Pubblicato il 09/07/2025

N. 05995/2025REG.PROV.COLL.

N. 06363/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6363 del 2023, proposto da
UNIVERSAL SERVICE S.R.L.
nella persona del legale rappresentante pro tempore ,
rappresentata e difesa dall'avv. Bice Annalisa Pasqualone, con domicilio digitale come da pec di cui ai Registri di Giustizia;

contro

COMUNE DI SAN MARZANO DI SAN GIUSEPPE
nella persona del Sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avv. Giuseppe A. Fanelli, con domicilio digitale come da pec di cui ai Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. Puglia, sezione staccata di Lecce, se. II, 31 gennaio 2023 n. 149 che ha respinto il ricorso n. 562/2020 R.G. proposto per l'annullamento:

della nota 20 febbraio 2020 prot. n. 0001912/2020 comunicata lo stesso giorno con la quale il Comune di San Marzano di San Giuseppe ha respinto l'istanza presentata il giorno 18 dicembre 2019 dalla Universal Service s.r.l. per la revisione del prezzo del contratto di appalto del servizio rifiuti del territorio comunale di cui all’atto 4 luglio 2012 rep. n. 742/2012 del Segretario comunale, registrato a Taranto il 9 luglio successivo al n. 872 atti pubblici;

e di tutti gli atti connessi presupposti e conseguenti, ancorché non conosciuti;

visto il ricorso con i relativi allegati;

visti tutti gli atti della causa;

udito il relatore dott. Ofelia Fratamico alla pubblica udienza del giorno 3 aprile 2025;

uditi, altresì i difensori delle parti come da verbale;

ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

- dalla nota prot. n. 1912/2020 del 20 febbraio 2020, con la quale il Comune di San Marzano di San Giuseppe non ha accolto l'istanza della Universal Service s.r.l. del 18 dicembre 2019, concernente la revisione del prezzo del contratto di appalto rep. n. 742/2012;

- da tutti gli atti antecedenti, conseguenti o comunque connessi del procedimento.

2. Tali provvedimenti sono stati impugnati dinanzi al T.a.r. per la Puglia, Sezione staccata di Lecce, dalla Universal Service s.r.l. sulla base dei seguenti motivi:

a) violazione del contratto rep. 742/2012 e successivo atto integrativo rep 749/2013, violazione del capitolato speciale di appalto, violazione del d.lgs. n. 163/2006, violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l.n. 241/1990, difetto di motivazione, eccesso di potere per violazione del principio del giusto procedimento, eccesso di potere per violazione del principio dell’efficacia e del buon andamento dell’azione amministrativa, eccesso di potere per erroneo e omesso apprezzamento dei presupposti di fatto e di diritto, per sviamento ed ingiustizia manifesta;

b) violazione dell’art. 10- bis della l.n. 241/1990, violazione degli artt. 3 e 97 Cost., violazione della Carta dei diritti fondamentali dell’U.E.

3. Con la sentenza n. 149 del 31 gennaio 2023 il T.a.r. per la Puglia sezione staccata di Lecce ha respinto il ricorso, compensando tra le parti le spese di lite.

4. La Universal Service s.r.l. ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare tale pronuncia, affidando il proprio appello a due motivi così rubricati:

I – error in procedendo e iudicando , violazione del contratto rep. 742/2012 e successivo atto integrativo rep. 749/2013, violazione del capitolato speciale di appalto, violazione del d.lgs n. 163/2006, difetto di motivazione, omesso esame della documentazione depositata in giudizio;

II – error in procedendo e iudicando , violazione dell’art. 10- bis della l.n. 241/1990, violazione degli artt. 3 e 97 Cost., violazione della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, violazione dell’art. 112 c.p.c. extra petita.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di San Marzano di San Giuseppe, eccependo l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza nel merito dell’appello.

6. Con memorie del 28 febbraio 2025 e del 1° marzo 2025 e repliche del 13 marzo 2025 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni insistendo nelle rispettive conclusioni.

7. All’udienza pubblica del 3 aprile 2025 la causa è stata infine trattenuta in decisione.

8. L’appellante che, in qualità di capogruppo mandataria del RTI con Ecologistica Servizi s.r.l., svolge il “ servizio di raccolta porta a porta, trasporto, conferimento, trattamento e smaltimento dei rifiuti urbani e assimilabili” nel Comune di San Marzano di San Giuseppe in forza del contratto rep. n. 742/2012 e dell’atto integrativo rep. n. 749/2013 dal 14 gennaio 2014, con il primo motivo ha lamentato l’erroneità della sentenza del T.a.r., deducendo che in essa non fosse stato valutato “ compiutamente il dettato dell’art. 9 del CSA che…oltre ad ammettere la revisione prezzi secondo l’indice FOI, (consentiva)… una (vera e propria) rinegoziazione del contratto di appalto”.

9. A sostegno della sua impugnazione l’appellante ha sostenuto che “il diritto alla revisione del prezzo contrattuale inteso come diritto alla rinegoziazione dello stesso, espressamente previsto dall’art. 9 del CSA…(risiedesse) nella lunga durata del contratto in questione (10 anni) e(nella) sopravvenienza di fattori imprevisti e imprevedibili” che, intervenuti nel corso dello stesso, ne avevano alterato l’originario equilibrio sinallagmatico.

10. In particolare la Universal Service ha evidenziato la pretesa insufficienza della motivazione della sentenza di primo grado, che non avrebbe tenuto conto né della documentazione depositata in giudizio, con la quale essa aveva dimostrato l’aumento imprevisto dei costi di esecuzione del servizio e la misura di incidenza dello stesso – che aveva riguardato il costo medio pro capite per l’igiene urbana (risultante dal Rapporto rifiuti urbani ISPRA 2017 pari a 79,52 euro contro un canone previsto dal contratto di appena 48,43 euro), il costo del lavoro Servizi ambientali – azioni private emergente dalle Tabelle del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, i costi di conferimento, smaltimento, trattamento selezione e recupero nonché del trasporto dei rifiuti, come da relative fatture.

11. Tali aumenti, assai incidenti sull’equilibrio contrattuali sarebbero stati cagionati da “situazioni del tutto imprevedibili”, non rientranti, come invece affermato dal T.a.r., nell’ambito della revisione FOI e fondanti il suo diritto alla rinegoziazione del canone.

12. Con il secondo motivo ha poi individuato nella motivazione data dal T.a.r. al mancato preavviso di rigetto concernente la manifesta infondatezza dell’istanza di revisione un vizio di “extrapetizione” in assenza della formulazione da parte del Comune di una specifica eccezione al riguardo, deducendo, in ogni caso, la violazione delle garanzie partecipative previste in suo favore dalla disciplina nazionale ed eurounitaria.

13. Le suddette doglianze non sono fondate e devono essere respinte.

14. In realtà nella presente controversia dai documenti in atti emerge che il Comune abbia correttamente concesso la revisione prezzi nel limite dell’indice ISTAT – FOI e che i costi ulteriori indicati dalla ricorrente non siano stati determinati da circostanze eccezionali tali da giustificare una rinegoziazione, quanto piuttosto eventi ricompresi nel rischio d’impresa nel settore di mercato in cui la società appellante opera quotidianamente, come i costi del servizio gestione rifiuti pro capite, i costi del personale, ovvero quelli del carburante.

15. Alla luce di tali considerazioni, la soluzione interpretativa enucleata nella sentenza impugnata risulta, in verità l’unica in linea con il dettato letterale del CSA e del contratto di appalto (doc. n. 5 del fascicolo della parte ricorrente del giudizio di primo grado) per cui “Il corrispettivo spettante alla ditta appaltatrice per le prestazioni che la stessa si è impegnata ad eseguire in forza del presente contratto è da considerarsi non soggetto a revisione per il primo anno di durata dell’appalto. A partire dal 2° (secondo) anno verrà corrisposto l'eventuale adeguamento ISTAT. La revisione dovrà essere operata su richiesta della ditta appaltatrice, con periodicità non inferiore ad un anno e tenendo conto dell’indice di variazione dei prezzi per le famiglie di operai ed impiegati (c.d. F.O.I.) mensilmente pubblicato dall’ISTAT. Resta inteso che in caso di eventuali successivi accordi delle parti di modifica e rinegoziazione dell’originario rapporto contrattuale e dei suoi elementi di base, compreso il prezzo, la revisione dello stesso non potrà operare prima che sia decorso un anno dalla avvenuta rinegoziazione. A partire dal 2° (secondo) anno verrà corrisposto l’eventuale adeguamento ISTAT” (art. 9 del CSA richiamato dall’art. 4 ult. cpv del contratto).

16. In particolare, poi, il riferimento ad “ eventuali successivi accordi” di revisione del prezzo di appalto esclude testualmente anche soltanto la possibilità che la rinegoziazione potesse avvenire per volontà unilaterale della parte appaltatrice. Del resto, come evidenziato dalla costante giurisprudenza amministrativa, “la ratio dell'istituto della revisione prezzi è di evitare, anche a tutela dell'interesse dell'impresa, che il corrispettivo del contratto di durata subisca aumenti incontrollati e imprevedibili nel corso del tempo, tali da sconvolgere in maniera significativa l'equilibrio finanziario sulla base del quale è intervenuta la stipulazione del contratto; tuttavia, nella disciplina di diritto positivo dell'istituto non è affatto stabilito che la revisione prezzi abbia come obiettivo l'azzeramento del rischio di impresa connesso alla sopportazione in capo all'appaltatore dell'alea contrattuale, riconducibile a sopravvenienze, quali l'oscillazione generale e diffusa dei prezzi ” (cfr. ex multis , Cons. Stato sez. III, 10 febbraio 2025, n. 1013), tanto è vero che nella revisione stessa, “ l'indice ISTAT segna la soglia massima…, fatte salve eventuali circostanze eccezionali e specifiche — che devono essere provate dall'impresa — che possano determinare un discostamento dai criteri oggettivi seguiti in sede di revisione del prezzo lasciando spazio alla discrezionalità amministrativa; (in particolare) tra esse non rientra l'applicazione di un nuovo Contratto Collettivo Nazionale del Lavoro (CCNL) idoneo a determinare aumenti di costo dei dipendenti e degli oneri previdenziali, in quanto l'introduzione di un nuovo CCNL non costituisce una circostanza eccezionale” (Cons. Stato sez. III, 10 luglio 2024, n. 6140).

17. Parimenti non meritevole di condivisione è il secondo motivo di appello, svolto dalla Universal Service in rapporto alla asserita illegittimità del provvedimento impugnato in primo grado e all’asserita violazione dei suoi diritti di partecipazione al procedimento in quanto il diniego di rinegoziazione non sarebbe stato preceduto dal preavviso di rigetto ex art. 10- bis della l.n. 241/1990. Sul punto occorre, infatti, sottolineare come, da un lato, la pronuncia del T.a.r. sia in realtà immune da qualsiasi vizio di extrapetizione, essendosi in essa il giudice di prime cure limitato a rilevare la palese infondatezza della domanda formulata dalla società appaltatrice alla luce dell’oggettivo contenuto del contratto e delle chiare previsioni del CSA, ivi specificamente richiamate, che non avrebbero in nessun caso potuto condurre all’accoglimento della pretesa di revisione nei termini richiesti dalla società interessata, dall’altro, che, in ogni caso, “la valutazione della p.a. sull'istanza di revisione prezzi avanzata dall'aggiudicatario si iscrive nella fase esecutiva del contratto, per la quale risulta improprio il richiamo alle disposizioni sul procedimento amministrativo, ivi compreso l'art. 10-bis l. n. 241/1990, dovendo trovare applicazione le norme civilistiche” (Cons. Stato sez. III, 15 ottobre 2024, n.8276).

18. In conclusione, per le argomentazioni che precedono, l’appello deve essere integralmente respinto.

19. Le spese del grado di appello seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto (ricorso n. 6363/2023 R.G.) lo respinge.

Condanna la società appellante alla rifusione, in favore del Comune di San Marzano di San Giuseppe delle spese di lite del grado di appello, liquidate in complessivi € 5.000,00 oltre accessori di legge

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere, Estensore

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ofelia Fratamico	Francesco Gambato Spisani

IL SEGRETARIO