Pubblicato il 22/07/2025

N. 06501/2025REG.PROV.COLL.

N. 00314/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 314 del 2024, proposto dalla società Cementech S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Greco, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

la Città Metropolitana di Reggio Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Massimiliano Miceli, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;
il Comune di Scilla, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Natale Polimeni, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Ulpiano, n. 29;

per la riforma

della sentenza n. 427 del 2023 del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria - Reggio Calabria.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Città Metropolitana di Reggio Calabria e del Comune di Scilla;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 giugno 2025 il Cons. Eugenio Tagliasacchi e viste le conclusioni delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in epigrafe, la società Cementech S.r.l. ha impugnato la sentenza n. 427 del 2023 del T.a.r. Calabria - Reggio Calabria, che ha in parte dichiarato inammissibile e in parte ha respinto nel merito il ricorso dalla medesima proposto per l’annullamento del provvedimento del 9 marzo 2022 della Città Metropolitana di Reggio Calabria, recante l’annullamento in autotutela della determinazione della Città Metropolitana medesima n. 1104 del 4 maggio 2017 recante il rilascio, in favore della società ricorrente e odierna appellante, dell’autorizzazione unica ambientale per l’esercizio di un impianto per il recupero di rifiuti non pericolosi nel territorio del Comune di Scilla.

2. In punto di fatto, occorre premettere – in estrema sintesi e per quanto rileva in questa sede – che la società Cementech S.r.l. ha presentato, in data 22 gennaio 2015, un’istanza volta a ottenere il rilascio dell’anzidetta autorizzazione unica ambientale, ai sensi dell’art. 216 del d.lgs. n. 152 del 2006 e del d.P.R. n. 59 del 2013, con riferimento all’esercizio del sopra richiamato impianto nel Comune di Scilla, località Prisa, per il recupero di rifiuti non pericolosi.

A fronte di tale istanza, con la citata determinazione n. 1104 del 4 maggio 2017, la Città Metropolitana di Reggio Calabria ha rilasciato alla Cementech S.r.l. l’autorizzazione unica ambientale, demandando al SUAP del Comune di Reggio Calabria l’adozione del provvedimento finale e, a sua volta, il Comune di Reggio Calabria, con nota n. 82544 del 25 maggio 2017, ha trasmesso al Comune di Scilla la predetta determinazione per il rilascio del provvedimento finale autorizzatorio.

Quest’ultimo Comune, conseguentemente, in data 18 marzo 2019, ha rilasciato un’autorizzazione temporanea all’esercizio dell’impianto, per la sola durata di dodici mesi, al fine di consentire l’espletamento delle necessarie verifiche tecniche.

Prima della scadenza del termine di validità dell’anzidetta autorizzazione temporanea, la Cementech S.r.l., con le diffide del 10 agosto 2021 e del 20 settembre 2021, ha chiesto il rilascio del provvedimento definitivo, allegando la valutazione di incidenza ambientale dell’impianto.

Tuttavia, nonostante tali diffide, il Comune di Scilla è rimasto inerte e, successivamente, con il provvedimento n. 63 del 27 ottobre 2021, la Città Metropolitana di Reggio Calabria ha sospeso, ai sensi dell’art. 21- quater della l. n. 241 del 1990, gli effetti della determinazione n. 1104 del 4 maggio 2017 per un periodo di novanta giorni.

In particolare, la Città Metropolitana ha rilevato che la Regione Calabria, con nota del 18 maggio 2020, aveva evidenziato che il sito Prisa Solano, ove si trova la sede operativa della Cementech S.r.l., ricade nel perimetro della Zona di Protezione Speciale della Costa Viola IT 9359300, Rete NATURA 2000, nel cui ambito sussistono i vincoli di cui al D.M. 17 ottobre 2007, recante “ Criteri minimi uniformi per la definizione di misure di conservazione relative a Zone speciali di conservazione (ZSC) e a Zone di protezione speciale (ZPS) ”, che, all’art. 5, punto 1, lettera k, prevede espressamente il divieto di “ ...realizzazione di nuove discariche o nuovi impianti di trattamento e smaltimento di fanghi e rifiuti nonché ampliamento di quelli esistenti in termine di superficie, fatte salve le discariche per inerti ”.

