Pubblicato il 24/04/2025

N. 03553/2025REG.PROV.COLL.

N. 02182/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2182 del 2023, proposto da:
EN AN, rappresentata e difesa dagli avvocati Dario La Torre e Mario Lupi, con domicilio digitale pec in registri di giustizia e domicilio eletto presso il loro studio in Roma, via Capodistria, 12

contro

Roma Capitale, in persona del sindaco in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Umberto Garofoli e Giuseppe Paolo Alaimo, con domicilio digitale pec in registri di giustizia

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda, n. 11656 del 2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il consigliere Laura Marzano;

Uditi, nell'udienza pubblica del giorno 1 aprile 2025, gli avvocati Dario La Torre e Umberto Garofoli;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’appellante ha impugnato la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda, n. 11656 del 7 settembre 2022, di reiezione del ricorso proposto per l’annullamento della determinazione dirigenziale n. 108 del 1° marzo 2013 con cui il Dipartimento programmazione e attuazione urbanistica - Direzione attuazione strumenti urbanistici – U.O. condono edilizio di Roma capitale ha comunicato il diniego di condono prot. n. 554601/04 del 27 luglio 2004.

Roma capitale si è costituita in giudizio e, in vista della trattazione, ha depositato memoria difensiva con cui ha chiesto la reiezione dell’appello.

L’appellante, dopo aver depositato memoria conclusiva, ha altresì replicato con memoria del 10 marzo 2025.

All’udienza pubblica del 1 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. In data 10 dicembre 2004 l’appellante aveva presentato istanza di condono volta ad ottenere la concessione in sanatoria delle opere abusive realizzate in Roma, via Luigi Calori n. 2, consistenti nella realizzazione di un ampliamento per mq 72,00 di pertinenza del fabbricato principale.

Gli uffici del Dipartimento programmazione e attuazione urbanistica di Roma Capitale, rilevato che l’area su cui insisteva l’abuso risultava gravata da numerosi vincoli [i) beni paesaggistici ex art. 134 comma 1 lett. a) del codice dei beni culturali -c- (complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale, inclusi i centri ed i nuclei storici) GRL n-338 del 31 gennaio 1989; ii) beni paesaggistici ex art. 134 comma 1 lett. b) del codice dei beni culturali – f - (parchi e riserve nazionali o regionali, nonché i territori di protezione esterna dei parchi); iii) beni paesaggistici ex art. 134 comma 1 lett. a) del codice dei beni culturali -m- (zone di interesse archeologico), MP Cisterna d.lgs. 42 del 2004; iv) P.T.P 15/7 Veio Cesano TPa/11; v) parchi e riserve legge regionale n. 29 del 6 ottobre 1997 – Parco di Veio], dopo aver comunicato il preavviso di rigetto, con determinazione dirigenziale n. 108 del 1° marzo 2013, hanno respinto l’istanza. Al riguardo hanno evidenziato che, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lettera b), della legge regionale del Lazio n. 12 del 2004, le opere abusive realizzate su aree sottoposte a vincolo paesaggistico non sono mai condonabili, neppure se risalenti a data anteriore rispetto a quella di introduzione del vincolo.

3. Il Tar del Lazio, dinanzi al quale il provvedimento è stato impugnato, ha respinto il ricorso in sintesi rilevando la non condonabilità dell’abuso, consistente in un aumento di superficie e di volumetria rientrante nelle tipologie di illecito di cui ai numeri 1, 2 e 3 dell’allegato 1 al d.l. n. 269 del 2003, per le quali il comma 26 dell’art. 32 dello stesso decreto legge e l’art. 3 comma 1 lettera b) della legge regionale n. 12 del 2004, in riferimento alle zone vincolate (come quella oggetto di causa), escludono la sanatoria. E ciò a prescindere alla non conformità (o meno) alle norme urbanistiche vigenti.

