- DELLA DELIBERAZIONE DEL CONSIGLIO DEL MUNICIPIO ROMA I° CENTRO N. 34 DEL 18/12/2025 PROT. CA/246516/2025 AVENTE AD OGGETTO: “APPROVAZIONE DEL PIANO MUNICIPALE DEL COMMERCIO SU AREA PUBBLICA” PUBBLICATO SULL'ALBO PRETORIO DI ROMA CAPITALE DAL 19/12/2025 AL 2/01/2026;

- DELLA DETERMINAZIONE DIRIGENZIALE DEL MUNICIPIO ROMA I° U.O. Amministrativa E.Q. COMMERCIO AREE PUBBLICHE (C.A.P.), EDICOLE N. REP. CA/3041/2025 N. PROT. CA/249073/2025 DEL 23/12/2025 AVENTE AD OGGETTO: ATTUAZIONE DEL PIANO

MUNICIPALE DEL COMMERCIO SU AREA PUBBLICA APPROVATO CON DELIBERAZIONE DEL CONSIGLIO MUNICIPALE N. 34 DEL 18/12/2025

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 18 marzo 2026 il dott. Marco Bignami e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Parte ricorrente impugna il provvedimento indicato in epigrafe, chiedendone l’annullamento.

In via preliminare si pone la questione, segnalata alle parti nel corso della trattazione della domanda cautelare, relativa alla genericità della procura alle liti, e alla conseguente inammissibilità del ricorso.

Non vi sono contestazioni in ordine a tale profilo di genericità, atteso che la procura non reca alcuna indicazione sull’oggetto al quale essa si riferisce.

Tuttavia, con ampia ed esaustiva memoria, la parte ricorrente ha dedotto che la procura è stata unita digitalmente al ricorso notificato, con la conseguenza che essa debba ritenersi, in tal caso, speciale.

Il Tribunale dà atto che tale interpretazione è stata accolta da parte della giurisprudenza (Cons. Stato, n. 9367 del 2024) ma ritiene di aderire all’indirizzo giurisprudenziale contrario (id. n. 1346 del 2023).

Va premesso che, come chiarito di recente dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenza n. 11 del 2025), il regime della procura speciale alle liti nel giudizio amministrativo è interamente regolato dal codice del processo amministrativo e dalle norme di attuazione, con l’effetto che non trovano applicazione gli orientamenti maturati sul punto specifico dal giudice ordinario, alla luce dei quali vive la corrispondente normativa processual-civilistica.

Ciò detto, funzione della procura alle liti quando la legge esige che sia speciale (art. 40, lett. g cpa) , è di conferire al difensore lo ius postulandi con riferimento a una specifica controversia.

A tal fine, non debbono sussistere dubbi in ordine al collegamento funzionale tra tale atto e il conseguente ricorso: ove, quindi, la procura sia adeguatamente dettagliata, tale effetto è pienamente raggiunto.

Ugualmente, nell’ipotesi in cui la procura sia apposta a margine o in calce al ricorso, è altrettanto evidente che la parte la ha conferita con riferimento a quest’ultimo (sia pure con gli ulteriori dubbi avanzata dalla giurisprudenza che segue sul punto).

A tale ipotesi è accostato il caso in cui la procura (generica) è rilasciata su foglio separato, ma congiunto materialmente al ricorso: qui, si deve supporre che la congiunzione avvenga prima della sottoscrizione della procura, così da conseguire l’effetto voluto (che, poi, nei fatti tale regola si presti ad abusi è questione che introduce una patologia, come tale non rilevante in punto di diritto).

Viceversa, qualora la procura (generica) sia apposta su foglio separato, che viene successivamente “congiunto” dal difensore al ricorso mediante lo strumento digitale, non solo nei fatti ciò non testimonia dell’effettiva volontà della parte di riferirla a una specifica controversia, ma lo rende inverificabile, con conseguente assunzione di rilievo dirimente sul piano giuridico.

Difatti, è evidente che l’attività di congiungimento “digitale” avviene in una fase temporalmente successiva alla sottoscrizione della procura alle liti, sicché, in definitiva, neppure si ha certezza che tale procura sia da riferire al ricorso (ex plurimis, Tar Milano, Sez. III, n. 109 del 2019).

Il Tribunale è dell’avviso che tale requisito resti imprescindibile nel processo amministrativo.

In senso contrario, non è convincente addurre che la procura speciale avrebbe il mero scopo di rappresentare all’esterno con certezza il conferimento dello ius postulandi al difensore, mentre il rapporto che essa genera tra parte e avvocato rileverebbe solo sul piano interno. Con la conseguenza che la procura potrebbe essere conferita (sia pur genericamente) nella finestra temporale antecedente alla notifica del ricorso, purché congiunta (anche digitalmente) a quest’ultimo (per il processo civile, Cass. S.U. n. 2075 del 2024)

Difatti, scopo della procura è il conferimento della rappresentanza tecnica, grazie alla quale il difensore è legittimato a compiere atti processuali in nome e per conto della parte sostanziale: il suo presupposto logico-giuridico, dunque, è che il potere di rappresentanza sia stato effettivamente attribuito, al fine di precludere anomale sostituzioni processuali.

