N. 00878/2025REG.PROV.COLL.

N. 03592/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3592 del 2024, proposto da
-OMISSIS- s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG N.D., rappresentata e difesa dagli avvocati Massimiliano Brugnoletti e Santi Dario Tomaselli, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Massimiliano Brugnoletti in Roma, via Antonio Bertoloni, 26/B;

contro

ANAC-Autorita' nazionale anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Fondazione Musei Civici di Venezia, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sez. I- quater , n. 1992 del 2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’ANAC-Autorità nazionale anticorruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 ottobre 2024 il Cons. Stefano Fantini; preso atto del deposito della richiesta di passaggio in decisione senza la preventiva discussione, ai sensi del Protocollo d’intesa del 10 gennaio 2023, da parte degli avvocati Brugnoletti e Tomaselli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- -OMISSIS- s.p.a. ha interposto appello nei confronti della sentenza 1 febbraio 2024, n. 1992 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sez. I- quater , che ha respinto il suo ricorso avverso il provvedimento in data 4 gennaio 2022 con cui l’ANAC ha disposto l’annotazione non interdittiva, nel casellario (Area B) degli operatori economici, della estromissione dal contratto (dei servizi di pulizia stipulato con un RTI nel quale era mandante) disposta in data 14 settembre 2020 dalla stazione appaltante Fondazione Musei Civici di Venezia per la pendenza a carico dell’allora presidente della società (sig. -OMISSIS-) di un procedimento penale per corruzione con applicazione di una misura cautelare personale.

La società appellante, una volta acquisita notizia, nell’aprile 2020, del procedimento penale, ha informato la Fondazione Musei Civici, adottando misure di self-cleaning ; ciononostante la Fondazione con provvedimento in data 14 settembre 2020 ha disposto la sua estromissione dall’appalto ai sensi dell’art. 80, comma 5, lett. c), del d.lgs. n. 50 del 2016, ferma restando la possibilità di proseguire l’appalto con la mandataria del raggruppamento. A distanza di circa un anno dal provvedimento di estromissione, con nota del 16 agosto 2021, la Fondazione ha segnalato la vicenda ad ANAC, che, all’esito di procedimento avviato con comunicazione del 17 novembre 2021, ha deliberato l’iscrizione dell’annotazione con provvedimento del 4 gennaio 2022.

Con il ricorso in primo grado -OMISSIS-s.p.a. ha impugnato l’annotazione nel casellario ANAC, deducendone l’illegittimità per mancanza del requisito dell’utilità, per difetto di motivazione, per tardività della segnalazione effettuata dalla stazione appaltante e per tardività anche dell’avvio del procedimento di annotazione medesimo, per contraddittorietà rispetto ad un precedente provvedimento e per mancata considerazione dei rilievi mossi in sede istruttoria.

2. - La sentenza appellata, premesso di non potere sindacare (al pari dell’ANAC) la legittimità del provvedimento adottato dalla stazione appaltante ed oggetto di annotazione, ha respinto il ricorso nell’assunto che l’annotazione abbia riguardato una notizia utile, che il termine previsto dall’art. 11 del regolamento sulla tenuta del casellario per la segnalazione all’ANAC abbia natura acceleratoria e ordinatoria, analogamente al termine per l’avvio del procedimento di annotazione, ferma restando invece la perentorietà del termine per la conclusione del procedimento previsto dall’art. 17 del predetto regolamento.

3. – Con il ricorso in appello -OMISSIS- s.p.a. ha sostanzialmente reiterato, alla stregua di motivi di critica della sentenza, seppure con diverso ordine espositivo, le censure di primo grado, incentrate sulla violazione dei termini procedimentali, nonché sul vizio motivazionale dell’annotazione.

4. – Si è costituita in resistenza l’ANAC puntualmente controdeducendo e chiedendo la reiezione del ricorso in appello.

