N. R.G. 3847/2022
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO di VENEZIA
Sezione Prima Civile
Il Tribunale, nella persona del Giudice dott.ssa Maria Carla Quota ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nella causa civile di I Grado iscritta al n. r.g. 3847/2022 promossa da:
CONCESSIONI C.F. , RT_1 P.IVA_1 con il patrocinio dell'avv. PIVA GIUSEPPE e dell'avv. BEGHIN MAURO ATTORE contro
(C.F. ), CP_1 P.IVA_2 contumace C.F. ), CP_2 P.IVA_3 con il patrocinio dell'avv. QUAGGIO ANNALISA CONVENUTI
CONCLUSIONI
Le parti hanno concluso come da note sostitutive d'udienza di precisazione delle conclusioni.
Per l'attrice:
“- accertare l'infondatezza delle richieste di pagamento del per il tramite di Controparte_3 concessionario del servizio di esazione del canone Cosap, fatte valere con gli avvisi di CP_2 accertamento esecutivi con irrogazione immediata delle sanzioni e contestuale intimazione di pagamento nn. 106 del 25/03/2022 (per l'anno 2016), 90 del 25/03/2022 (per l'anno 2017), 83 del
25/03/2022 (per l'anno 2018), 106 del 25/03/2022 (per l'anno 2019) e 3 del 25/03/2020 (per l'anno
2020), alla luce delle molteplici ragioni di fatto e di diritto dedotte, con conseguente pronuncia di annullamento degli atti medesimi, nonché con annullamento e/o dichiarazione di inefficacia di tutti gli atti con cui il , anche tramite il suddetto concessionario, ha esatto o esigerà le proprie CP_1 pretese Cosap;
- accertare in ogni caso che il suddetto canone Cosap non è dovuto da in RT_1
pagina 1 di 6 quanto non può ritenersi il soggetto obbligato al pagamento dello stesso, poiché non è RT_1 proprietario dell'infrastruttura viaria né concessionario della stessa;

- condannare il alla restituzione dei canoni Cosap eventualmente versato da CP_1 [...] oltre interessi da corrispondersi dal giorno in cui tale canone sia stato eventualmente versato a Pt_1 quello in cui sarà restituito;

- spese di lite rifuse ovvero, in subordine, con compensazione delle spese di lite.”; per la convenuta CP_2
“Previa dichiarazione della cessata materia del contendere con riferimento alle somme richieste con
l'avviso di accertamento 106 del 25.3.2022 per Cosap 2016, oggetto di annullamento in autotutela da parte di , respingere le domande avversarie relativamente agli avvisi di accertamento Cosap CP_2 impugnati inerenti gli anni dal 2017 al 2020 in quanto infondate e illegittime e, per l'effetto, confermarsi la conseguente pretesa creditoria di . CP_2
Con refusione delle spese di lite.”.
Fatto e motivi della decisione
Con l'atto di citazione, proponeva opposizione RT_2 avverso gli avvisi di accertamento esecutivi di seguito specificati, emessi da quale CP_2 concessionaria per l'accertamento e riscossione del Canone occupazione spazi ed aree pubbliche
(Cosap) per il con riferimento all'occupazione afferente l'infrastruttura viaria c.d. CP_1
“Passante di Mestre” a mezzo viadotto sul corrispondente suolo comunale in Via Arg. Destro Canale
Taglio:
a) n. 106 del 25/03/2022 notificato il 29/03/2022 relativo a Cosap anno 2016;
b) n. 90 del 25/03/2022 notificato il 28/03/2022 relativo a Cosap anno 2017;
c) n. 83 del 25/03/2022 notificato il 28/03/2022 relativo a Cosap anno 2018;
d) n. 106 del 25/03/2022 notificato il 29/03/2022 relativo a Cosap anno 2019;
e) n. 3 del 25/03/2022 notificato IL 25/03/2022 relativo a Cosap anno 2020.
Part eccepiva:
- la decadenza relativamente all'accertamento del Cosap inerente l'anno 2016, per violazione dei termini decadenziali prescritti dagli artt. 63 del D. Lgs. n. 446/1997 e 32 del Regolamento
Comunale istitutivo del canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche;