Conseguentemente, con il successivo provvedimento del 9 marzo 2022, la Città Metropolitana di Reggio Calabria ha disposto l’annullamento in autotutela della determinazione n. 1104 del 4 maggio 2017, richiamando in modo esplicito le note della Regione Calabria - Dipartimento Ambiente e Territorio prot. n. 166522 del 18 maggio 2020 e prot. n. 2652 del 14 gennaio 2022, per il cui tramite la Regione aveva dato atto dell’esistenza del divieto di esercizio dell’attività di recupero dei rifiuti proprio perché l’area in questione risulta compresa nel perimetro della citata Zona di Protezione Speciale Costa Viola.

3. A fronte dell’adozione dell’anzidetto provvedimento di annullamento in autotutela, la società Cementech S.r.l. ha proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio, chiedendo l’annullamento dell’anzidetto provvedimento di annullamento in autotutela della Città Metropolitana di Reggio Calabria e, contestualmente, ha proposto il ricorso avverso il silenzio inadempimento serbato dal Comune di Scilla sulla richiesta volta a ottenere il provvedimento definitivo di rilascio dell’autorizzazione unica ambientale.

4. Con la sentenza n. 427 del 2023, il T.a.r. Calabria - Reggio Calabria ha dichiarato inammissibile il ricorso, rilevando che la società Cementech S.r.l. aveva omesso di impugnare la nota prot. n. 166522 del 18 maggio 2020 del Dipartimento Ambiente e Territorio della Regione Calabria.

Ad avviso del T.a.r., infatti, tale nota, come successivamente confermata con Pec del 14 gennaio 2022, integra il presupposto del provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo del giudizio e avrebbe dovuto, conseguentemente, essere ritualmente impugnata, quanto meno unitamente al provvedimento di annullamento in autotutela adottato dalla Città Metropolitana di Reggio Calabria, con conseguente notifica del ricorso anche alla Regione Calabria. Conseguentemente, in difetto di impugnazione di tali note della Regione Calabria, non potrebbe essere messa in discussione l’esistenza dei vincoli previsti dal D.M. del 17 ottobre 2007, né l’incidenza degli stessi sulla realizzabilità dell’impianto.

In altri termini, secondo il giudice di primo grado, non potrebbero essere messi in discussione i presupposti, così come accertati dalla Regione Calabria con le note espressamente richiamate dal provvedimento impugnato, sui quali si fonda l’annullamento in autotutela della determinazione della Città Metropolitana n. 1104 del 2017.

5. Avverso tale sentenza ha proposto appello la Cementech S.r.l, formulando due motivi di gravame, con la precisazione che tali motivi non sono contraddistinti da autonome rubriche.

5.1. Con il primo motivo di gravame, l’appellante ha censurato il capo della sentenza del T.a.r. recante la dichiarazione di inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio, affermando che il giudice di primo grado sarebbe stato “ attratto/distratto da un argomento ” introdotto dalla stessa Cementech S.r.l. con la memoria del 15 marzo 2023, nel cui ambito aveva dedotto la natura endoprocedimentale delle note della Regione Calabria. A tale proposito, l’appellante ha, tuttavia, osservato che “ non era quella la questione determinante per la comprensione delle questioni giuridiche evidenziate e lamentate in ricorso ”, affermando che sarebbe stato “ più opportuno che il primo Giudice si fosse concentrato in ordine al quanto e se tale documento -emesso dalla Regione Calabria- si sarebbe potuto innestare sul procedimento già da tempo concluso, ribaltandone gli esiti ”.

