Pubblicato il 10/09/2025

N. 07272/2025REG.PROV.COLL.

N. 09041/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 9041 del 2023, proposto da
IA RO, rappresentato e difeso dall'avvocato Raffaele Montefusco, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Comune di Torre del Greco, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Adriano Licenziati, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Terza), 22 marzo 2023, n.1780, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Torre del Greco;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2025 il consigliere Angela Rotondano e udito per il Comune di Torre del Greco l’avvocato Adriano Licenziati;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso proposto al T.a.r. per la Campania, il signor RO IA impugnava, unitamente agli atti presupposti, connessi e conseguenti, l’ordinanza n. 55/2019 adottata in data 27 febbraio 2019, con la quale il Dirigente dell'VIII Settore del Comune di Torre del Greco ha ingiunto al ricorrente, in qualità di proprietario, il pagamento di € 20.000,00 quale sanzione pecuniaria per l'inottemperanza all'ordine di demolizione (art. 31 del d.P.R. 380/2001) di cui alle ordinanze n. 832 del 6 maggio 1997 e n. 1294 del 24 dicembre 2001, adottate in relazione ad alcuni interventi edili di carattere abusivo.

2. Con i motivi di gravame il ricorrente, da un lato, contestava che la realizzazione delle opere edilizie risalirebbe ad epoca anteriore all’introduzione, in seno all’art. 31 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 ( Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia ), dei commi 4 bis , 4 ter , 4 quater , ad opera del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito dalla legge 11 novembre 2014, n. 164, per cui il Comune avrebbe preteso di applicare retroattivamente un regime sanzionatorio entrato in vigore a far data solamente dal 12 novembre 2014; dall’altro, lamentava che il provvedimento impugnato sarebbe stato adottato in difetto dei presupposti di legge e in violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, avendo il Comune irrogato la sanzione pecuniaria nella misura massima prevista dall’art. 31, comma 4 bis , del d.P.R. n. 380/2001.

3. L’Amministrazione comunale non si costituiva in giudizio.

4. Con la sentenza indicata in epigrafe, il Tribunale amministrativo ha respinto il ricorso, disattendendo ogni doglianza.

5. Avverso la sentenza il ricorrente propone appello, deducendone l’erroneità e chiedendone la riforma mediante un unico motivo, con cui ha sostanzialmente riproposto le censure articolate con il primo motivo di ricorso.

Si è costituito in giudizio il Comune di Torre del Greco, argomentando l’infondatezza dell’appello e chiedendone il rigetto.

All’udienza pubblica del 15 aprile 2025, su richiesta delle parti, la causa è passata in decisione.

6. Con un unico motivo di gravame (rubricato “violazione art.31 del d.P.R. 380/2001, difetto assoluto di presupposto, violazione dell’art.17, comma 1, lettera qbis, legge n. 164 del 2014” ) l’appellante si duole della illegittima applicazione, da parte del giudice di prime cure, del decreto-legge n. 133/2014, convertito dalla legge n. 164 del 2014, in violazione del principio di irretroattività delle sanzioni amministrative.

In sostanza, con tale mezzo l’appellante ripropone le censure articolate con il primo motivo di ricorso, mediante le quali si era dedotta la violazione dell’art. 31 del d.P.R. 380/2001, per difetto assoluto di presupposto, per aver l’amministrazione operato una inammissibile applicazione retroattiva della sanzione pecuniaria introdotta nel corpo della norma citata, precisamente con i commi 4 bis , 4 ter , 4 quater , ad opera del decreto - legge n. 133/2014, convertito in legge n. 164/2014.

L’amministrazione prima e il Tribunale poi non avrebbero quindi considerato che la realizzazione delle opere contestate, così come l’ordinanza di demolizione ex art. 31 del citato Testo Unico in materia edilizia recante il termine a provvedere di giorni novanta e il concretarsi della condizione di relativa inottemperanza, risalgono ad un’epoca anteriore all’entrata in vigore della norma applicata dal provvedimento comunale impugnato. Pertanto, la condotta omissiva presupposto della sanzione si è consumata prima che la sanzione medesima venisse introdotta nell’ordinamento.