Il rilievo di ordine pubblico processuale da annettere al regime della procura alle liti nel processo amministrativo non si esaurisce quindi nella certezza assicurata alla parte resistente a seguito della congiunzione tra tale atto e il ricorso, ma si espande fino alla garanzia che tale sostituzione non si verifichi con riferimento alla situazione giuridica attiva azionata in giudizio.

Qui, di regola e diversamente che nel processo civile, vengono in rilievo profili afferenti all’interesse pubblico, delineati da un provvedimento che può venire annullato (con conseguente caducazione di tale assetto) solo dalla parte titolare della posizione giuridica attiva.

Il regime della procura speciale alle liti riflette, dunque, l’esigenza generale, e non limitata alle sole parti, quanto alla certezza in ordine alla attribuzione al ricorrente della volontà di incidere sull’atto impugnato, e perciò sull’assetto degli interessi pubblici.

In altri termini: il processo amministrativo afferisce certamente al novero delle giurisdizioni di libertà ed è governato dal principio dispositivo. Tuttavia, proprio perché coinvolge il potere amministrativo, sussiste un interesse pubblico processualmente rilevante affinché l’esercizio di esso possa venire contestato esclusivamente dalla parte che ne ha titolo.

Da ciò consegue che il rapporto tra parte e difensore, nel giudizio amministrativo, non può essere derubricato, come nel processo civile, a “rapporto interno”, ma deve essere vagliato alla luce della necessità di prevenire la sostituzione processuale, che si avrebbe ove l’avvocato agisca in forza di un mandato che non è riferito a una specifica lite.

Del resto, che la parte notificata nel giudizio civile abbia certezza sulla instaurazione del giudizio a seguito della ricezione di un ricorso con allegata la procura generica deriva solo dal fatto che la giurisprudenza civile si è infine risolta a ritenere valida tale forma, perché, alla luce del testo della procura stessa, altrimenti avrebbe ben avuto modo di dubitare dell’effettivo conferimento della rappresentanza tecnica al difensore con riguardo a quella specifica lite.

Ne consegue che nel processo amministrativo non si tratta di assicurare che la procura sia congiunta al ricorso notificato, ma, prima ancora, che essa sia formata, perlomeno se generica, prima o contestualmente alla redazione di esso, della cui esistenza la parte ricorrente deve avere contezza prima di rilasciarla.

Il Tribunale ritiene, pertanto, che nel processo amministrativo la procura non possa ritenersi speciale, se generica e congiunta solo digitalmente al ricorso, così aderendo alla corrente di giurisprudenza (da ultimo, Tar Potenza, n. 270 del 2025) secondo la quale “l’art. 8, comma 3, del D.P.C.S. 22 maggio 2020 “opera una fictio iuris per parificare nell'ambito del processo telematico il documento informatico contenente la procura, allegato al ricorso, alla procura apposta materialmente in calce al ricorso; tuttavia, tale disposizione non può valere a sanare i vizi della procura. In altre parole, non può essere invocata a favore dell'appellante la giurisprudenza secondo la quale, nel caso di procura al difensore apposta in calce o a margine del ricorso, il requisito della specialità resta assorbito dal contesto documentale unitario, derivando direttamente dalla relazione fisica tra la delega e il ricorso, nonostante la genericità del testo della prima. Nel processo amministrativo telematico, la procura speciale rilasciata su foglio separato deve contenere necessariamente l'indicazione della specifica controversia cui si riferisce il mandato, non potendo supplire alla mancanza di specificità la circostanza che la procura contenuta nel documento informatico "procura alle liti" sia considerata dalle norme tecniche come "apposta in calce" al ricorso” (Cons. Stato, Sez. VII, n. 1346 del 2023)”, nella parte in cui si nega la validità della procura separata, e congiunta digitalmente (impregiudicato, invece, il caso della procura speciale apposta a margine o in calce).

Né vale opporre, con parte ricorrente, che per tale via si accoglierebbe un’interpretazione della legge contraria all’esercizio del diritto di difesa.

Difatti, come affermato ripetutamente dalla Corte costituzionale, quest’ultimo non è leso dall’imposizione di oneri processuali, ma dal solo fatto che questi ultimi siano così gravosi da ostacolare l’accesso al giudice, e l’esercizio delle proprie facoltà in giudizio. Nel caso di specie, non si vede come redigere una procura alle liti che rechi l’indicazione degli estremi della controversia possa comportare, in quest’ottica, una indebita compressione del diritto di agire in giudizio.

Del resto, si sono illustrate sopra i motivi che rendono la lettura accolta dal Tribunale tutt’altro che formalistica, ma corrispondente invece proprio alle ragioni di sostanza per le quali la legge esige la specialità della procura alle liti nel giudizio amministrativo.

Pertanto, sussistono i presupposti per definite il presente ricorso con sentenza in forma semplificata ex art. 60 cpa, all’esito della fase cautelare, dichiarandolo manifestamente inammissibile.

Il Tribunale, dando atto del contrasto di giurisprudenza sul punto controverso, reputa che le spese di lite vadano compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Marco Bignami, Presidente, Estensore

Achille Sinatra, Consigliere

Lucia Maria Brancatelli, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Marco Bignami

IL SEGRETARIO