Pubblicato il 04/03/2025

N. 01820/2025REG.PROV.COLL.

N. 06736/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6736 del 2024, proposto da LI IT s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Pacciani e Valerio Mosca, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio del primo, sito in Roma, via di San Nicola Da Tolentino, n. 67;

contro

il Comune di Controguerra (Teramo), in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Carlo Scarpantoni e Luca Scarpantoni, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

nei confronti

la Provincia di Teramo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Gaetano D’Ignazio, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo (Sezione prima), n. 75 del 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Controguerra e della Provincia di Teramo;

Viste le memorie delle parti;

Visti gli atti tutti della causa;

Vista l’ordinanza n. 3666 del 2024;

Designato relatore il cons. Giuseppe La Greca;

Uditi nell’udienza pubblica del 14 gennaio 2025, per le parti, gli avvocati Filippo Pacciani, Emanuela Vergine in sostituzione di Carlo Scarpantoni e Luca Scarpantoni; Gaetano D’Ignazio;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- I fatti di causa, così come dettagliatamente ricostruiti dal T.a.r., possono essere così compendiati.

1.1.- Con istanza del 13 settembre 2022 LI IT s.p.a. chiedeva al Comune di Controguerra l’autorizzazione all’installazione di una stazione radio base per rete di telefonia mobile con un palo poligonale di 24 metri di altezza.

1.2.- La Provincia di Teramo e il Comune di Controguerra emettevano, per quanto di competenza, rispettivamente parere negativo per incompatibilità del progetto con il PTCP e parere igienico- sanitario negativo.

1.3.- Il Comune, all’esito della conferenza di servizi, emetteva un primo provvedimento unico finale di diniego (prot. n. 8073 del 12 dicembre 2022).

1.4.- Con ulteriore successiva istanza, in data 13 marzo 2023, LI IT s.p.a. chiedeva nuovamente al Comune di Controguerra l’autorizzazione all’installazione di una stazione radio base, con previsione di un palo di altezza di 27 metri.

1.5.- Le Amministrazioni interessate opponevano, ancora una volta, i pareri di competenza in senso negativo e, in data 13 giugno 2023, dopo una nuova conferenza di servizi, il Comune adottava un secondo provvedimento di rigetto dell’istanza confermando, quanto al corredo motivazionale, le ragioni del pregresso diniego.

1.6.- All’esito del ricorso in prime cure con il quale la parte privata faceva valere plurimi vizi di violazione di legge ed eccesso di potere, volti, tra l’altro, ad invocare l’accertamento dell’asserita formazione, sull’istanza, di un provvedimento tacito di accoglimento, il T.a.r. per l’Abruzzo rigettava il ricorso secondo un iter argomentativo così articolato:

- nessun silenzio-assenso può ritenersi essersi formato sul rilievo che al caso di specie sarebbe stato applicabile (come è avvenuto) il termine di 90 giorni dalla proposizione dell’istanza all’epoca previsto, e non quello di 60 giorni frattanto – nel corso del procedimento – intervenuto, e considerato che la nuova disciplina sui termini procedimentali non avrebbe potuto avere applicazione retroattiva;

- nessuna fattispecie di silenzio assenso poteva rinvenirsi nel modulo (e in relazione alla specifica fase endoprocedimentale) ex art. 14, comma 5, l. n. 241 del 1990, stante l’obbligo dell’amministrazione di adottare la determinazione motivata di conclusione della conferenza e considerato che i termini per la conclusione del procedimento sarebbero stati riferibili unicamente al provvedimento finale.

1.7.- Sul versante della (in)compatibilità urbanistica, evidenziava, altresì, il T.a.r. che l’istanza non avrebbe potuto, comunque, essere accolta in ragione del contrasto con il PTCP: se è vero che la pianificazione urbanistica degli enti locali non può imporre limiti generalizzati all'installazione degli impianti qualora tali limiti siano incompatibili con l'interesse pubblico alla copertura di rete del territorio nazionale, sarebbe altrettanto vero che il potere pianificatorio « può imporre il divieto di installazione di stazioni SRB su aree specifiche sottoposte a conservazione integrale o a limitazioni trasformative per salvaguardarne l’integrità paesaggistica, consentendo, pertanto, di adottare misure a tutela di particolari zone e beni di pregio paesaggistico o ambientale o storico artistico ».