La sentenza sarebbe dunque errata nella parte in cui afferma la natura permanente dell’illecito edilizio e la conseguente applicabilità retroattiva della sanzione pecuniaria ex art. 31 comma 4 bis del d.P.R. n. 380/01

7. Il motivo è fondato e, pertanto, l’appello in esame va accolto.

8. La sentenza appellata ha ritenuto che il disposto del comma 4- bis dell'art. 31 d.P.R. 380/2001 (che prevede l'irrogazione di una sanzione pecuniaria amministrativa in caso di mancata ottemperanza all'ordine di demolizione di abusi edilizi) sia applicabile indistintamente, ovvero anche in riferimento alle ingiunzioni di demolizione notificate in data antecedente l'entrata in vigore della L. 11 novembre 2014, n. 164, che - in sede di conversione del decreto - legge 12 settembre 2014, n. 133 - ha aggiunto i commi 4- bi s e ss. nel corpo dell'art. 31 d.P.R. 380/2001, purché l'inottemperanza all'ingiunzione, posta a base della sanzione, sia accertata decorso il termine di 90 giorni a decorrere dall'entrata in vigore della medesima L. 164/2014 (ovvero a decorrere dal 12 novembre 2014).

A sostegno della decisione il Tar ha richiamato quell’orientamento giurisprudenziale secondo cui il regime sanzionatorio applicabile agli abusi edilizi, in conformità al principio del tempus regit actum , è quello vigente al momento in cui l'Amministrazione dispone la sanzione e l’illecito stesso ha natura permanente, in quanto la lesione dell’interesse pubblico all’ordinato e programmato assetto urbanistico del territorio si protrae nel tempo sino al ripristino della legittimità violata; pertanto, lo scadere del termine dei novanta giorni dell’ordine di demolizione non determina il venir meno del dovere di rimuovere le opere abusive (in tal senso, si veda ex multis Consiglio di Stato, Sez. VI, 25 luglio 2022 n. 6519).

Da tali premesse il primo giudice ha ricavato la conclusione per cui “colui che ha realizzato l'abuso mantiene inalterato nel tempo l'obbligo di eliminare l'opera illecita, onde il potere di repressione può essere esercitato retroattivamente, anche per fatti verificatisi prima dell'entrata in vigore della norma che disciplina tale potere” .

9. Le riassunte statuizioni non possono essere confermate, dovendo accogliersi l’appello alla stregua del principio di diritto affermato dall’Adunanza Plenaria nella pronuncia n. 16 dell’11 ottobre 2023.

9.1. L’Adunanza Plenaria, definendo la questione rimessa dalla Sesta Sezione del Consiglio di Stato, con ordinanza n. 3974 del 19 aprile 2023, ha enunciato il seguente principio: “ e) la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001 non può essere irrogata nei confronti di chi – prima dell’entrata in vigore della legge n. 164 del 2014 – abbia già fatto decorrere inutilmente il termine di 90 giorni e sia risultato inottemperante all’ordine di demolizione, pur se tale inottemperanza sia stata accertata dopo la sua entrata in vigore” .

9.2. In particolare, la richiamata decisione n. 16/2023 ha ritenuto che la formulazione del comma 4 bis del citato art. 31 (il quale prevede che: “ L'autorità competente, constatata l'inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria” ) non lascia adito a dubbi quanto al fatto che la sanzione pecuniaria è irrogata in ragione dell’inottemperanza all’ordine di demolizione: l’accertamento deve necessariamente precedere l’irrogazione della sanzione.

La condotta colpevolmente omissiva del destinatario dell’ordine di demolizione comporta, quindi, per il proprietario una duplice sanzione: a) la perdita della proprietà del bene; b) una sanzione pecuniaria variabile da 2.000 a 20.000 euro.

