Pubblicato il 20/03/2025

N. 02319/2025REG.PROV.COLL.

N. 08991/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8991 del 2021, proposto da
International Factor Italia s.p.a. (FI s.p.a.), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Giovanni Borghi, Luigi Manzi e Marco Sica, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Consorzio Unico di Bacino delle Province di Napoli e Caserta in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Renato Labriola e Mena Minafra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Protezione Civile – Unità Stralcio, Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Protezione Civile, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 2381/2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Consorzio Unico di Bacino delle Province di Napoli e Caserta in liquidazione;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 15 gennaio 2025 il Consigliere Annamaria Fasano e udito per le parti l’avvocato Paolo Giovanni Borghi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società International Factors Italia s.p.a. (in seguito anche solo FI) cessionaria (per un importo di € 39.986. 168,31) di crediti derivanti da prestazione di servizi inerenti l’attività di gestione emergenziale dei rifiuti in Campania, proponeva ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, impugnando il decreto n. 903, del 1° dicembre 2010, emesso dal Capo dell’Unità Stralcio del Dipartimento della Protezione civile, recante “ Avviso pubblico per la formazione della massa passiva, di cui al d.l. 30 dicembre 2009, n. 195, derivante dalle attività delle pregresse gestioni commissariali e di quelle del sottosegretario di Stato per l’emergenza rifiuti in Campania ” e il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri rep. n. 7 del 13 gennaio 2010, entrambi “ se e nella misura in cui, in ipotesi, pregiudizievoli per i diritti soggettivi della ricorrente ”.

In seguito, la società ricorrente integrava il ricorso introduttivo spiegando tre atti di motivi aggiunti finalizzati a censurare, in particolare, con il primo ricorso per motivi aggiunti, il decreto n. 128 del 18.07.2011, nella parte in cui il Capo dell’Unità Tecnica-Amministrativa aveva stabilito che “ stante il mutamento del quadro normativo di riferimento, fatte salve le istanze di ammissione alla massa passiva e tenuto conto della possibilità di adire le vie giudiziarie per ottenere il soddisfacimento delle pretese creditorie, l’Unità tecnica - amministrativa (…) procederà a dare compiuta attuazione al disposto di cui all’articolo 3, comma 4, del decreto legge 195/2009 (…) e al decreto del Capo dell’Unità stralcio del 1° dicembre 2010, provvedendo, nei limiti delle risorse finanziarie disponibili, a fronteggiare le proprie esposizioni debitorie, comprese quelle rispetto alle quali non è stata presentata istanza di ammissione alla massa passiva ”. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti, FI impugnava l’avviso del 12.11.2012 (BURC n. 71 del 12.11.2012) con il quale “ si rende noto che dal giorno 7 novembre 2012 nel sito www.protezionecivile.gov.it sono pubblicati, ai sensi dell’art. 3, comma 4 del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 26 e dell’art. 5, commi 4 e 5, del decreto del Capo dell’Unità Stralcio 1° dicembre 2010 n.903, i sottoelencati piani di estinzione delle passività ” (parimenti impugnati), derivanti dalle attività compiute durante lo stato di emergenza rifiuti in Campania ed imputabili alle Strutture Commissariali e al Sottosegretario di Stato dell’emergenza rifiuti, di cui all’art. 1 del D.L. n. 90/2008. Infine, con il terzo atto di motivi aggiunti, la ricorrente impugnava il provvedimento n. 20 del 23 gennaio 2013 del Capo dell’Unità Tecnica Amministrativa ex OO.P.C.M. n. 3920/2011 – n. 4018/2012, ed il relativo “ Piano di estinzione delle passività relative ai crediti residuali ”, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 22 del 26 gennaio 2013, nella parte in cui contemplava una sola delle istanze da essa prodotte, mentre non menzionava in alcun modo le altre, che risultavano, in tal modo, tacitamente escluse in violazione delle garanzie partecipative e procedimentali.

2. Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con sentenza n. 2381 del 2021, dichiarava il ricorso introduttivo, integrato con motivi aggiunti, in parte inammissibile, declinando per il resto la propria giurisdizione a favore della giurisdizione del giudice amministrativo nei sensi di cui in motivazione.

In particolare, il Tribunale rilevava il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo con riferimento ai secondi e ai terzi motivi aggiunti, con i quali la ricorrente aveva contestato il mancato inserimento di crediti di cui essa era titolare in piani di riparto adottati dall’Unità Stralcio.

Il Collegio, inoltre, dichiarava l’inammissibilità del ricorso introduttivo e dei primi motivi aggiunti per la natura esplorativa dei gravami, oltre che in ragione della formulazione dubitativa dei motivi di ricorso.

3. International Factor Italia s.p.a. ha proposto appello parziale avverso la suddetta pronuncia, sollevando le seguenti censure: ‘ I. Violazione degli artt. 1, 7, 34 e 88 c.p.a. Travisamento dei presupposti, erroneità e/o perplessitàdella motivazione. Violazione dell’art. 112 c.p.c.; II. Riproposizione dei motivi non esaminati’.

4. Il Consorzio Unico di Bacino delle Province di Napoli e Caserta in liquidazione si è costituito in resistenza, concludendo per il rigetto dell’appello.

5. La Presidenza del Consiglio dei Ministri si è costituita a norma dell’art. 55, settimo comma, del d.lgs. n. 104 del 2010, chiedendo di essere sentita in camera di consiglio.

6. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 15 gennaio 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

7. Con il primo mezzo, l’appellante lamenta che il Collegio di primo grado avrebbe omesso di esaminare i motivi dedotti avverso provvedimenti di contenuto regolatorio, espressione dell’esercizio di potere amministrativo, in violazione dei principi di effettività della tutela giurisdizionale e di corrispondenza del chiesto e pronunciato, ai sensi dell’art. 112 c.p.c., in ossequio ai principi costituzionali del diritto alla tutela delle posizioni giuridiche individuali.

Secondo l’appellante, la motivazione dedotta per sostenere la ritenuta inammissibilità del ricorso introduttivo e dei primi motivi aggiunti risulterebbe prima facie perplessa e erronea, oltre che in contrasto con le stesse risultanze degli atti di giudizio, dovendosi ritenere, al contrario, che la ricorrente ha dedotto specifiche, puntuali e circostanziate doglianze per l’ipotesi in cui il T.A.R. o la controparte, come poi effettivamente è accaduto, prospettassero una differente interpretazione oppure facessero applicazione delle disposizioni invocate in senso pregiudizievole per la parte ricorrente. Neppure sarebbe fondato l’assunto sostenuto dal Collegio di prima istanza secondo cui: “ La concreta articolazione delle doglianze spese nei due gravami” sarebbe “ sostanzialmente tesa ad ottenere un’interpretazione (e non la caducazione) delle disposizioni generali gravate”. Ciò in quanto, ad avviso dell’appellante, tutti i motivi formulati, da esaminarsi obbligatoriamente nel caso in cui il T.A.R. non avesse condiviso l’interpretazione legittimamente orientata prospettata dalla società FI, sarebbero univoci ed inequivocabili.

Altrettando infondato sarebbe poi il rilievo secondo cui le doglianze dedotte in primo grado non tenderebbero ad ottenere la ‘caducazione’ delle ‘disposizioni generali gravate’, avendo la ricorrente espressamente chiesto, nelle conclusioni dei ricorsi, l’annullamento degli atti e dei provvedimenti impugnati, restando del tutto irrilevante il fatto che, contestualmente nel ricorso introduttivo, abbia altresì domandato ‘ l’accertamento che i crediti accertati e riconosciuti dagli organi via via delegati dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri hanno diritto di preferenza in sede di ripartizione della massa attiva o in subordine equiordinati a quelli giudizialmente accertati ovvero, in ulteriore subordine, a quelli derivanti da un atto transattivo ’.

Secondo la ricorrente, la formulazione di domande aggiuntive non eliderebbe il fatto, incontestabile, che sia stato chiesto l’annullamento del decreto n. 903 del 2010 e degli atti successivi, e quindi la caducazione delle disposizioni del medesimo lesive delle posizioni giuridiche dalla stessa vantate.

La società si duole del fatto che il Giudice di primo grado abbia ritenuto come meramente futuri ed eventuali i pregiudizi arrecabili alla società FI, laddove, al contrario le previsioni avversate delle ‘disposizioni generali’ avrebbero effetti pregiudizievoli immediati.

In ragioni dei suddetti rilievi, la International Factor Italia s.p.a. conclude riproponendo tutte le censure prospettate con il ricorso introduttivo, e con il primo ricorso per motivi aggiunti, non esaminate dal Collegio di prima istanza.

8. Le denunce sono infondate per i principi di seguito enunciati.

8.1. Come noto, l’atto introduttivo del giudizio assolve una duplice funzione: esso, da un lato, è strumento iniziatore del processo, ponendosi come atto d’impulso dell’intera vicenda processuale; dall’altro, determina e delimita l’oggetto del giudizio, ossia individua il contenuto della richiesta di tutela avanzata dalla parte e l’ampiezza del dovere decisorio di merito legittimamente esercitabile dal giudice.

Secondo la dottrina processualistica, la genericità del ricorso e la natura esplorativa dell’impugnazione costituiscono cause di inammissibilità del gravame.

Il diritto al ricorso nel processo amministrativo sorge in conseguenza della lesione attuale di un interesse sostanziale e tende a un provvedimento del giudice idoneo, se favorevole, a rimuovere quella lesione chiaramente allegata nell’atto di impugnazione. Tanto rileva ai fini della sussistenza di un interesse a ricorrere, il quale può essere configurato quanto vi è una lesione della posizione giuridica del soggetto, ovvero se sia individuabile un’utilità della quale esso fruirebbe per effetto della rimozione del provvedimento, dovendosi postulare che l’atto censurato abbia prodotto ‘in via diretta’ una lesione attuale della posizione giuridica sostanziale dedotta in giudizio ( ex multis , Cons. Stato, sez. V, 17.4.2020, n. 2464; id. sez. V, 29 aprile 2019, n. 2732).

8.2. Nel caso di specie, diversamente da quanto sostenuto dall’appellante, le critiche prospettate sono state genericamente illustrate e, per stessa ammissione della ricorrente, finalizzate a contrastare una probabile e prevedibile interpretazione delle ‘disposizioni generali’ a fini cautelativi.

La società FI ha testualmente dedotto che i motivi sono stati proposti: ‘ se e nella misura in cui, in ipotesi, pregiudizievoli per i diritti soggettivi della ricorrente’.

Ne consegue che la decisione del Tribunale adito è conforme alla costante giurisprudenza di legittimità, la quale esclude che il ricorso sia utilizzato come strumento processuale per anticipare a fini ‘cautelativi’ una decisione che possa mettere al riparo da possibili e futuri pregiudizi, occorrendo, invece, l’attualità della lesione della posizione giuridica soggettiva vantata.

Diversamente opinando, si consentirebbe ad uno strumento processuale, che ha il fine di rimuovere dall’ordinamento provvedimenti che si assumono lesivi dell’assetto di interessi con essi prodotto, di anticipare la tutela, obbligando il giudice a svolgere una inammissibile indagine esplorativa alla ricerca di elementi, fatti o circostanze non provati e neppure adeguatamente allegati dal ricorrente.

Come precisato dal Collegio di primo grado: “ La concreta articolazione delle doglianze spese nei due gravami, sostanzialmente tesa ad ottenere un’interpretazione (e non una caducazione) delle disposizioni generali gravate, al fine di vincolare l’amministrazione al suo futuro operare, fa pure emergere come la parte abbia inteso agire a tutela di una situazione giuridica soggettiva, la lesione o il pregiudizio arrecati alla quale si configurano come meramente futuri ed eventuali, così da non integrare l’interesse certo, concreto o attuale che costituisce il necessario presupposto di ogni impugnativa dinanzi al giudice amministrativo”.

Né si può predicare che l’attualità del pregiudizio e la specificità delle doglianze possano essere desunte dalle conclusioni demolitorie prospettate nei due gravami, dovendosi dare rilievo al fatto che la denuncia spiegata dalla società ricorrente appare generica nella sua formulazione, oltre che esplorativa, ma soprattutto finalizzata a prospettare un inammissibile vincolo per l’Amministrazione nel suo futuro operare.