2.- Avverso la predetta sentenza ha interposto appello LI IT s.p.a la quale ne ha chiesto la riforma sulla base di doglianze così articolate:

1) Sull’avvenuta formazione del titolo abilitativo tramite silenzio assenso e sulla tardività del provvedimento di diniego: error in iudicando; omessa pronuncia; violazione di legge (artt. 2, 14- bis e 17- bis l. n. 241 del 1990; artt. 43 ss. d.lgs. n. 259 del 2003; artt. 4, 8 e 14 l. n. 36 del 2001); eccesso di potere sotto vari profili; incompetenza. Sostiene LI IT s.p.a che:

- erroneamente il T.a.r. non avrebbe considerato il carattere perentorio del termine (non superiore a 45 giorni) entro il quale le amministrazioni coinvolte avrebbero dovuto rendere le proprie determinazioni e che il mancato rispetto del termine medesimo (il quale sarebbe spirato in data 8 maggio 2023) equivarrebbe ad assenso senza condizioni (art. 14-bis, comma 4, l. n. 241 del 1990); nel caso di specie i pareri negativi sarebbero stati, tardivamente, comunicati in data 13 giugno 2023, unitamente al provvedimento di rigetto;

- stante la mancanza di tempestivi pareri negativi, il Comune avrebbe dovuto emettere la determinazione, motivata, di conclusione positiva della conferenza;

- nel caso di specie avrebbe dovuto ritenersi applicabile il nuovo termine del silenzio assenso introdotto dall’art. 18 l. n. 41 del 2023, con formazione del provvedimento tacito di accoglimento trascorsi i 60 giorni di cui all’art. 44, comma 10, d. lgs. n. 259 del 2003;

2) Sull’indebito diniego in ragione dell’asserito contrasto dell’impianto con la disciplina urbanistica del Comune: error in iudicando, violazione di legge (artt. 2, 14-bis e 17-bis l. n. 241 del 1990, artt. 43 ss. d.lgs. n. 259 del 2003, artt. 4, 8 e 14 l. n. 36 del 2001); eccesso di potere sotto vari profili, incompetenza.

Sostiene l’appellante che:

- il T.a.r. avrebbe sottovalutato il censurato difetto di motivazione sul versante della compatibilità con il contesto paesaggistico, pur in mancanza, nel provvedimento, di una indicazione del pregiudizio al paesaggio che discenderebbe dall’impianto e delle possibili misure di mitigazione utili a renderlo compatibile con le previsioni invocate;

- il mero richiamo agli artt. 9 e 11 PTCP avrebbe dato luogo ad una motivazione apparente, considerato, del resto che i citati artt. 9 e 11 PTCP non prevedrebbero un divieto di installazione nell’area in cui è prevista la localizzazione dell’impianto di LI e nella fascia dei crinali, ma si limiterebbero ad indicare alcuni aspetti di tutela del territorio rispetto ai quali, come detto, i provvedimenti impugnati non conterrebbero alcun elemento che ne dimostri un’effettiva e concreta violazione da parte dell’impianto per cui è causa;

- in relazione, più specificamente, all’art. 11 PTCP, esso non sarebbe applicabile al caso di specie poiché a pochi metri dall’impianto sarebbero presenti diverse abitazioni, case e strade, che impedirebbero di ritenere sussistente un’area del tutto libera da costruzioni;

- in ogni caso, la natura degli impianti, assimilabile alle opere di urbanizzazione primaria, renderebbe irrilevanti i profili di contrasto con l’assetto delle aree agricole;

- tenuto conto dell’(asserito) divieto di installazione di impianti radio base sulla quasi totalità del territorio comunale, l’Amministrazione sarebbe stata tenuta ad effettuare una verifica particolarmente attenta e scrupolosa sull’effettivo pregiudizio ipoteticamente derivante dalla localizzazione proposta dall’operatore, ciò che non sarebbe avvenuto, con conseguente difetto di istruttoria;

3) Illegittimità del diniego da parte del comune in ragione di presunti rischi alla salute: omessa pronuncia, violazione di legge (artt. 43 ss. d.lgs. n. 259 del 2003; artt. 4, 8 e 14 l. n. 36 del 2001); eccesso di potere sotto vari profili.