Si tratta di sanzioni che vengono irrogate a causa del mancato adempimento all’ordine di demolire, ossia in ragione di un illecito ad effetti permanenti, che si consuma con lo scadere del termine di 90 giorni assegnato dall’autorità amministrativa con l’ordine di demolizione: il loro presupposto è l’accertamento dell’inottemperanza dell’ordine di demolizione.

9.3. Su queste basi, l’Adunanza Plenaria ha concluso “nel senso che si è in presenza di un illecito ad effetti permanenti, in quanto la perdita del bene abusivo e dell’area di sedime consegue all’inerzia nel demolire protrattasi oltre il termine di 90 giorni assegnato dall’autorità” , evidenziando, quindi, che “l’acquisto del bene avviene ope legis, sicché l’atto di accertamento dell’inottemperanza ha natura dichiarativa” .

Ciò comporta che il bene identificato nell’ordinanza di demolizione si debba considerare acquisito ipso iure al patrimonio comunale, con la scadenza del termine di 90 giorni fissato con l’ordinanza di demolizione. Anche l’atto di acquisizione del bene al patrimonio comunale, emesso ai sensi dell’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, ha natura dichiarativa.

9.4. L’Adunanza Plenaria ha infatti chiarito che nella fattispecie rilevano i seguenti tre principi:

a) il principio di irretroattività, desumibile nella materia sanzionatoria dall’art. 1 della legge n. 689 del 1981, oltre che dall’articolo 11 delle disposizioni preliminari al codice civile;

b) il principio di certezza dei rapporti giuridici, perché chi non ha ottemperato all’ordine di demolizione, facendo decorrere il termine di 90 giorni prima dell’entrata in vigore della legge n. 164 del 2014, ha compiuto una omissione in un quadro normativo che prevedeva ‘unicamente’ la conseguenza della perdita della proprietà e non anche quella della irrogazione della sanzione pecuniaria;

c) il principio di tipicità e il principio di coerenza, poiché col decorso del termine di 90 giorni il responsabile non può più demolire il manufatto abusivo, poiché non è più suo, sicché non è più perdurante l’illecito omissivo (in quanto si è ‘consumata’ la fattispecie acquisitiva); ulteriore conseguenza è che l’applicazione dell’art. 31, comma 4- bis , anche alle ipotesi in cui il termine di 90 giorni era già decorso prima della sua entrata in vigore, comporterebbe l’applicazione di una sanzione per una omissione giuridicamente non più sussistente, essendo preclusa ogni modifica del bene in assenza di ulteriori determinazioni del Comune sulla gestione del bene divenuto ormai suo.

9.5. Orbene, alla luce dei principi sopra riportati, applicabili al caso in esame, deve ritenersi illegittimo il provvedimento impugnato in primo grado che ha irrogato all’odierno appellante la sanzione pecuniaria per l’accertata inottemperanza all’ordine di demolizione.

9.6. Ed infatti le ordinanze di demolizione di cui l’appellante è stato destinatario risalgono all’anno 1997 e all’anno 2001; l’interessato è rimasto successivamente inerte, non avendo nei successivi 90 giorni né ottemperato all’ordine di demolizione, né dedotto e comprovato la propria impossibilità di ottemperare, né presentato l’istanza di accertamento di conformità; sicché la condotta omissiva quale presupposto della sanzione pecuniaria - scaduto il termine di novanta giorni decorrente dalla notifica delle ordinanze di demolizione- è maturata ben prima dell’entrata in vigore del regime sanzionatorio di cui l’amministrazione fa applicazione.

Nel caso all’esame, il termine fissato dalle ordinanze di demolizione era dunque indiscutibilmente già scaduto alla data del 12 novembre 2014, di entrata in vigore della legge n. 164 del 2014, sicché – essendo stati violati i principi sopra esposti - si deve annullare il provvedimento impugnato in primo grado, che ha irrogato la sanzione pecuniaria.