5. –All’udienza pubblica del 24 ottobre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.-Il primo motivo di appello deduce la tardività con cui la stazione appaltante ha inviato la segnalazione ad ANAC e la tardività dell’avvio del procedimento da parte dell’Autorità stessa. In particolare, sotto il primo profilo, la Fondazione Musei Civici ha disposto l’estromissione dal raggruppamento esecutore della commessa in data 14 settembre 2020, ma ha segnalato il fatto all’ANAC, ai fini dell’eventuale iscrizione nel casellario informatico, solamente il 16 agosto 2021 (dunque, dopo circa un anno), in violazione dell’art. 11 del regolamento ANAC di cui alla delibera n. 865 del 2019, che prevede un termine di trenta giorni dalla conoscenza o dall’accertamento dei fatti oggetto delle informazioni; sotto il secondo profilo, la comunicazione di avvio del procedimento ANAC risale al 17 novembre 2021 mentre la segnalazione è del 16 agosto, risultando pertanto violato il termine di novanta giorni dalla ricezione della segnalazione di cui all’art. 12 del regolamento stesso per l’avvio del procedimento di annotazione. L’appellante critica la statuizione di reiezione di tali motivi, fondata sul presupposto che si tratti di termini non perentori, vertendosi al cospetto di un procedimento non sanzionatorio, non avendo tale natura l’annotazione c.d. non interdittiva, assumendo come, al contrario, tutti tali termini procedimentali debbano considerarsi perentori, producendo il provvedimento effetti sicuramente pregiudizievoli; in ogni caso, il decorso di un così lungo tempo tra l’evento e la segnalazione è sintomatico dell’assenza di un’effettiva utilità dell’annotazione, per il fatto stesso che viene attribuita rilevanza ad una notizia anacronistica.

Il motivo è infondato.

La giurisprudenza della Sezione, seppure sviluppatasi principalmente in sede cautelare, è orientata nel senso della non perentorietà del termine di trenta giorni (decorrente dalla conoscenza o dall’accertamento) per l’assolvimento dell’obbligo informativo riguardante l’esclusione dalle gare o fatti emersi nel corso di esecuzione del contratto (Cons. Stato, V, ord. 1 agosto 2024, n. 3021; V, 28 giugno 2024, n. 2464), tenendo conto della formulazione letterale dell’art. 11 del regolamento ANAC per la gestione del casellario informatico (di cui alla delibera n. 861 del 2 ottobre 2019, modificata con decisione del Consiglio del 29 luglio 2020), sia anche della finalità di pubblicità notiziale dell’iscrizione ex art. 213 del d.lgs. n. 50 del 2016. Ed infatti il predetto art. 11 si limita a stabilire che decorso inutilmente il termine di trenta giorni, l’ANAC avvia il procedimento sanzionatorio nei confronti del soggetto inadempiente all’obbligo informativo, circostanza che dimostra la permanenza dell’obbligo stesso. Inoltre non può omettersi di considerare che a mente dell’art. 213, comma 10, del d.lgs. n. 50 del 2016 il casellario informatico contiene « tutte le notizie, le informazioni e i dati relativi agli operatori economici con riferimento alle iscrizioni previste dall’art. 80. L’Autorità stabilisce le ulteriori informazioni che devono essere presenti nel casellario ritenute utili ai fini della tenuta dello stesso, della verifica dei gravi illeciti professionali di cui all’art. 80, comma 5, lett. c), […] », costituendo, nel suo insieme, una banca dati integrata che raccoglie le informazioni e le notizie rilevanti per le stazioni appaltanti in vista della verifica del possesso dei requisiti generali e speciali degli operatori economici, adempiendo dunque ad una finalità preminente di pubblicità notiziale, in relazione alla quale la perentorietà del termine rispetto all’obbligo informativo non appare dotata di intrinseca ragionevolezza.

Le considerazioni ora esposte evidenziano l’infondatezza anche del secondo profilo di censura con il quale si lamenta che la comunicazione di avvio del procedimento dell’ANAC sia intervenuta il 17 novembre 2021, a fronte di una segnalazione risalente al 16 agosto, con conseguente violazione del termine di novanta giorni dalla ricezione della segnalazione di cui all’art. 12 del regolamento stesso per l’avvio del procedimento di annotazione.

Del resto, la giurisprudenza della Sezione ha più volte affermato che perentorio è solamente il termine di conclusione del procedimento, fissato dall’art. 17 del più volte ripetuto regolamento in centottanta giorni dalla data di comunicazione dell’avvio del procedimento (Cons. Stato, V, 30 luglio 2018, n. 4657; V, 23 giugno 2022, n. 5189); tale termine, nella fattispecie controversa, risulta rispettato, risalendo l’annotazione al 4 gennaio 2022, a fronte della comunicazione di avvio del procedimento del 17 novembre 2021.

2. – Il secondo mezzo deduce poi la violazione dell’art. 213, comma 10, del d.lgs. n. 50 del 2016, nell’assunto che le informazioni da annotare nel casellario devono essere utili ai fini della tenuta dello stesso; in particolare, l’assunto dell’appellante è che l’iscrizione nel caso di specie non poteva avere alcuna utilità in quanto inerente a fatti accaduti ad un soggetto (il sig. -OMISSIS-) che ha cessato da tempo ogni rapporto con -OMISSIS-. Critica la sentenza per avere, al contrario, in conformità alla valutazione dell’ANAC, ritenuto utile l’informativa, in quanto inerente un provvedimento adottato ai sensi dell’art. 80, comma 5, lett. c), del d.lgs. n. 50 del 2016, respingendo con unitaria trattazione i motivi primo, secondo e quinto, concernenti però anche il vizio motivazionale sull’utilità dell’annotazione e l’omessa valutazione delle deduzioni procedimentali.

Il terzo mezzo, che può essere esaminato congiuntamente al secondo, in ragione del rapporto di complementarietà che li unisce, allega, ancora, il vizio motivazionale dell’annotazione, da cui non sarebbe inferibile l’ iter logico-giuridico seguito dall’ANAC per giungere alla valutazione di utilità dell’annotazione stessa; deduce in particolare la irrilevanza della situazione personale dei soggetti dell’art. 80, comma 3, del d.lgs. n. 50 del 2016, dopo un anno dalla loro cessazione dalla carica.

I motivi, pur sistematicamente complessi, sono infondati.

La sentenza appellata ha chiarito che « il perimetro del presente giudizio si debba limitare ad una valutazione di “utilità” e non già di “fondatezza” della notizia, non essendo consentito all’Anac entrare nel merito dell’illecito professionale segnalato dalla S.A. »; ha poi aggiunto che l’annotazione ha riguardato un provvedimento adottato ex art, 80, comma 5, lett. c), del codice dei contratti pubblici, che ANAC ha ritenuto utile con valutazione in sé non irragionevolmente espressa, in relazione alla gravità dei fatti emersi dal procedimento penale, precisando che « non può ritenersi che lo scrutinio circa l’utilità e la conferenza della notizia rimesso all’Anac investa la valutazione della legittimità del provvedimento oggetto di segnalazione, dovendo, piuttosto, valutarsi che la notizia sia in concreto utile alle stazioni appaltanti ai fini di un complessivo giudizio sulla affidabilità dell’operatore economico ».

La tesi seguita dal primo giudice appare condivisibile.

Per consolidata giurisprudenza, ai fini dell’annotazione nel casellario informatico dell’esclusione di un concorrente da una gara ai sensi dell’art. 213, comma 10, del d.lgs. n. 50 del 2016, l’utilità dell’annotazione deve essere valutata dall’ANAC ex ante e in astratto, esaminando la possibile (e teorica) refluenza del provvedimento comunicato rispetto alla fattispecie normativa escludente, atteso che la singola stazione appaltante dovrà poi scrutinare i fatti in concreto, al fine di decidere, alla luce delle specifiche circostanze e considerando le sopravvenienze, l’esclusione o meno dell’operatore coinvolto (Cons. Stato, V, 4 dicembre 2023, n. 10448; V, 22 gennaio 2024, n. 676). Si intende bene, anche su questo piano, come l’art. 213, comma 10, non abbia natura sanzionatoria, in quanto il concetto di utilità della notizia da iscrivere va inteso in relazione al contenuto normativo del requisito o della causa di esclusione, il cui accertamento è comunque riservato alla stazione appaltante nell’ambito della singola procedura di gara. Detto in altri termini, la notizia da iscrivere è utile (alla stazione appaltante) se può assumere rilevanza nel procedimento di accertamento del requisito, generale o speciale (Cons. Stato, V, 7 giugno 2021, n. 4299). Tale essendo il fondamento di razionalità della disciplina, bene si intende come l’utilità, nei termini ora declinati, non venga meno neppure nel caso di tardiva annotazione, secondo la prospettazione svolta invero nel primo motivo dall’appellante.

Non è configurabile neppure il vizio motivazionale del provvedimento di annotazione, in quanto nello stesso, all’esito della ricostruzione sistematica della disciplina, si dà apertamente atto, in coerenza anche con l’art. 17 del regolamento, delle ragioni alla base dell’annotazione, ravvisabili nell’utilità della notizia dell’esclusione dal contratto in presenza di un procedimento penale a carico del presidente del C.d’A. della società -OMISSIS-.

2.1. - Né il vizio motivazionale è ravvisabile con riguardo al contributo partecipativo, profilo sul quale torna il quinto motivo di appello, lamentando anche il vizio di omessa pronuncia da parte del primo giudice, atteso che, come noto, non occorre una considerazione specifica dello stesso, essendo sufficiente, al fine di giustificare il provvedimento adottato, una motivazione complessivamente e logicamente resa a sostegno del provvedimento, alla luce delle risultanze acquisite. In particolare, è pure vero l’art. 17, comma 2, del regolamento ANAC richiede che nell’atto di conclusione del procedimento sia data contezza di avere preso in considerazione i rilievi formulati dai soggetti interessati, ma tale disposizione non ha un valore formalistico, ma sostanziale, nel senso che occorre tenerne conto. Nel caso di specie, il provvedimento gravato è adeguatamente motivato, tenendo conto di tutti gli argomenti svolti in sede procedimentale dalla società appellante. Ciò trova conferma anche dalla lettura della comunicazione di avvio del procedimento, nella quale sono riportate, sinteticamente, le prospettazioni di entrambe le parti.

2.2. - Quanto all’asserita irrilevanza normativa della posizione del sig. -OMISSIS-, osserva il Collegio che tale profilo attiene al “merito” ( id est , alla “rilevanza”) della fattispecie normativa escludente, e non anche all’utilità dell’annotazione, la sola apprezzabile in questa fase, che manca allorché siano prospettate notizie avulse rispetto alla finalità di pubblicità notiziale del casellario. Detto in positivo, l’utilità dell’annotazione deriva dall’accertamento di fatti o condotte che possono rilevare per valutare l’affidabilità professionale dell’operatore economico.

3. - Con il quarto motivo l’appellante lamenta l’illegittimità dell’annotazione in quanto asseritamente in contrasto con un precedente provvedimento di archiviazione emesso in relazione alla medesima vicenda sulla segnalazione proveniente dalla città di Torino, che comunicava di avere revocato l’aggiudicazione a -OMISSIS- per i medesimi fatti per i quali era stata estromessa dalla Fondazione Musei Civici.

Il motivo è infondato per le ragioni chiaramente espresse nella sentenza, ove è stato posto in evidenza che la contraddittorietà, come figura sintomatica dell’eccesso di potere, riguarda gli atti del procedimento, e non assume rilevanza giuridica nel caso in cui si tratti di provvedimenti che, pur riguardanti lo stesso oggetto, siano adottati a conclusione di procedimenti indipendenti (Cons. Stato, IV, 25 ottobre 2022, n. 9078).

4. - In conclusione, alla stregua di quanto precede, l’appello va respinto in ragione dell’infondatezza dei motivi dedotti.

Le spese di giudizio seguono, come per regola, la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante alla rifusione, in favore dell’ANAC, delle spese di giudizio, liquidate in euro tremila/00 (3.000,00).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte appellante e il nominativo della persona fisica più volte indicata nella motivazione.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 ottobre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere, Estensore

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.