Sostiene l’appellante che non sarebbe stato consentito fondare il diniego in ragione di presunti rischi alla salute: il Comune non potrebbe vietare l’installazione di un’opera di urbanizzazione primaria – come l’impianto di cui trattasi – sulla base della presunta finalità di tutela della salute pubblica, a fronte dell’attribuzione della competenza esclusiva sul controllo delle emissioni elettromagnetiche attribuita ad ARPA (art. 8 l. n. 36 del 2001).

3.- Il Comune di Controguerra, costituitosi in giudizio, ha contrastato le pretese di LI IT s.p.a. ed ha concluso per l’infondatezza dell’appello. La predetta Amministrazione ha così tracciato la traiettoria delle proprie difese:

a) quanto ai termini procedimentali :

a1) quanto al termine ex art. 14-bis, comma 3, l. n. 241 del 1990, entro il giorno 8 maggio 2023 sarebbero stati assunti i pareri del Sindaco e della Provincia (adottati, quello del Comune il 3 maggio 2023, e quello della Provincia in data 8 maggio 2023);

a2) quanto al termine ex art. 14-bis, comma 5, l. n. 241 del 1990 esso non sarebbe perentorio ma soltanto acceleratorio;

a3) quanto al termine per l’emissione del provvedimento di diniego (60 o 90 giorni) la presenza del parere negativo della provincia, avente, in tesi, natura ambientale, avrebbe impedito la formazione di qualsivoglia silenzio: rilevante sarebbe, in tal senso, l’art. 44, comma 10, d. lgs. n. 259 del 2003 e il rinvio in esso contenuto all’art. 2, comma 9-ter, l. n. 241 del 1990, in mancanza di una richiesta di l’intervento sostitutivo;

b) quanto all’incompatibilità dell’impianto con la normativa urbanistica :

b1) gli impianti di telefonia, pur ritenuti compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica e, quindi, collocabili in ogni zona del territorio comunale, potrebbero essere vietati in presenza del prevalente interesse collettivo alla salvaguardia e tutela di ambiti territoriali;

b2) il PTCP (Piano territoriale di coordinamento provinciale) assoggetta l’area al vincolo di interesse paesaggistico ed ambientale e, nell’assicurarne la tutela e la valorizzazione, prescrive la conservazione del suo assetto morfologico e della sua percezione visiva: il parere negativo della Provincia è stato motivato nel senso che « L’installazione di una stazione radio base di altezza pari a 18 m. + 6 m di pennone sommitale andrà irrimediabilmente a modificare il profilo del sistema di crinali e dorsali dell’area e pertanto produrrà un impatto visivo in contrasto con le norme del PTCP ».

4.- La Provincia di Teramo, anch’essa costituitasi in giudizio, ha, tra l’altro, evidenziato che la modifica della percezione visiva del crinale derivante dalla realizzazione di un’antenna alta 24 metri sarebbe decisamente molto più invasiva e impattante rispetto a quella dovuta alla presenza di alcune abitazioni sparse aventi un’altezza media di circa 8 metri e che il vincolo non determinerebbe un divieto generalizzato di installazione degli impianti.

5.- In prossimità dell’udienza le parti hanno depositato ulteriori scritti difensivi.

6.- All’udienza pubblica del 14 gennaio 2025, presenti i procuratori delle parti che si sono riportati alle già rassegate domande e conclusioni, l’appello, su richiesta degli stessi, è stato trattenuto in decisione.