RT
- l'assenza di legittimazione passiva al canone Cosap a suo carico, in quanto non sarebbe pagina 2 di 6 proprietaria dei beni in questione e nemmeno risulterebbe il concessionario dell'opera pubblica RT (il proprietario essendo il Demanio dello Stato ed il concessionario ANAS): sarebbe solamente gestore dell'infrastruttura viaria, per cui il fatto che genera l'occupazione rilevante ai fini Cosap dovrebbe essere attribuito al proprietario, vale a dire al Demanio dello Stato;
mentre RT a non potrebbe imputarsi né la titolarità di un atto di concessione o autorizzazione rilasciato dall'Ente locale né una qualsivoglia occupazione di fatto, in assenza di tale preventiva concessione e/o autorizzazione;

- l'assenza del presupposto impositivo della sottrazione all'uso pubblico, giacché l'occupazione RT in parola, quand'anche fosse attribuibile a , non sarebbe in nessun caso destinata ad attività private, bensì unicamente deputata al pubblico uso da parte della collettività;
- l'applicabilità alla fattispecie dell'esenzione di cui all'art. 49 D. Lgs. n. 507/1993.
Chiedeva, quindi, di accertare l'infondatezza delle richieste di pagamento fatte valere con gli avvisi di accertamento de quibus, con conseguente pronuncia di annullamento e/o dichiarazione di inefficacia Part degli stessi, nonché di accertare la non debenza del canone da parte del in quanto soggetto asseritamente non legittimato, con condanna del alla restituzione dei canoni Cosap CP_1 eventualmente corrisposti. Con vittoria di spese.
Con la comparsa di risposta, in punto di eccezione di decadenza relativamente al Cosap CP_2 anno 2016, dichiarava di aver provveduto ad annullare in autotutela l'avviso di accertamento 106 del
25.3.2022, stante la sua tardiva notifica. Pertanto, chiedeva che, in relazione alla pretesa creditoria fatta valere con l'avviso di accertamento 106 del 25.2022 per Cosap annualità 2016, venisse dichiarata la cessata materia del contendere.
Nel merito de residui motivi di opposizione, osservava come, ai fini impositivi, ciò che conta fosse il fatto oggettivo dell'occupazione, che comporti la sottrazione all'uso pubblico di spazi comunali: la concreta occupazione del suolo pubblico sarebbe posta in essere da chi in effetti gestisce il Passante di
Mestre, occupandosi della manutenzione ordinaria e straordinaria dello stesso, ossia, per l'appunto da Part
Inoltre, richiamava il principio confermato, di recente, dalla Corte di Cassazione, sent. n.
16395/2021, secondo cui “Il COSAP, pertanto, risulta configurato come corrispettivo di una concessione, reale o presunta (nel caso di occupazione abusiva), dell'uso esclusivo o speciale di beni pubblici ed è dovuto non in base alla limitazione o sottrazione all'uso normale o collettivo di parte del suolo, ma in relazione all'utilizzazione particolare o eccezionale che ne trae il singolo;
il presupposto applicativo COSAP è costituito dall'uso particolare del bene di proprietà pubblica ed è irrilevante la mancanza di una formale concessione quando vi sia un'occupazione di fatto del suolo pubblico”. pagina 3 di 6 RT D'altro canto, escludeva l'applicabilità dell'esenzione invocata dall'attrice, in quanto sarebbe comunque una società per azioni, che manterrebbe la sua autonomia e non si identificherebbe né con
NA PA né con la Regione Veneto, svolgendo un' attività di natura imprenditoriale, pur finalizzata al perseguimento di un interesse pubblico. Del resto, a tale orientamento, si sarebbe già uniformata la Part Suprema Corte, con la sentenza n. 8288/2022, nel sancire l'inapplicabilità al dell'esenzione de qua, nel caso speculare di occupazione suolo comune realizzata attraverso i viadotti del Passante di Mestre.
La convenuta concludeva, quindi, come riportato nelle premesse.