In altri termini, l’appellante ha sostenuto che, con il ricorso introduttivo del giudizio, era stato censurato l’annullamento in autotutela di un provvedimento adottato cinque anni prima, con cui era stata positivamente conclusa la conferenza dei servizi, sicché sarebbe stato necessario valutare la correttezza dell’operato dell’amministrazione non solo in ragione della “ ricezione del documento da parte della Regione Calabria ”, ma in funzione “ delle regole -anche temporali- che governano il funzionamento della Conferenza dei Servizi ”, tuttavia, il T.a.r. non avrebbe “ colto tale aspetto, valorizzando soltanto il contenuto della nota/parere della Regione Calabria ”.

Sotto un diverso profilo, l’appellante ha fatto presente di aver segnalato “ indirettamente ” come l’operato dell’amministrazione, che, a suo avviso, sarebbe stato “ fatto sostanzialmente proprio ” dal T.a.r. Calabria, sarebbe risultato corretto solo se la nota della Regione Calabria fosse intervenuta nell’ambito del procedimento conclusosi con l’adozione del provvedimento del 2017, ma neppure tale aspetto sarebbe stato valutato dal T.a.r. che si sarebbe “ concentrato sulla rilevanza della nota della Regione Calabria e non su quanto essa sarebbe stata decisiva nell’ambito del corretto iter di gestione della Conferenza dei Servizi ”; conseguentemente, secondo l’appellante, la Città Metropolitana avrebbe dovuto considerare la nota della Regione Calabria tamquam non esset e lo stesso avrebbe dovuto fare il giudice di primo grado, con la conseguenza che quest’ultimo avrebbe errato a ritenere che la società ricorrente avrebbe avuto l’onere di impugnarla.

5.2. Dopo aver proposto il motivo di gravame che precede, l’appellante ha riproposto in appello i motivi del ricorso introduttivo assorbiti dal T.a.r. in ragione della definizione del giudizio in rito, con la precisazione che anche tali motivi sono contraddistinti esclusivamente da numeri e lettere alfabetiche ma sono privi di autonome rubriche.

5.2.1. Con il primo motivo del ricorso introduttivo riproposto in appello ( sub I.A.), l’appellante ha dedotto che non sarebbero sussistenti i presupposti per l’annullamento in autotutela ai sensi dell’art. 21- octies della l. n. 241 del 1990, poiché, a suo avviso, non si tratterebbe di un atto illegittimo.

5.2.2. Con il secondo motivo del ricorso introduttivo riproposto in appello ( sub I.B.), la società Cementech S.r.l. ha dedotto la violazione degli artt. 14- ter e 21- nonies della l. 241 del 1990, nonché dell’art. 4, comma 4, del d.P.R. n. 59 del 2013, evidenziando che, a seguito della presentazione della domanda di rilascio dell’Autorizzazione Unica Ambientale, era stata indetta una conferenza di servizi in modalità sincrona e simultanea, ai sensi dell’art. 14- ter della l. n. 241 del 1990 e dell’art. 4, comma 4, del d.P.R. n. 59 del 2013, conclusasi con un provvedimento avente esito positivo per la società istante. Pertanto, in considerazione del decorso del termine di legge di novanta giorni dal primo incontro e tenuto conto della conclusione favorevole della conferenza dei servizi, la Città Metropolitana non avrebbe potuto né dovuto tenere conto né della nota della Regione Calabria del 18 maggio 2020 né di quella del 14 gennaio 2022, in quanto pervenute oltre i termini di legge.

Nell’ambito del medesimo motivo, inoltre, la società Cementech S.r.l. ha anche osservato che, in ogni caso, il provvedimento di annullamento in autotutela era intervenuto oltre il termine di diciotto mesi o, comunque, oltre il termine ragionevole previsto dall’art. 21- nonies della l. n. 241 del 1990.