4. L’appellante ha affidato l’appello ad un unico articolato motivo con cui ha dedotto “ Violazione dell’art. 136 della Costituzione, dell’art. 32, comma 26, del D.L. 269/2003, come modificato a seguito dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 196 del 2004, dell’art. 5 del D.L. 168/2004, degli artt. 1, 2 e 3 della L.R. Lazio 12/2004 (quest’ultimo come modificato dall’art. 35 della L.R. Lazio 18/2004) ”.

L’appellante censura la sentenza nella parte in cui è motivata come innanzi riportato, in quanto ritiene che la ricostruzione del quadro normativo relativo al c.d. “terzo condono”, operata dal Tar, non sarebbe corretta e, perciò, non condivisibile.

In particolare il Tar avrebbe trascurato di considerare:

i) che il comma 26 dell’art. 32 del decreto legge n. 269 del 2003 è stato dichiarato costituzionalmente illegittimo « nella parte in cui non prevede che la legge regionale possa determinare la possibilità, le condizioni e le modalità per l’ammissibilità a sanatoria di tutte le tipologie di abuso edilizio di cui all’Allegato 1» (Corte cost., sentenza n. 196 del 2004);

ii) che successivamente l’art. 5 del decreto legge n. 168 del 2004, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 191 del 2004, ha previsto che: « In esecuzione della sentenza della Corte Costituzionale n. 196 del 28 giugno 2004, la legge regionale prevista dal comma 26 dell’articolo 32 del decreto – legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, e successive modificazioni, può essere emanata entro quattro mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto. […] Decorso tale termine la normativa applicabile è quella contenuta nel citato decreto–legge n. 269 del 2003, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 326 del 2003».

Per quanto concerne, poi, il quadro normativo regionale, il Tar avrebbe omesso di considerare che, con la legge n. 12 del 2004, la Regione Lazio:

iii) ha provveduto a disciplinare, in attuazione del decreto legge n. 168 del 2004, gli aspetti del condono di propria competenza legislativa, stabilendo innanzitutto (all’art. 1, comma 2) che: « La disciplina sostanziale e procedurale prevista dal citato articolo 32 e dai relativi allegati del d.l. 269/2003 e successive modifiche si applica, in quanto compatibile con la presente legge, alla sanatoria di cui al comma 1 »;

iv) ha quindi determinato (all’art. 2) le tipologie delle « opere abusive suscettibili di sanatoria» , ammettendola anche per quelle di ampliamento, di nuova costruzione e di ristrutturazione edilizia, senza alcun riferimento al carattere vincolato o meno del territorio su cui le suddette opere insistono;

v) ha inoltre stabilito (all’art. 3) le cause ostative alla sanatoria facendo proprie le medesime tipologie di opere non suscettibili di sanatoria già previste dal legislatore statale (« Fermo restando quanto previsto dall’art. 32, comma 27, del d.l. 269/2003 e successive modifiche ) ed estendendo l’esclusione dal condono, inizialmente, per “ b) le opere di cui all’articolo 2, comma 1, realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali, dei monumenti naturali, dei siti di importanza comunitaria e delle zone a protezione speciale, anche se realizzate prima dell’apposizione del vincolo» e, successivamente, con le modifiche apportate dall’art. 35 della legge regionale n. 18 del 2004, per « b) le opere di cui all’articolo 2, comma 1, realizzate, anche prima dell’apposizione del vincolo, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela dei monumenti naturali, dei siti di importanza comunitaria e delle zone a protezione speciale, non ricadenti all’interno dei piani urbanistici attuativi vigenti, nonché dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali».

Secondo l’appellante una più corretta ricostruzione del complessivo quadro normativo nazionale e regionale di riferimento avrebbe dovuto indurre i primi giudici, nella lettura in particolare, dei commi 26 e 27 dell’art. 32 del decreto legge n. 269 del 2003, a considerare la citata sentenza della Corte costituzionale n. 196 del 2004 che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale (tra l’altro) proprio del suddetto comma 26 « nella parte in cui non prevede che la legge regionale possa determinare la possibilità, le condizioni e le modalità per l’ammissibilità a sanatoria di tutte le tipologie di abuso edilizio di cui all’Allegato 1».