Da tanto si desume l’infondatezza della denuncia di violazione del principio sancito dall’art. 112 c.p.c., dovendosi ritenere, al contrario, che il primo Giudice abbia colto e valutato l’intera estensione delle critiche, originarie e aggiuntive, e gli elementi di specificazione introdotti dalla ricorrente nei propri scritti difensivi; tanto si denota dal rilievo contenuto nella sentenza gravata nella parte in cui si afferma ‘ la formulazione dubitativa dei motivi di ricorso ’.

Tipica del ricorso esplorativo è la circostanza, nella fattispecie ravvisabile, che la parte abbia proposto l’impugnazione a fini cautelativi, invitando il Collegio ad esprimersi su questioni dalla stessa poste in termini dubitativi.

In concreto, la società FI ha prospettato un pregiudizio futuro, anche se ha concluso per l’annullamento degli atti impugnati, elemento per quanto sopra espresso non decisivo, non essendovi una relazione logica di automatica esclusione dell’assunto tra la specificità dei motivi di ricorso e la natura esplorativa dell’impugnativa, come ravvisata dal Tribunale amministrativo adito.

Le censure restano, in definitiva, affidate ad un ragionamento di tipo probabilistico; infatti, il ricorso introduttivo e il primo ricorso per motivi aggiunti tendono ad ottenere una interpretazione vincolante pro futuro , dovendosi rilevare che, in concreto, la domanda prospettata al giudice è quella di pronunciarsi su poteri non ancora esercitati in palese violazione dell’art. 34, comma 2, c.p.a., in quanto allo stato non è noto se, e quale sarà, l’interpretazione e applicazione della normativa impugnata da parte dell’Amministrazione.

Invero, è la stessa ricorrente ad argomentare tali richieste nel ricorso, nella parte in cui censura gli atti impugnati ‘ se e nella misura in cui, in ipotesi, pregiudizievoli per i diritti soggettivi della ricorrente’, deducendo la violazione della previsione di cui all’art. 6, comma 2, del Decreto n. 903 del 2010 se e nella misura in cui la disposizione possa non riguardare i soli crediti contestati (tra i quali, per sua espressa dichiarazione, non rientrano i crediti di cui essa è titolare).

Emerge all’evidenza l’assenza di specificità dei rilievi, sicché la ricorrente appare chiaramente non in grado di adeguatamente declinare quale sarebbe stata la tesi sostenuta dall’Amministrazione, ponendola difatti (diversamente non avrebbe potuto fare) in termini prospettici dubitativi ed eventuali.

I mezzi introdotti con il ricorso originario e con il primo ricorso per motivi aggiunti, in definitiva, non consentono a questo Giudice una pronuncia di merito, stante la genericità delle critiche, la mancata configurabilità di un interesse attuale e concreto al ricorso, e la finalità meramente esplorativa delle doglianze.

L’accesso al giudice è garantito sempre, ma subisce il necessario approfondimento sull’atto di iniziativa, secondo i requisiti stabiliti dall’ordinamento affinché trovi il naturale esito nella decisione.

Solo nel caso in cui l’Amministrazione emanerà l’atto applicativo in senso effettivamente pregiudizievole per la società ricorrente, la stessa potrà, se ritiene, provvedere a proporre ricorso nei modi ordinari dinanzi al giudice munito di giurisdizione.

9. Il Collegio prende atto del fatto che passano in giudicato, non essendo stata prospettata alcuna specifica censura, i capi della sentenza con il quale il T.A.R. ha declinato la giurisdizione in favore del giudice ordinario sulle pretese contenute nei secondi e terzi motivi aggiunti.

10. In definitiva, l’appello va respinto, e la sentenza impugnata va confermata, con conseguente assorbimento di ogni altra questione prospettata dalle parti.

11. Le ragioni della decisione e la peculiarità della vicenda processuale giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite del grado tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa integralmente tra le parti le spese di lite del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2025 tenuta da remoto, ai sensi dell’art. 17, comma 6, d.l. 9.6.2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6.8.2021 n. 113, con l'intervento dei magistrati:

Daniela Di Carlo, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annamaria Fasano	Daniela Di Carlo

IL SEGRETARIO