5.2.3. Con il terzo motivo del ricorso introduttivo riproposto in appello ( sub I.C.), ha dedotto la violazione dell’art. 7 della l. n. 241 del 1990, non essendo stata notificata la comunicazione dell’avvio procedimentale. In altri termini, sarebbe mancato il necessario contraddittorio che avrebbe consentito alla società ricorrente e odierna appellante “ di rappresentare e sottoporre all’ente elementi utili al corretto esercizio del potere ”, fermo restando che, ove l’amministrazione avesse avuto un ripensamento, avrebbe dovuto riconvocare la conferenza di servizi.

6. Con il secondo motivo di gravame ( sub II e II.A.), l’appellante ha censurato la sentenza impugnata nella parte in cui il T.a.r. ha respinto la domanda della Cementech S.r.l. diretta a contestare il silenzio serbato dal Comune di Scilla, con contestuale richiesta di risarcimento del danno, osservando, sul punto, che il giudice di primo grado avrebbe errato a ritenere che il T.a.r. “ non avrebbe potuto fare diversamente in ragione della natura vincolante della nota della Regione Calabria ”, osservando, viceversa, come il silenzio serbato dall’amministrazione comunale fosse fin dall’origine illegittimo, in quanto il SUAP sarebbe stato obbligato a emettere il provvedimento autorizzativo una volta conclusa, con esito positivo, la Conferenza dei Servizi.

Per tale ragione, secondo l’appellante, il Collegio dovrebbe “ ordinare al Comune di Scilla di provvedere all’adozione dell’Autorizzazione Unica Ambientale della durata prevista dalle disposizioni normative in vigore ”.

6.1. Infine, con l’ultimo motivo di gravame ( sub II.B.), ha insistito nella richiesta avente ad oggetto il risarcimento del danno derivante dalla “ mancata emissione, del ritardo e/o, comunque, della perdita dell’autorizzazione unica ambientale richiesta ”.

7. Si è costituita in giudizio la Città Metropolitana di Reggio Calabria, replicando alle censure proposte e chiedendo il rigetto dell’appello.

8. Si è costituito, altresì, il Comune di Scilla, eccependo l’infondatezza dell’appello in considerazione dell’omessa impugnazione della nota prot. n. 166522 del 18 maggio 2020 del Dipartimento Ambiente e Territorio della Regione Calabria, così come delle successive note del 5 ottobre 2021 e del 14 gennaio 2022 che ne hanno confermato il contenuto.

9. Tanto premesso, il Collegio – trattenuta la causa in decisione all’udienza pubblica del 26 giugno 2025 – reputa che l’appello non sia fondato per le ragioni che di seguito si espongono.

9.1. Il primo motivo di gravame è infondato poiché, come già rilevato, il provvedimento di annullamento in autotutela è stato adottato sulla base della nota n. 166522 del 18 maggio 2020, confermata con la nota n. 426708 del 5 ottobre 2021, con cui il Dipartimento Ambiente e Territorio della Regione Calabria ha rilevato che l’impianto di trattamento inerti della società appellante ricade all’interno della ZPS “Costa Viola”, con la conseguente applicazione del divieto imposto dall’art. 5, comma 1, lett. k), del D.M. del 17 ottobre 2007, avente efficacia preclusiva rispetto alla localizzazione dell’impianto, sicché, con la nota n. 426708 del 5 ottobre 2021, il Dipartimento Ambiente e Territorio della Regione Calabria ha dichiarato improcedibile l’istanza della Cementech S.r.l..

L’impugnato provvedimento di annullamento in autotutela del 9 marzo 2022 della Città Metropolitana di Reggio Calabria, invero, è stato espressamente motivato con riferimento alla sopra menzionata nota del 18 maggio 2020, come chiaramente si desume dal passaggio che di seguito si riporta: “ Atteso che, con nota prot. 166522 del 18/05/2020, acquisita al n. di prot. dell’Ente 31269 del 19/05/2020, il Dipartimento Ambiente e Territorio della Regione Calabria ha comunicato all’azienda Cementech S.r.l. che la sede operativa, sita in Loc. Prisa di Solano del Comune di Scilla, ricade entro il perimetro della Zona di Protezione Speciale, ZPS, Costa Viola IT 9350300, Rete Natura 2000, e che in tali aree, come precisato dal D.M. 17/10/2007 “Criteri minimi uniformi per la definizione di misure di conservazione relative a Zone speciali di conservazione (ZSC) e a Zone di protezione speciale (ZPS)” all’art.5, comma 1, lettera k, le Regioni provvedono a porre il divieto alla “...realizzazione di nuove discariche o nuovi impianti di trattamento e smaltimento di fanghi e rifiuti nonché ampliamento di quelli esistenti in termine di superficie, fatte salve le discariche per inerti”. Con la medesima nota la Regione Calabria ha chiesto al Comune di Scilla ed alla Città Metropolitana la verifica degli effetti dei vincoli dettati dal DM del 2007 ”.

La società, tuttavia, non ha impugnato l’anzidetto atto presupposto – pur avendo lo stesso un contenuto vincolante e lesivo per la posizione dell’appellante – omettendo di formulare specifiche censure con riferimento al provvedimento stesso, limitandosi alla prospettazione di considerazioni generiche, insuscettibili di poter essere qualificate come specifici motivi di gravame.

Per tale ragione – come già rilevato dal giudice di primo grado – il ricorso introduttivo del giudizio, nella parte in cui reca la domanda di annullamento del provvedimento di annullamento in autotutela del 9 marzo 2022, è da reputarsi inammissibile per carenza di interesse, in quanto, ove anche fossero accolti i motivi di gravame concernenti l’anzidetto atto del 9 marzo 2022, il provvedimento della Regione Calabria con cui è stata dichiarata l’improcedibilità dell’istanza conserverebbe la sua efficacia lesiva e preclusiva.

In altri termini, ritiene il Collegio che, a fronte del tenore letterale dell’atto della Regione Calabria e tenuto conto della circostanza che il provvedimento di annullamento in autotutela del 9 marzo 2022 lo ha richiamato espressamente nella propria motivazione, la società ricorrente e odierna appellante non avrebbe potuto limitarsi a sostenere che esso fosse “ tamquam non esset ”, ma avrebbe dovuto, viceversa, impugnarlo espressamente.

Conseguentemente, nella parte che precede, il ricorso è inammissibile, con il conseguente assorbimento – per ragioni di ordine logico-processuale – dei motivi riproposti in appello con cui è stata dedotta l’illegittimità del provvedimento in autotutela per vizi propri, ivi incluso il profilo concernente il superamento del termine di cui all’art. 21- nonies della l. n. 241 del 1990 per l’adozione del provvedimento stesso, trattandosi, anche in questo caso, di una censura logicamente subordinata alla questione in rito e il cui accoglimento non potrebbe in ogni caso incidere sull’effetto lesivo dell’atto della Regione.

9.2. Il secondo motivo di gravame, del pari, è infondato poiché l’atto regionale con cui è stato fatto presente che l’impianto è sito “ entro il perimetro della Zona di Protezione Speciale, ZPS, Costa Viola IT 9350300, Rete Natura 2000 ” impedisce, di per sé, il rilascio, da parte del Comune di Scilla, del provvedimento di autorizzazione richiesto dalla società Cementech S.r.l.. Conseguentemente, e in ogni caso, la domanda risarcitoria – oltre a essere solo genericamente prospettata – è infondata poiché la pretesa sostanziale della società ricorrente non poteva comunque essere accolta, in ragione della presenza della sopra menzionata ZPS.

10. Dalle considerazioni che precedono discende il rigetto dell’appello, con conseguente conferma della sentenza impugnata.

11. Tenuto conto della complessità del procedimento in questione sussistono giuste ragioni per la compensazione delle spese processuali del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese processuali del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Silvia Martino, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Eugenio Tagliasacchi	Silvia Martino

IL SEGRETARIO