9.7. Il fatto che il successivo accertamento dell’inottemperanza risalga al mese di agosto 2018 – ovverosia a un momento successivo all’entrata in vigore della norma che ha introdotto la sanzione pecuniaria in questione - è irrilevante.

Infatti, a prescindere da ciò, non può irrogarsi la sanzione pecuniaria nei confronti di chi – prima dell’entrata in vigore della legge n. 164/2014 – sia risultato inottemperante all’ordine di demolizione di un manufatto edilizio abusivo.

A tale riguardo, giova altresì richiamare il condivisibile orientamento della giurisprudenza secondo cui il verbale di accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione ex art. 31 del d.P.R. 380/2001 ha valore meramente dichiarativo e non costitutivo di un effetto che si produce automaticamente ope legis ed è necessario unicamente per provvedere all’iscrizione nei registri immobiliari e all’immissione nel possesso; mentre l’acquisto a titolo originario della proprietà in capo all’amministrazione si è già prodotto una volta che sia venuto a scadenza il termine previsto dalla legge, nonché nel provvedimento di demolizione (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 14 aprile 2015 n. 1884).

9.8. Alla luce del richiamato principio, la sentenza impugnata deve essere riformata, atteso che l’effetto acquisitivo ex lege e la natura di illecito istantaneo con effetti permanenti dell’abuso edilizio precludono l’applicazione retroattiva della sanzione pecuniaria in parola.

9.9. Non possono dunque condividersi le deduzioni difensive sviluppate dal Comune appellato a sostegno della legittimità della sanzione pecuniaria comminata.

Per un verso, non rileva, come evidenziato, che l’inottemperanza all’ordine di demolizione sia stata accertata il 24 agosto 2018, successivamente all’entrata in vigore del comma 4 bis dell’art. 31 (12 novembre 2014).

Per altro verso neppure è decisiva, in senso opposto, la circostanza dedotta dal Comune per cui in base al comma 4 ter del citato art. 31 i proventi delle sanzioni di cui all’art. 4 bis spettano al Comune e sono destinati alla demolizione delle opere abusive (oltre che all’acquisizione e ad attrezzature di aree destinate a verde pubblico), sicché i medesimi proventi sarebbero utilizzati proprio per eseguire quanto il privato illegittimamente non ha fatto (e neanche può più fare, in conseguenza del consolidarsi della situazione antigiuridica determinata dall’inottemperanza all’ordine di demolizione).

Infatti, è principio consolidato che la sanzione di cui all’art. 31 comma 4 bis non può essere irrogata in relazione all’inottemperanza ad ordinanze di demolizione notificate e “scadute” prima dell’entrata in vigore del 133/2014, poiché, in ragione della natura istantanea dell’illecito, in tali casi non vi sarebbe neppure una frazione della condotta sanzionata commessa dopo l’entrata in vigore di tale norma.

Come detto, una diversa interpretazione violerebbe il principio di irretroattività delle sanzioni amministrative sancito dall’art. 1. L. 689/81 – applicabile in virtù della natura afflittiva della sanzione in esame – nonché il generale principio sancito dall’art. 11 disp. prel. cod. civ. secondo il quale “la legge non dispone che per l’avvenire” .

10. In conclusione, l’appello va accolto, sicché, in riforma della sentenza del TAR, deve essere accolto il ricorso di primo grado e va annullato l’atto impugnato che ha disposto la sanzione amministrativa pecuniaria nei confronti dell’appellante.

11. La parziale novità e la complessità delle questioni trattate giustificano la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla l’impugnata ordinanza n. 55/2019 adottata in data 27 febbraio 2019 mediante la quale il Comune di Torre del Greco ha disposto nei confronti dell’appellante la sanzione amministrativa pecuniaria di € 20.000,00 per l'inottemperanza all'ordine di demolizione ex art. 31 del d.P.R. 380/2001 di cui alle ordinanze n. 832 del 6 maggio 1997 e n. 1294 del 24 dicembre 2001.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere, Estensore

Raffaello Sestini, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angela Rotondano	Marco Lipari

IL SEGRETARIO