7.- L’appello, alla stregua di quanto si dirà, è infondato.

8.- Il primo motivo di appello, volto a far valere la formazione del silenzio assenso sull’istanza autorizzatoria di LI IT s.p.a., non si sincronizza con l’assetto normativo e fattuale della vicenda.

8.1.- L’art. 44 d. lgs. n. 259 del 2003, nel testo vigente al momento della presentazione dell’istanza del 23 marzo 2023, poi oggetto di provvedimento di rigetto, stabiliva che:

- « Alla […] conferenza di servizi si applicano le disposizioni di cui agli articoli 14,14-bis, 14-ter, 14-quater e 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, con il dimezzamento dei termini ivi indicati, ad eccezione dei termini di cui al suddetto articolo 14-quinquies, e fermo restando l'obbligo di rispettare il termine perentorio finale di conclusione del presente procedimento indicato al comma 10 » (comma 9);

- « le istanze di autorizzazione si intendono accolte qualora, entro il termine perentorio di novanta giorni dalla presentazione del progetto e della relativa domanda, non sia stato comunicato un provvedimento di diniego o un parere negativo da parte dell'organismo competente ad effettuare i controlli, di cui all'articolo 14 della legge 22 febbraio 2001, n. 36, ove ne sia previsto l'intervento, e non sia stato espresso un dissenso, congruamente motivato, da parte di un'Amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale o dei beni culturali. Nei già menzionati casi di dissenso congruamente motivato, ove non sia stata adottata la determinazione decisoria finale nel termine di cui al primo periodo, si applica l'articolo 2, comma 9-ter, della legge 7 agosto 1990 n. 241 » (comma 10).

8.2.- Il predetto comma 10 è stato poi modificato con l. n. 41 del 2023, il cui art. 1, comma 1, ha ridotto il termine di novanta giorni, ivi previsto, a sessanta giorni.

8.2.1.- Muovendo dal termine ultimo per la conclusione del procedimento, fissato innovata giorni sulla base del dato testuale dell’art. 44 d. lgs n. 259 del 2003 vigente al momento della presentazione dell’istanza, datata 13 marzo 2023, deve essere osservato che al caso di specie non poteva essere applicato il nuovo termine di 60 giorni per la formazione del provvedimento tacito di accoglimento. Il Comune avrebbe dovuto necessariamente fare riferimento al termine vigente al momento della proposizione dell’istanza, e ciò in ragione di esigenze di certezza del diritto che, nell’ambito dei procedimenti definibili secondo il modulo del silenzio significativo (e, segnatamente, del silenzio assenso), assumono, significativa rilevanza (qui, peraltro, in mancanza di specifiche disposizioni espresse di diritto intertemporale e transitorie).

8.2.2.- L’impugnato diniego si mostra, dunque, tempestivo e immune, in parte qua , alle censure di ordine squisitamente procedimentale prospettate dall’appellante società.

8.3.- Il silenzio non può dirsi neppure formato in ragione del meccanismo procedimentale ex art. 14-bis l. n. 241 del 1990 considerato che i pareri risultano tempestivamente resi (irrilevante la data di protocollo successiva a quella di assunzione del parere, così come la mancata comunicazione alla parte privata e di trasmissione alla conferenza di servizi) e, avuto riguardo, altresì, alla natura non perentoria del termine di cui al comma 5 del predetto art. 14-bis.

9.- L’applicazione del PTCP, quanto agli artt. 9 e 11 posti a base dell’impugnato provvedimento di diniego, risulta, nel caso di specie, correttamente avvenuta, sicché le doglianze veicolate con il secondo motivo d’appello, così come prospettate, sono infondate.

9.1.- Tali disposizioni, a tutela delle «aree di interesse paesaggistico e ambientale» indicano « la conservazione dei caratteri originari del paesaggio naturale ed agrario » (art. 9) e che « ove […] il crinale è rimasto libero da insediamenti storici o consolidati il suo profilo deve essere conservato integro e libero da costruzioni e manufatti di qualsiasi genere, anche nelle sue vicinanze, che ne possano modificare la percezione visiva » (art. 11).

9.2.- La Provincia di Teramo, nel parere di sua competenza, ha evidenziato che:

a) « relativamente al rapporto tra intervento richiesto e previsioni insediative e normative del PTCP, per quanto riguarda il sistema dei crinali e delle dorsali, l’impianto non rispetta le prescrizioni dettate dal PTCP che stabiliscono che il profilo del crinale e/o della dorsale deve essere conservato integro e libero da costruzioni e manufatti di qualsiasi genere, anche nelle sue vicinanze, che ne possano modificare la percezione visiva. Tale norma implica aspetti di carattere paesaggistico il cui rispetto è amplificato dalla contemporanea presenza, sia per il PTCP che per il PRE, della previsione di “area di interesse paesaggistico ed ambientale »;

b) « dalla lettura della norma di cui all’art. 11 del PTCP, si comprende chiaramente che non è necessario che il manufatto cada esattamente sulla linea di crinale per determinare la sua ammissibilità o meno, dal momento che assume rilevanza dirimente nel giudizio di compatibilità anche la sola modifica “della percezione visiva” così come per l’art. 9 che fissa quale indirizzo generale da rispettare “l’esclusione delle attività a maggior impatto visivo”. E ciò vale anche per la realizzazione di un'antenna visto che la norma provinciale riguarda “costruzioni e manufatti di qualsiasi genere ».

9.3.- Ora, con il richiamo alle previsioni del PTCP e al correlato parere della Provincia, lungi dal dar luogo ad un provvedimento solo apparentemente motivato, il provvedimento impugnato ha esattamente evidenziato i profili di incompatibilità del progetto con la disciplina volta a preservare le aree agricole di « interesse paesaggistico ambientale »: conclusioni rispetto alle quali nessun elemento volto a revocare in dubbio il corretto esercizio del discrezionalità tecnica risulta essere stato concretamente offerto dalla parte privata, e ciò anche in relazione alla applicabilità dell’art. 11 in una situazione nella quale la conservazione della integrità del crinale, libero da costruzioni e manufatti, correttamente è stata considerata quantomeno esser messa (ulteriormente) in pericolo dalle connotazioni tecniche del progetto, rilevanti sul versante paesaggistico (e qui correttamente valutate). In tal senso, in relazione a quanto qui censurato, nessuna ulteriore motivazione era esigibile in capo al Comune, fermo restando che la evidenziata situazione fatto dell’area non consentiva di ritenere la stessa estranea all’applicazione dell’art. 11 citato. La documentazione fotografica in atti restituisce un assetto dei luoghi rispetto al quale correttamente sono state ravvisate le esigenze di tutela ex art. 11, cit.

9.4.- Né può condurre a diverse conclusioni la sussumibilità degli impianti di cui trattasi alle opere di urbanizzazione primaria, non risultando queste ultime, estranee a prescrizioni volte a soddisfare ulteriori specifici interessi pubblici rispetto a quelli posti a base della disciplina procedimentale del Codice delle comunicazioni elettroniche.

10.- Le conclusioni fin qui esposte rendono superfluo indugiare sulla conformità a legge del parere igienico-sanitario, fermo restando che i profili di tutela della salute discendenti dalle emissioni elettromagnetiche appartengono alla competenza delle amministrazioni individuate in sede regionale, estranee a quelle comunali, che sono preposte a siffatti controlli ex l. n. 36 del 2001.

11.- Le spese del presente grado di giudizio seguono la regola della soccombenza e sono liquidate in favore delle resistenti Amministrazioni nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta e, per l’effetto, conferma l’impugnata sentenza.

Condanna LI IT s.p.a. alla rifusione, in favore del Comune di Controguerra e della Provincia di Teramo, delle spese del presente grado di giudizio che liquida in € 2.000,00 ciascuna, per complessivi € 4.000,00 (euro quattromila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Oreste Mario Caputo, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Giuseppe La Greca, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe La Greca	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO