Pubblicato il 30/01/2025

N. 00733/2025REG.PROV.COLL.

N. 06198/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6198 del 2023, proposto dalla dottoressa Olga Levitchi, rappresentata e difesa dall’avvocato Maria Grazia Tinarelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Bologna, via Odone Belluzzi, n. 3,

contro

il Ministero della Salute, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 17595/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Salute;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 23 gennaio 2025, il Cons. Roberto Prossomariti;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

FATTO

1. L’odierna appellante, dott.ssa Olga Levitchi, ha impugnato presso il TAR Lazio il provvedimento del 24 aprile 2019, a firma del Direttore dell’Ufficio II del Ministero della Salute, Direzione generale delle professioni sanitarie e delle risorse umane del Servizio sanitario nazionale. Detto provvedimento negava il riconoscimento in Italia di titoli di specializzazione medica conseguiti dall’appellante in Moldavia; in particolare i titoli in questione erano quelli di “ Medic de practica generala ” (medico di medicina generale), conseguito in data 20 giugno 1995 e di “ Boli interne ” (medicina interna), conseguito in data 20 ottobre 2000.

2. Il TAR Lazio, sez. III- quater , con sent. n. 17595/2022 ha accolto parzialmente il ricorso, riconoscendo difetto di istruttoria e motivazione nella parte del provvedimento impugnato che negava il riconoscimento del titolo di medicina generale.

Il ricorso è stato invece respinto nella parte in cui censurava il diniego di riconoscimento della specializzazione in medicina interna. Il TAR ha infatti ritenuta corretta la valutazione dell’Amministrazione, la quale aveva rilevato che, ai sensi dell’art. 34, comma 4, d.lgs. n. 206/2007, ai fini del riconoscimento in Italia, il corso di formazione in medicina interna avrebbe dovuto avere durata pari almeno a 5 anni, mentre quello seguito dalla ricorrente era di durata biennale.

Il giudice di primo grado, inoltre, nel rigettare, in parte qua , le censure della ricorrente, ha escluso che il Ministero avesse il dovere di adottare misure compensative per colmare il “ gap temporale ” ai sensi dell’art. 22 d.lgs. n. 206 cit. Tale norma prevede che, in determinati casi, il riconoscimento del titolo possa essere subordinato al compimento di un tirocinio di adattamento non superiore a tre anni o di una prova attitudinale, a scelta del richiedente. Secondo il giudice di prime cura, tuttavia, a seguito delle modifiche apportate dal d.lgs. n. 15 del 2016, tali misure compensative possono essere disposte solo al fine di colmare gap contenutistici (relativi cioè alle materie affrontate nel corso di studio all’estero) e non quelli legati alla durata del corso di studi.

3. Con ricorso notificato al Ministero della Salute in data 27 giugno 2023 e depositato il 18 luglio 2023, la dott.ssa Levitchi ha proposto appello, chiedendo la riforma della sentenza di primo grado nella parte in cui ha respinto la domanda di annullamento del provvedimento relativa al mancato riconoscimento del titolo di specialista in medicina interna. L’appello è affidato ai seguenti motivi.

1) “ Erroneità della sentenza, per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, dell’art. 60 del Decreto Lgs. n. 206/2007, della Direttiva 2005/36/CEE e successive, omessa valutazione della giurisprudenza citata nella memoria del 15 novembre 2022; nonché per carenza, illogicità e contraddittorietà di motivazione sul II motivo del ricorso, in cui era stata evidenziata l’illegittimità del provvedimento impugnato, anche nella parte concernente il diniego di riconoscimento del titolo di specializzazione in “Boli Interne” (Medicina Interna) conseguito in Moldavia, per violazione degli artt. 16, 22, 34 e 60 del Decreto Legislativo n 206 del 2007; dell’art. 49 , comma 3, del DPR n 394 del 1999, dell’art. 11 delle disposizioni sulla Legge in generale; nonché per eccesso di potere, per carenza di istruttoria e di motivazione; e per contrasto con i principi di cui agli artt. 3 e 97 della Costituzione ”.

In sostanza l’appellante afferma che una corretta lettura della normativa di riferimento induce a ritenere applicabili le misure compensative anche per colmare gap di durata dei percorsi di formazione dei diversi Paesi.

La sentenza appellata risulterebbe anche errata per omessa pronuncia sulla evidenziata violazione dell’art. 16, comma 5, d.lgs. n. 206/2007. Tale articolo prevede un iter semplificato nel caso in cui la domanda di riconoscimento abbia per oggetto titoli identici a quelli su cui si è provveduto con precedente decreto, ma il TAR non avrebbe considerato un decreto del 30 novembre 2007 (depositato in giudizio) con cui il Ministero della Salute aveva positivamente provveduto (applicando una misura compensativa) a favore di un altro medico specializzatosi in Moldavia con un titolo analogo a quello di cui si controverte nel presente giudizio.

2) “ Erroneità della sentenza per carenza di pronuncia o omessa valutazione o travisamento della effettiva durata della formazione specialistica della ricorrente, e della possibile applicazione dell’art. 34, comma 3 bis, del D.Lgs. n. 206/2007, evidenziate nel II motivo del ricorso e nella memoria del 15 novembre 2022 ”. Si contesta che il provvedimento impugnato e la sentenza del TAR non avrebbero considerato la richiesta di valutazione della durata dell’intero percorso formativo e professionale di specializzazione seguito dall’appellante, così disattendendo quanto previsto dall’art. 34, comma 3- bis , d.lgs. n. 206/2007, che prevede esenzioni parziali per alcune parti dei corsi di formazione medica specialistica.

4. Il 22 luglio 2023 si è costituito in giudizio il Ministero della salute che, con memoria depositata il 17 dicembre 2024, ha chiesto il rigetto del ricorso.

5. Con memoria di replica depositata il 3 gennaio 2025 l’appellante ha insistito per l’accoglimento del gravame proposto.

6. All’udienza del 23 gennaio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il presente giudizio verte sulla legittimità del mancato riconoscimento di un titolo di specializzazione in medicina interna conseguito in un Paese extra UE.

Il D.P.R. 31 agosto 1999, n. 394 (Regolamento recante norme di attuazione del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, a norma dell’articolo 1, comma 6, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286), prevede, all’art. 49, comma 1, che: « I cittadini stranieri, regolarmente soggiornanti in Italia che intendono iscriversi agli ordini, collegi ed elenchi speciali istituiti presso le amministrazioni competenti, […] se in possesso di un titolo abilitante all’esercizio di una professione, conseguito in un Paese non appartenente all’Unione europea, possono richiederne il riconoscimento ai fini dell’esercizio in Italia, come lavoratori autonomi o dipendenti delle professioni corrispondenti ». Il comma 2 precisa: « Per le procedure di riconoscimento dei titoli di cui al comma 1 si applicano le disposizioni dei decreti legislativi 27 gennaio 1992, n. 115, e 2 maggio 1994, n. 319, compatibilmente con la natura, la composizione e la durata della formazione professionale conseguita ».

L’art. 60, comma 3, del d.lgs. n. 206 del 2007 (Attuazione della direttiva 2005/36/CE relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali, nonché della direttiva 2006/100/CE che adegua determinate direttive sulla libera circolazione delle persone a seguito dell’adesione di Bulgaria e Romania) prevede: « Il riferimento ai decreti legislativi 27 gennaio 1992, n. 115, e 2 maggio 1994, n. 319, contenuto nell’articolo 49, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394, si intende fatto al titolo III del presente decreto; tuttavia resta attribuito all’autorità competente di cui all’articolo 5 la scelta della eventuale misura compensativa da applicare al richiedente ».

Il citato Titolo III del d.lgs. n. 206/2007 è dedicato alla libertà di stabilimento e disciplina il riconoscimento, per l’accesso alle professioni regolamentate e il loro esercizio, delle qualifiche professionali già acquisite in uno o più Stati membri dell’Unione europea, che permettono al titolare di tali qualifiche di esercitare nello Stato membro di origine la professione corrispondente.

In particolare, per quanto di interesse, il Capo I (artt. 16-17 bis ) di suddetto Titolo disciplina le norme procedurali per il riconoscimento in regime di stabilimento, il Capo II (artt. 18-26) il regime generale di riconoscimento dei titoli di formazione, e il Capo IV (artt. 31-58) il riconoscimento sulla base del coordinamento delle condizioni minime di formazione (una forma di riconoscimento automatico).

Il legislatore italiano ha quindi scelto di estendere al riconoscimento di titoli acquisiti al di fuori dell’Unione Europea la disciplina prevista in ambito UE.

2. Nel caso che occupa la richiesta di riconoscimento del titolo di specialista in medicina interna è stata respinta sulla base dell’art. 34, comma 4, del d.lgs. n. 206/2007. Tale norma prevede che le durate minime della formazione medica specialistica non possono essere inferiori a quelle indicate, per ciascuna specializzazione, nell’allegato V, punto 5.1.3., il quale, a sua volta, per la medicina interna, prevede una durata minima pari a 5 anni.

Si tratta di una previsione che si colloca nell’ambito di un quadro armonizzato di requisiti per la formazione medica in ambito UE, che dà luogo al riconoscimento automatico previsto dal Capo IV del d.lgs. n. 206/2007.

3. Esclusa l’applicabilità della procedura di cui al Capo IV - che, peraltro, con riferimento ai titoli extra UE sembrerebbe applicabile alle condizioni di cui all’art. 60, comma 3, del d.lgs. n. 206 del 2007 e cioè fatta salva la possibilità di prescrivere comunque una misura compensativa – si pone il problema dell’applicabilità del Capo II, relativo al regime generale di riconoscimento.

Quest’ultimo trova, in effetti, applicazione anche al riconoscimento delle specializzazioni mediche. Infatti l’art. 18, comma 1, lettera d ), del d.lgs. n. 206 del 2007 prevede che il Capo II si applichi anche « ai medici, agli infermieri, agli odontoiatri, ai veterinari, alle ostetriche, ai farmacisti e agli architetti in possesso di titoli di formazione specialistica, che devono seguire la formazione che porta al possesso dei titoli elencati all’allegato V, […] e solamente ai fini del riconoscimento della pertinente specializzazione ». Si tratta della trasposizione di quanto previsto dall’art. 10, lett. d ), della direttiva n. 2005/36/CE, il quale prevede appunto che il regime generale di riconoscimento si applichi « per i medici […] in possesso di titoli di formazione specialistica, che devono aver seguito la formazione che porta al possesso dei titoli elencati all’allegato V […] e solamente ai fini del riconoscimento della pertinente specializzazione ». Tale lettera è stata così modificata dalla rettifica pubblicata nella G.U.U.E. 4 aprile 2008, n. L 93, con cui è stato corretto il tempo del verbo “seguire”, dall’infinito presente all’infinito passato, rendendo chiaro che la norma si applica, al di là dell’impreciso recepimento italiano, al riconoscimento di titoli di specializzazione già acquisiti.

4. Con il primo motivo di appello vengono articolate due censure.

La prima riguarda la mancata applicazione dell’art. 22 del d.lgs. n. 206 del 2007 relativo alle misure di compensazione, nell’ambito del regime generale di riconoscimento. La censura è infondata.

L’art. 22 citato, al comma 1, prevede che: « Il riconoscimento di cui al presente capo può essere subordinato al compimento di un tirocinio di adattamento non superiore a tre anni o di una prova attitudinale, a scelta del richiedente, in uno dei seguenti casi:

[…]

b) se la formazione ricevuta riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo di formazione richiesto in Italia;

c) se la professione regolamentata include una o più attività professionali regolamentate, mancanti nella corrispondente professione dello Stato membro d’origine del richiedente, e se la formazione richiesta dalla normativa nazionale riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle dell’attestato di competenza o del titolo di formazione in possesso del richiedente ».

Il d.lgs. n. 15 del 2016 ha abrogato la previgente lettera a ), a norma della quale le misure di compensazione potevano essere disposte anche se la formazione seguita all’estero fosse stata inferiore di almeno un anno a quella richiesta in Italia.

Da tale abrogazione la sentenza impugnata fa discendere l’impossibilità di colmare gap temporali nella formazione mediante misure di compensazione. Tale assunto, nella sua generalità, non è condivisibile.

Il medesimo art. 22, infatti, al comma 5, come sostituito dall’art. 5, comma 1, lett. g ), legge n. 238 del 2021 (modifica erroneamente non considerata in primo grado), prevede che: « Ai fini dell’applicazione del comma 1, lettere b) e c), per «materie sostanzialmente diverse» si intendono quelle in relazione alle quali conoscenze, abilità e competenze acquisite sono essenziali per l’esercizio della professione e in cui la formazione ricevuta dal migrante presenta significative differenze in termini di contenuto rispetto alla formazione richiesta in Italia. Per le professioni che rientrano nel titolo III, capo IV, è fatta salva l’applicazione dei termini di durata delle condizioni minime di formazione ivi previsti, nel caso di qualifiche professionali non acquisite in uno Stato membro ».

Dunque dall’avvenuta abrogazione della lettera a ) dell’art. 22 non deve farsi discendere che, anche ai fini dell’applicazione del regime generale di riconoscimento, occorra sempre che la durata dei corsi di formazione seguiti all’estero sia identica a quella prevista in Italia (su tale aspetto, relativo all’interpretazione generale della norma, può convenirsi con quanto statuito dalla sentenza n. 1793/2023 di questo Consiglio di Stato). Le valutazioni delle Amministrazioni competenti, ai fini dell’applicazione delle misure di compensazione, devono considerare i parametri di cui all’art. 22, comma 5, nell’ambito dei quali è senz’altro possibile apprezzare anche significative differenze in termini di durata.

Tuttavia, come si evince dall’ultimo periodo della disposizione, è la legge stessa che, con specifico riferimento (tra l’altro) alle qualifiche professionali di specializzazione medica conseguite in Paesi extra UE, impone il rispetto della durata minima della formazione prevista per il riconoscimento automatico in ambito UE. Tale norma è, peraltro, in linea con quanto espressamente previsto dall’art. 2, par. 2, della direttiva n. 2005/36/CE e dall’art. 2, comma 2, dello stesso d.lgs. n. 206 del 2007.

Correttamente, dunque, l’Amministrazione ha negato il riconoscimento nel caso di specie.

5. Anche la seconda censura è infondata. L’art. 16, comma 5, esclude il ricorso all’indizione di una conferenza di servizi per il riconoscimento di titoli stranieri identici ad altri su cui si sia già provveduto favorevolmente. Ciò non implica però che il riconoscimento possa avvenire anche in assenza dei requisiti previsti dalla legge. Condivisibilmente quindi l’Amministrazione non ha ritenuto dirimente il precedente di un decreto piuttosto risalente, adottato in base ad una normativa ormai superata.

6. Anche il secondo motivo di ricorso deve essere rigettato in quanto inammissibile e comunque infondato. L’art. 34, comma 3- bis , d.lgs. n. 206 del 2007 prevede che: « Ai fini del conseguimento di un titolo di medico specialista possono essere previste esenzioni parziali per alcune parti dei corsi di formazione medica specialistica […] , a condizione che dette parti siano già state seguite in un altro corso di specializzazione […] per il quale il professionista abbia già ottenuto la qualifica professionale in uno Stato membro. L’esenzione non può superare la metà della durata minima del corso di formazione medica specialistica in questione. Il Ministero della salute, per il tramite del Dipartimento delle politiche europee della Presidenza del Consiglio dei ministri, notifica alla Commissione e agli altri Stati membri la legislazione nazionale applicabile in materia per ognuna delle citate esenzioni parziali ». Si tratta, quindi, di una disposizione che riguarda innanzitutto la regolamentazione dei singoli corsi di formazione.

Dagli atti di causa emerge come, fin dalla fase procedimentale e poi nel ricorso di primo grado, l’odierna appellante ne abbia chiesto l’applicazione in modo assai generico, senza alcun preciso riferimento al quadro normativo che disciplina la formazione necessaria al titolo di specializzazione di cui la stessa chiede il riconoscimento. Peraltro il fatto che l’esenzione non possa superare la metà della durata minima del corso di formazione medica specialistica rende la norma, già di per sé, inapplicabile al caso di specie.

7. Per quanto sopra l’appello deve essere rigettato. La particolarità della controversia giustifica, comunque, la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Greco, Presidente

Giovanni Tulumello, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

Roberto Prossomariti, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Prossomariti	Raffaele Greco

IL SEGRETARIO