Svolta la prima udienza, il G.I. dichiarava la contumacia del ed assegnava alle CP_1 parti i termini di cui all'art. 183 c. 6 c.p.c.; decorsi i quali, la causa veniva rinviata alla scorsa udienza di p.c., sostituita ex art. 127 ter cpc con il deposito di note scritte, in cui le parti precisavano le conclusioni come riportato nelle premesse;
la causa, quindi, veniva trattenuta in decisione con ordinanza pubblicata il 28.04.2025, con assegnazione alle parti dei termini di cui all'art. 190 c.p.c.
***
Decorsi detti termini, si deve dichiarare, in primis, la cessazione della materia del contendere con riguardo all'avviso di accertamento, n. 106 del 25.2022, per Cosap annualità 2016, già oggetto di annullamento, in via di autotutela, da parte della convenuta.
Con riguardo ai residui avvisi, l'opposizione risulta infondata.
Circa l'asserito difetto di legittimazione passiva in capo a in quanto mero gestore Pt_1 della struttura, mentre il proprietario sarebbe il Demanio Pubblico dello Stato (Ramo strade) ed il Part concessionario sarebbe ANAS, si rileva, invero, che il canone risulta applicato, correttamente, a in forza della sua occupazione di fatto del suolo comunale, proprio in qualità di gestore (di diritto privato e ad evidente scopo di lucro) della struttura (“L'obbligo di corrispondere il COSAP sorge a carico dell'occupante di fatto di spazi ed aree pubbliche, a prescindere dall'abusività dell'occupazione.
Pertanto, il concessionario di un'opera pubblica, che trae un'utilità economica dalla gestione dell'opera stessa, è tenuto al pagamento del canone.” Cass. sent. 25/07/2024, n. 20708).
Peraltro, secondo la sentenza della Corte di Cassazione n. 32408/2024 (emessa proprio in un procedimento tra ed i Comuni e , in materia di Tosap): Pt_1 CP_2 CP_1 Pt_3
“la possibilità di utilizzare una società a partecipazione pubblica per l'espletamento di un'attività di natura imprenditoriale non trova di per sé smentita né nel fatto che i profitti provenienti dalla gestione dell'impianto possano essere vincolati per Convenzione ad una prestabilita finalità di rilevanza pubblicistica (in ragione del contributo ai costi di costruzione quanto al socio NA, e del concorso pagina 4 di 6 agli oneri della realizzazione di altre opere infraregionali quanto al socio Regione Veneto), né nelle RT previsioni statutarie;
le quali anzi attribuiscono a come osservato dai giudici di merito, la facoltà di porre autonomamente in essere, alla stregua di qualsiasi altra società commerciale (nel cui tipo opera), un estesissimo ed indeterminato ventaglio di operazioni contrattuali ed Pt_1 extracontrattuali (commerciali, finanziarie, di garanzia, di partecipazione societaria) finalizzate al miglior perseguimento dell'oggetto sociale, se del caso anche mediante l'emanazione di prestiti obbligazionari. La circostanza che la società sia stata costituita nell'osservanza della legge n.244/07 non la rende per ciò solo in toto equiparabile e sovrapponibile allo Stato ai fini dell'esenzione ex art.
49 cit. . E ciò quand'anche si voglia attribuire al socio NA, pur dopo la trasformazione da ente pubblico economico a società di diritto privato, disposta dall'art. 7 del dl. n. 138 del 2002 convertito nella legge n. 178 del 2002, la natura di organismo pubblico titolare di poteri pubblicistici (Cass. SU
n. 23452/24 anche con richiamo a Consiglio di Stato 24 febbraio 2011, n. 1230, e 24 maggio 2013, n.
2829), e tuttavia nemmeno esso identificabile nello Stato o in altro ente tra quelli beneficiati ex art. 49 cit.. E non dirimente ai presenti fini deve ritenersi la richiamata classificazione di da parte Pt_1 del giudice contabile, nell'ambito della Pubblica Amministrazione, una cosa essendo la classificazione categoriale della società all'interno della mano pubblica ai fini Istat, ed altra la sua identificazione organica con lo Stato ex art. 49”; in aggiunta, nella medesima pronuncia, la Suprema Corte ha sottolineato come “né l'effettiva sussistenza di un 'controllo analogo' da parte dei soci pubblici né
l'assoggettamento della società, per fondamentali aspetti, all'ordinamento pubblicistico (in primo luogo nel campo degli appalti e delle aggiudicazioni ad evidenza pubblica di forniture e servizi alle quali sono tenuti gli organismi di diritto pubblico) bastino di per sé a sottrarre in toto le società in questione all'applicazione di istituti prettamente privatistici propri del tipo societario prescelto.”, ciò in quanto “il controllo pubblico dominante, per quanto svolto attraverso strumenti derogatori rispetto agli ordinari meccanismi di funzionamento sociale, “non incide sull'alterità soggettiva della società rispetto all'amministrazione pubblica, in quanto la società in house rappresenta pur sempre un centro di imputazione di rapporti e posizioni giuridiche soggettive diverso dall'ente partecipante (Cass., sez. un.,
n. 7759/17; n. 21299/17; n. 7222/18 e, in particolare, Cass. n. 5346/19, nonché, tra le ultime, Cass. n.
21658/21)”.
Dunque, a nulla rileva che sia soggetto interamente partecipato da ANAS e Regione Pt_1
Veneto, essendo, comunque, un soggetto giuridico (spa) distinto da queste e, in particolare, da qualsivoglia ente pubblico, le cui funzioni istituzionali richiamate dall'art. 27 del Regolamento
Comunale e dell'art. 49 lett. a) D.L.gs. 507/1993 integrano la ratio dell'esenzione invocata;
norma, peraltro, di diritto eccezionale, evidentemente non applicabile in favore della società attrice (cfr. Cass. pagina 5 di 6 n. 16395/2021: “Il canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche (COSAP) costituisce il corrispettivo dell'utilizzazione particolare (o eccezionale) di beni pubblici e non richiede un formale atto di concessione, essendo sufficiente l'occupazione di fatto dei menzionati beni, sicché la società, concessionaria statale, che abbia realizzato e gestito un'opera pubblica, occupando di fatto spazi rientranti nel demanio comunale o provinciale, è tenuta al pagamento del canone, non assumendo rilievo il fatto che l'opera sia di proprietà statale, poiché la condotta occupativa è posta in essere dalla società nello svolgimento, in piena autonomia, della propria attività d'impresa.”).
D'altro canto, non può dirsi nemmeno che il presupposto applicativo del canone difetti, perché
l'occupazione perpetrata sarebbe di natura irreversibile, in forza di richiamo alla Giurisprudenza formatasi in materia di Tosap, per cui questa opererebbe esclusivamente con riguardo alle occupazioni reversibili, che integrano un utilizzo del suolo pubblico tale da non modificarne la natura o comprometterne la destinazione (Cassazione civile sez. VI, 01/06/2016, n.11449): la ratio di detto principio è quella di escludere l'applicabilità del tributo alle ipotesi di stabile modificazione ed acquisizione del suolo pubblico, integranti occupazioni di tipo appropriativo, del tutto opposte a quella in esame.
Le spese di lite seguono la soccombenza, liquidate secondo i parametri tabellari medi dello scaglione di valore di riferimento (sino ad euro 5.200,00).


P.Q.M.


Il Tribunale, definitivamente pronunciando, rigettata o assorbita ogni ulteriore istanza:

1. dichiara cessata la materia del contendere con riguardo all'avviso di accertamento opposto n.
106 del 25.2022, per Cosap, annualità 2016, già oggetto di annullamento, in via di autotutela, da parte della convenuta e rigetta integralmente tutte le residue domande attoree;
CP_2

2. compensa le spese di lite tra l'attrice ed il convenuto contumace, e condanna CP_1 la parte attrice a rimborsare alla parte convenuta le spese di lite, che si liquidano in CP_2 euro 2.552,00 per compensi, oltre 15% per spese generali, I.V.A. e C.p.A..
Venezia, 14 novembre 2025.
Il Giudice
dott.ssa Maria Carla Quota
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