I declinati principi sarebbero sufficienti a far dubitare che, sul versante prettamente amministrativo del condono edilizio, la disposizione statale di cui al citato comma 26 possa costituire, come ritenuto nella sentenza appellata, « la norma generale che perimetra, in riferimento agli immobili vincolati, l’ambito della sanatoria» .

Inoltre la sentenza sarebbe criticabile anche sotto il distinto profilo della sua contrarietà con la normativa nazionale e regionale successivamente intervenuta e non considerata.

L’art. 5 del decreto legge n. 168 del 2004 è chiaro nello stabilire l’applicabilità della normativa statale sul condono edilizio straordinario di cui al decreto legge n. 269 del 2003 soltanto in caso di mancata emanazione, nel termine ivi prescritto, della legge regionale con cui le singole Regioni, a seguito della citata declaratoria di illegittimità costituzionale del comma 26, potevano determinare le possibilità, le condizioni e le modalità per l’ammissibilità a sanatoria di tutte le tipologie di abuso edilizio di cui all’Allegato 1.

Osserva l’appellante che la Regione Lazio ha emanato la legge n. 12 del 2004 entro il termine prescritto sicché la disciplina statale di cui al decreto legge n. 269 del 2003 e dell’Allegato 1, non potrebbe applicarsi direttamente, atteso che la legge regionale n. 12 del 2004 prevede l’applicabilità della disciplina statale solo “ in quanto compatibile ” (art. 1, comma 2) con le successive disposizioni legislative regionali.

Queste, a loro volta, distinguono tra le “ opere abusive suscettibili di sanatoria ” (art. 2) e le “ cause ostative alla sanatoria edilizia ” (art. 3).

In particolare, l’art. 2, comma 1, della legge regionale in rassegna determina le tipologie di abuso ammissibili alla sanatoria, consentendola anche per quelle di ampliamento, di nuova costruzione e di ristrutturazione edilizia, prescindendo dal carattere vincolato o meno del territorio su cui le opere insistono.

L’art. 3 della legge regionale n. 12 del 2004 (come modificato dall’art. 35 della legge regionale n. 18 del 2004), poi, da un lato consente l’applicabilità alle tipologie di abuso suscettibili di sanatoria, precedentemente determinate, dei medesimi limiti al condono contemplati dal legislatore statale al comma 27 dell’art. 32 del d.l. 269 del 2003.

In definitiva, a seguito della declaratoria di illegittimità costituzionale del comma 26 del decreto legge n. 260 del 2003 e della conseguente “ radicale modifica ” subita dalla disciplina statale, nonché a seguito del decreto legge n. 168 del 2004, nella Regione Lazio l’ambito applicativo del terzo condono edilizio andrebbe rinvenuto nelle disposizioni della legge regionale n. 12 del 2004, che ha provveduto con l’art. 3 a determinare possibilità condizioni e modalità di sanabilità per tutte le tipologie di abuso, e nella sola disposizione statale di cui al comma 27 cit., in quanto espressamente richiamata dal legislatore regionale.

Di conseguenza dovrebbe escludersi, contrariamente a quanto opinato dai primi giudici, che in tale Regione possa farsi applicazione della norma statale di cui al citato comma 26.

3. Roma Capitale si difende esponendo in sintesi quanto segue.

In primo luogo, non risponderebbe al vero che l’art. 32, comma 26, del d.l. 269 del 2003 sarebbe totalmente inapplicabile siccome “abrogato” a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 196 del 2004. La norma in commento, infatti, è stata dichiarata illegittima nella parte in cui non prevede che la legge regionale possa determinare la possibilità, le condizioni e le modalità per l'ammissibilità a sanatoria di tutte le tipologie di abuso edilizio di cui all'Allegato 1).

Ad ogni modo, la doglianza non sarebbe condivisibile atteso che l’art. 3 della legge regionale, al comma 1, mantiene espressamente fermo «quanto previsto dall’articolo 32, comma 27, del d.l. 269/2003 e successive modifiche» : la disposizione regionale fa salva, cioè, la norma nazionale, sicché legislazione statale e legislazione regionale si porrebbero in termini di coordinamento e non di disapplicazione della prima in favore della seconda.

Secondo Roma Capitale sarebbe infondata la tesi dell’appellante secondo cui per effetto di quanto previsto nella lettera b) dell’art. 3 della legge regione Lazio 12 del 2004 il condono sarebbe precluso per le opere se ed in quanto realizzate « in assenza o in difformità del titolo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici »; accertamento che, ad avviso dell’appellante, l’amministrazione capitolina avrebbe in concreto tralasciato di effettuare e motivare.

Correttamente la sentenza appellata avrebbe rilevato che nelle zone vincolate possono ritenersi condonabili soltanto gli abusi c.d. "minori", vale a dire quelli che abbiano ad oggetto attività di restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria, e per i quali sarebbe in ogni caso richiesta la conformità agli strumenti urbanistici. Tale conclusione, infatti, oltre a essere stata ribadita anche dalla giurisprudenza di legittimità e dalla giurisprudenza amministrativa risulterebbe avvalorata dalla formulazione testuale dell'art. 32, comma 26, della legge 326 del 2003 ed anche dalla ratio legis della norma, desumibile dal d.l. 269 del 2003, inequivocabilmente diretta ad escludere la possibilità di sanare gli abusi maggiori nelle zone sottoposte a vincolo.

Facendo applicazione delle indicate disposizioni, non ricorrerebbero pertanto, nel caso di specie, le condizioni necessarie per il rilascio del condono edilizio disciplinato dalla legge n. 326 del 2003, in quanto la sig.ra AN ha fatto richiesta del condono per opere di nuova edificazione, con la realizzazione di un ampliamento, che rientra pacificamente nella tipologia 1 dell'Allegato 1 alla legge n. 326 del 2003, da ciò discendendo la legittimità della sentenza quivi gravata.

5. L’appello è infondato.

Vanno puntualizzati alcuni dati di fatto non contestati: 1) l’abuso di cui si controverte consiste in un “ampliamento” di cui ai numeri 1, 2 e 3 dell’allegato 1 alla legge 28 febbraio 1985, n. 47 (cd. abusi maggiori); 2) l’immobile è ubicato in zona sottoposta a numerosi vincoli, alcuni dei quali apposti prima della realizzazione delle opere abusive che, secondo l’art. 32, comma 25, del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269 devono essere state ultimate entro il 31 marzo 2003 e altri sopravvenuti.

Tanto chiarito le argomentazioni di parte appellante non sono idonee a scalfire la legittimità del diniego impugnato in primo grado.

5.1. Con riferimento alla normativa statale va rilevato che il comma 27, dell’art. 32 del d.l. 269 del 2003 (norma non toccata da lacuna pronuncia di incostituzionalità) dispone che « Fermo restando quanto previsto dagli articoli 32 e 33 della legge 28 febbraio 1985, n.47, le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria, qualora: … d) siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ».

Quanto alla normativa regionale, l’art. 3 della legge regionale del Lazio n. 12 del 2004 (rubricato “Cause ostative alla sanatoria edilizia”) dispone: « Fermo restando quanto previsto dall'articolo 32, comma 27, del d.l. n. 269/2003 e successive modifiche, dall'articolo 32 della l. 47/1985, come da ultimo modificato dall'articolo 32, comma 43, del citato d.l. 269/2003, nonché dall'articolo 33 della l. 47/1985, non sono comunque suscettibili di sanatoria: … b) le opere di cui all'articolo 2, comma 1, realizzate, anche prima della apposizione del vincolo, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela dei monumenti naturali, dei siti di importanza comunitaria e delle zone a protezione speciale, non ricadenti all'interno dei piani urbanistici attuativi vigenti, nonché a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali ».

5.2. Relativamente alla suddetta disposizione devono essere richiamate le considerazioni cui è pervenuta, più di recente, la Corte costituzionale con la sentenza 30 luglio 2021, n. 181.

Quanto ai requisiti che devono sussistere per la condonabilità di un abuso la Corte costituzionale ha osservato che, analogamente a quanto avvenuto per il cosiddetto ‘secondo condono’ (previsto dall’art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724), il legislatore ha costruito la disciplina della terza sanatoria, prevista dal d.l. n. 269 del 2003, facendo perno sulla normativa del primo condono, contenuta negli artt. 31 e seguenti della legge 28 febbraio 1985, n. 47 e, in particolare, nei suoi artt. 32 e 33 (la cui disciplina è espressamente fatta salva dall’art. 32, comma 27, del d.l. n. 269 del 2003, come convertito).

A proposito della sanatoria straordinaria prevista dal d.l. n. 269 del 2003 la Corte ha più volte sottolineato il suo « carattere temporaneo ed eccezionale rispetto all’istituto a carattere generale e permanente del “permesso di costruire in sanatoria”, disciplinato dagli artt. 36 e 45 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 [e il fatto di essere] ancorato a presupposti in parte diversi e comunque sottoposto a condizioni assai più restrittive » (sentenza n. 196 del 2004).

Più in generale, la Corte ha definito il condono come un istituto «“a carattere contingente e del tutto eccezionale” (in tale senso, ad esempio, sentenze n. 427 del 1995 e n. 416 del 1995), ammissibile solo “negli stretti limiti consentiti dal sistema costituzionale” (sentenza n. 369 del 1988), dovendo in altre parole “trovare giustificazione in un principio di ragionevolezza” (sentenza n. 427 del 1995) » (sentenza n. 196 del 2004).

Il fondamento giustificativo di questa legislazione va individuato, secondo la Consulta, nella « necessità di “chiudere un passato illegale” in attesa di poter infine giungere ad una repressione efficace dell’abusivismo edilizio, pur se non sono state estranee a simili legislazioni anche “ragioni contingenti e straordinarie di natura finanziaria” (cfr., tra le altre, sentenze n. 256 del 1996, n. 427 del 1995 e n. 369 del 1988, nonché ordinanza n. 174 del 2002) » (sentenza n. 196 del 2004).

Sull’ambito oggettivo di applicazione del terzo condono (che era stato già definito nella sentenza n. 196 del 2004), la Corte ha confermato che costituiscono vincoli preclusivi della sanatoria anche quelli che non comportano l’inedificabilità assoluta (ordinanza n. 150 del 2009) e che «il condono di cui al d.l. n. 269 del 2003 è caratterizzato da un ambito oggettivo più circoscritto rispetto a quello del 1985, per effetto dei limiti ulteriori contemplati dal precitato comma 27, i quali “si aggiungono a quanto previsto negli artt. 32 e 33 della legge n. 47 del 1985” (sentenza n. 196 del 2004) e non sono racchiusi nell’area dell’inedificabilità assoluta (ordinanza n. 150 del 2009) » (sentenza n. 225 del 2012).

Tali considerazioni sono state riprese nella giurisprudenza successiva (tra le tante, sentenze n. 77 del 2021, n. 70 del 2020, n. 208 del 2019, n. 68 del 2018, n. 73 del 2017, n. 233 e n. 117 del 2015), con la precisazione che « il ruolo del legislatore regionale, “specificativo – all’interno delle scelte riservate al legislatore nazionale – delle norme in tema di condono, contribuisce senza dubbio a rafforzare la più attenta e specifica considerazione di quegli interessi pubblici, come la tutela dell’ambiente e del paesaggio, che sono – per loro natura – i più esposti a rischio di compromissione da parte delle legislazioni sui condoni edilizi” (sentenza n. 49 del 2006) » (sentenza n. 208 del 2019).

Dalla giurisprudenza costituzionale esaminata emerge: per un verso, il carattere sicuramente più restrittivo del terzo condono rispetto ai precedenti, in ragione dell’effetto ostativo alla sanatoria anche dei vincoli che comportano inedificabilità relativa; per altro verso, il significativo ruolo riconosciuto al legislatore regionale, al quale – ferma restando la preclusione “all’ampliamento” degli spazi applicativi del condono – è assegnato il delicato compito di « rafforzare la più attenta e specifica considerazione di […] interessi pubblici, come la tutela dell’ambiente e del paesaggio » (sentenza n. 208 del 2019).

In questo quadro si colloca, secondo la Corte, la scelta del legislatore regionale del Lazio, il quale, prevedendo che anche il vincolo sopravvenuto determini la non condonabilità dell’opera abusiva (art. 3, comma 1, lettera b, legge regionale Lazio n. 12 del 2004 recante “Disposizioni in materia di definizione di illeciti edilizi”), ha adottato un regime certamente più restrittivo di quello previsto dalla normativa statale. Quest’ultima non dispone, infatti, la non condonabilità in caso di vincolo sopravvenuto.

Afferma la sentenza in rassegna che il legislatore regionale del Lazio, assegnando ai vincoli sopravvenuti l’effetto di rendere non condonabile l’opera abusiva, ha introdotto dunque una condizione ostativa ulteriore rispetto a quelle previste dalla normativa statale susseguitasi nel tempo, pertanto ha ritenuto non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, lettera b), legge regionale del Lazio n. 12 del 2004, nella parte in cui non consente il condono delle opere abusive realizzate anche prima dell’apposizione di un vincolo imposto sulla base di leggi statali e regionali a tutela dei monumenti naturali, dei siti di importanza comunitaria e delle zone a protezione speciale, non ricadenti all’interno dei piani urbanistici attuativi vigenti, nonché a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali. Introducendo un regime più rigoroso di quello disegnato dalla normativa statale, il legislatore regionale del Lazio non ha oltrepassato il limite costituito dal principio di ragionevolezza.

Precisa la Corte che l’insistente ricorso ad aggettivi come “eccezionale”, “straordinario”, “temporaneo” e “contingente”, utilizzati per descrivere la normativa sui condoni edilizi, esprime la peculiare ratio di queste misure, da considerare come assolutamente extra ordinem e destinate a operare una tantum in vista di un definitivo superamento di situazioni di abuso: per queste stesse ragioni, il legislatore regionale non può ampliare i limiti applicativi della sanatoria, né allargare l’area del condono edilizio rispetto a quanto stabilito dalla legge dello Stato ma può introdurre una disciplina più restrittiva di quella statale, nell’esercizio delle competenze in materia di governo del territorio, e quindi anche a proteggere meglio gli anzidetti valori (Corte cost. 30 luglio 2021, n. 181).

5.3. Sul punto per completezza va ricordato che, da ultimo, l'art. 1, comma 1, della legge regionale 26 luglio 2024, n. 12, ha modificato la lettera b) della norma in rassegna, eliminando l’inciso “anche prima della apposizione del vincolo” e la disciplina transitoria di cui all’art. 2 della stessa legge dispone che la modifica trova applicazione ai procedimenti pendenti alla data di entrata in vigore della legge: nel caso di specie, trattandosi di “procedimento” ormai definito, lo ius superveniens è comunque influente.

5.4. Tanto chiarito, i riportati principi declinati dalla Corte costituzionale rappresentano le coordinate ermeneutiche che chiariscono la portata da attribuire alla invocata sentenza 28 giugno 2004, n. 196 che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del comma 26 del decreto legge n. 269 del 2003, nella parte in cui non prevede che la legge regionale possa determinare la possibilità, le condizioni e le modalità per l'ammissibilità a sanatoria di tutte le tipologie di abuso edilizio di cui all'allegato 1.

Dalla lettura dell’intera pronuncia risulta, in linea con quanto la Corte ha sempre affermato, che la compressione delle potestà normative regionali di cui è stata ravvisata l’illegittimità costituzionale, involge pur sempre la possibilità per le Regioni di dettare una disciplina più restrittiva di quella nazionale e non il contrario.

La pretesa di parte appellante secondo cui, in ragione della declaratoria di incostituzionalità del comma 26 dell’art. 32 cit., le regioni potrebbero “allargare le maglie” del condono fino a ricomprendervi anche gli abusi cd. ‘maggiori’ commessi in aree sottoposte a vincoli, non solo è contraria ai principi da sempre affermati dalla Corte costituzionale, di cui si è dato sinteticamente conto, ma è, altresì, contraria alle regole sottese alla potestà legislativa concorrente, nell’ambito della quale la determinazione dei princìpi fondamentali resta riservata alla legislazione dello Stato e non viceversa.

5.5. Deve pertanto ribadirsi che « non sono in alcun modo suscettibili di sanatoria le opere abusive di cui ai numeri 1, 2 e 3 dell'allegato 1 alla citata legge (cd. abusi maggiori), realizzate su immobili soggetti a vincoli a prescindere dal fatto che (ed anche se) si tratti di interventi conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici e al fatto che il vincolo non comporti l'inedificabilità assoluta dell'area. Sono invece sanabili, se conformi a detti strumenti urbanistici, solo gli interventi cd. minori di cui ai numeri 4, 5 e 6, dell'allegato 1 al d.l. n. 326, cit. (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria), previo parere della autorità preposta alla tutela del vincolo » (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 9 dicembre 2024, n. 9856).

La giurisprudenza ha, infatti, costantemente affermato che, ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d) del d.l. n. 269 del 30 settembre 2003, convertito nella legge n. 326 del 24 novembre 2003 (cd. terzo condono), le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli, fra cui quello ambientale e paesistico, sono sanabili solo se, oltre al ricorrere delle ulteriori condizioni – e cioè che le opere siano realizzate prima della imposizione del vincolo, che siano conformi alle prescrizioni urbanistiche e che vi sia il previo parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo - siano opere minori senza aumento di volume e superficie (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria). Pertanto, un abuso comportante la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in area assoggettata a vincolo paesaggistico non può essere sanato (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 2 maggio 2016, n. 1664; 23 febbraio 2016, n. 735; 18 maggio 2015, n. 2518).

L’applicabilità della sanatoria, nelle aree sottoposte a vincolo paesaggistico, alle sole opere di restauro o risanamento conservativo o di manutenzione straordinaria, su immobili già esistenti, se ed in quanto conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici è stata poi confermata anche dalla costante giurisprudenza penale secondo cui: « in tema di abusi edilizi commessi in aree sottoposte a vincolo paesaggistico, il condono previsto dall'art. 32 del D.L. n. 269 del 2003 (convertito, con modificazioni, dalla l. n. 326 del 2003) è applicabile esclusivamente agli interventi di minore rilevanza indicati ai numeri 4, 5 e 6 dell'allegato 1 del citato D.L. (restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria) e previo parere favorevole dell'Autorità preposta alla tutela del vincolo, mentre non sono in alcun modo suscettibili di sanatoria le opere abusive di cui ai precedenti numeri 1, 2 e 3 del medesimo allegato, anche se l'area è sottoposta a vincolo di inedificabilità relativa e gli interventi risultano conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici» (Cass. pen., sez. III, 20 maggio 2016, n. 40676).

5.6. Il provvedimento di diniego impugnato mette chiaramente in luce che l’abuso che si intende sanare ha comportato la realizzazione senza titolo di nuova volumetria. È altresì pacifico che l’area in questione è soggetta a vincolo (anche paesaggistico).

Ne deriva che, sulla scorta delle precisazioni fornite dalla giurisprudenza innanzi citata, gli abusi in questione esulano dall’ambito applicativo della disposizione speciale sul condono, per la quale nelle aree soggette a vincolo paesaggistico il condono è ammesso solo per gli abusi minori (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria) nel cui ambito non può rientrare l’abuso per cui è causa.

Il che rende irrilevante la doglianza inerente la mancata individuazione da parte di Roma Capitale della prescrizione regolamentare o urbanistica comunale che "certificherebbe" la non conformità dell'intervento, trattandosi di adempimento superfluo a fronte della evidente non sanabilità dell’abuso.

Conclusivamente, per quanto precede, l’appello deve essere respinto.

6. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione settima, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante alla rifusione, in favore di Roma capitale, di spese e competenze del presente grado di giudizio, che liquida in € 4.000,00 (quattromila) oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 1 aprile 2025, con l'intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Laura Marzano	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO