Pubblicato il 11/07/2025

N. 06101/2025REG.PROV.COLL.

N. 06599/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6599 del 2023, proposto dalla società -OMISSIS- in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Carmine Lombardi, Antonio Francesca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Fiammetta Lorenzetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, via del Tempio di Giove n. 21;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 09307/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 giugno 2025 il Cons. Giovanni Pescatore e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’appello all’esame origina dall’impugnativa in primo grado del provvedimento datato 8 settembre 2022 con il quale è stata disposta la chiusura della struttura residenziale e semiresidenziale per anziani, sita in Roma in via -OMISSIS- e gestita dalla società -OMISSIS-

A seguito di un sopralluogo condotto dal Servizio Sociale del Municipio X in data 18 ottobre 2022 è infatti emerso che la società non disponeva dell’autorizzazione amministrativa necessaria per l’apertura ed il funzionamento della SA di SO ed è questa la circostanza allegata a giustificazione del gravato provvedimento di chiusura.

2. Instaurato il contraddittorio con Roma Capitale, il ricorso è stato respinto con sentenza del TAR Lazio n. 9307/2023 che ricostruisce la vicenda nei seguenti termini:

“Mette conto evidenziare, in principio, che sebbene la SA di SO degli odierni ricorrenti abbia iniziato a svolgere la propria attività socio-assistenziale in favore di anziani ben prima dell’entrata in vigore della legge Regione Lazio n. 41 del 2003 (recante “norme in materia di autorizzazione all’apertura ed al funzionamento di strutture che prestano servizi socio-assistenziali”), cionondimeno l’eventuale autorizzazione o nulla osta di cui la ricorrente ha beneficiato in passato (prima della data di entrata in vigore della summenzionata legge regionale del 2003) ha certamente cessato di produrre effetti a seguito della determinazione dirigenziale n. 2967 del 31 ottobre 2005 (inizialmente impugnata dai ricorrenti innanzi a questo TAR con ricorso RG n. 956 del 2006, ma poi dichiarato perento con decreto di perenzione n. 4235 del 2016 di questo TAR). Con quella determinazione dirigenziale n. 2967/2005 ormai divenuta inoppugnabile, infatti, l’Amministrazione intimata aveva disposto la chiusura dell’attività della SA di SO Villa Simona, “attesa la carenza di documentazione attestante i requisiti previsti dalla Legge Regione Lazio n. 41/2003 e del Regolamento Attuativo del 18 gennaio 2005 n. 2”, difettando in particolare il “nulla osta tecnico sanitario rilasciato dalla competente Azienda USL”, nonché la “concessione in sanatoria e relativa abitabilità del manufatto in cui viene svolta l’attività”. Tenuto conto, pertanto, del summenzionato provvedimento di chiusura definitiva dell’attività recato dalla citata determinazione dirigenziale n. 2967/2005 (ormai divenuta inoppugnabile), è fuor di dubbio che a valle di tale determinazione dirigenziale la SA di SO avrebbe potuto riprendere la propria attività soltanto se (e nella misura in cui) avesse conseguito un’autorizzazione ex novo ai sensi della legge Regione Lazio n. 41 del 2003 allora vigente. Ciò è tanto più vero ove si consideri che con nota prot. n. CO34197 del 29 marzo 2012 uno dei due odierni ricorrenti - in qualità di legale rappresentante della società all’epoca titolare della SA di SO - aveva presentato apposita istanza proprio per il rilascio della suddetta autorizzazione (con ciò confermando esplicitamente la necessità di quest’ultima), autorizzazione che però veniva negata da Roma Capitale con provvedimento reiettivo del 26 marzo 2014 (nota prot. CO 38569).

Né la chiusura dell’attività della SA di Riposto – già disposta con la summenzionata determinazione dirigenziale n. 2967/2005 (e poi confermata con il citato diniego autorizzatorio del 26 marzo 2014) – può dirsi venuta meno con il successivo Nulla Osta Tecnico Sanitario (NOTS) rilasciato agli odierni ricorrenti in data 19 marzo 2008 da parte del Dipartimento di Prevenzione Servizio di Igiene e Sanità Pubblica del comune di Roma. Quel Nulla Osta, infatti, rimuoveva soltanto una (ma non tutte) le ragioni ostative che l’Amministrazione aveva precedentemente dedotto a sostegno del provvedimento di chiusura dell’attività della SA di SO (cfr. determinazione dirigenziale n. 2967/2005), atteso che continuava comunque a difettare la “concessione in sanatoria e relativa abitabilità del manufatto in cui viene svolta l’attività”.

Ne discende che in data 8 novembre 2022 – allorquando Roma Capitale ha notificato alla ricorrente il nuovo provvedimento ora impugnato di chiusura dell’attività della SA di SO (e ciò a valle del sopralluogo del 18 ottobre 2022, giorno in cui i funzionari avevano accertato che la SA di SO operava nonostante il precedente provvedimento di chiusura del 2005 e il successivo diniego di autorizzazione del 2014) – la SA di SO avrebbe potuto operare legittimamente soltanto se (e nella misura in cui) essa fosse munita di un’autorizzazione ex art. 4 della legge Regione Lazio n. 41 del 2003. Autorizzazione di cui i ricorrenti, però, com’è pacifico, sono certamente sprovvisti.

Né ha pregio il fatto che i ricorrenti avessero presentato in data 5 agosto 2013 un’istanza volta ad ottenere il titolo edilizio abilitativo in sanatoria, istanza sulla quale Roma Capitale non si sarebbe ancora pronunziata (tanto da spingere la ricorrente a formulare denunzia querela in sede penale). Tale circostanza, infatti, conferma la presenza di una condizione ostativa al rilascio dell’autorizzazione ex art. 4 della legge Regione Lazio n. 41 del 2003, e non basta certamente ad inficiare la validità del provvedimento impugnato nel presente giudizio (con cui è stata disposta la chiusura dell’attività della SA di SO), tanto più ove si consideri che parte ricorrente non prova affatto di aver diritto al rilascio della sanatoria tutt’ora mancante. Manca in toto, infatti, la prova della sussistenza dei requisiti urbanistico-edilizi necessari ai fini del rilascio della sanatoria edilizia.

Ciò chiarito, non ha pregio sostenere che Roma Capitale – una volta constata l’assenza della necessaria autorizzazione ex art. 4 della legge Regione Lazio n. 41 del 2003 – non avrebbe potuto comunque disporre la chiusura dell’attività della SA di SO. La censura va respinta in quanto l’art. 13, comma 1, lettera c), della legge Regione Lazio n. 41 del 2003 prevede chiaramente che “nel caso di apertura e funzionamento di strutture o prestazione di servizi di cui alla presente legge in assenza di autorizzazione o in locali diversi da quelli autorizzati si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da un minimo di euro 5.000,00 ad un massimo di euro 25.000,00 nonché la chiusura dell’attività”. La disposizione di legge regionale prevede espressamente, pertanto, che in caso di esercizio abusivo (id est non autorizzato) di attività socio-assistenziali con strutture residenziali e semiresidenziali in favore di persone anziane, il soggetto responsabile incorre in una doppia misura amministrativa, da un lato la sanzione pecuniaria e dall’altro lato anche la chiusura dell’attività. Va da sé che la sanzione pecuniaria non sostituisce (bensì si giustappone alla) chiusura dell’attività. Ciò che appare perfettamente ragionevole, avuto riguardo alla particolare gravità della fattispecie in esame, la quale non si sostanzia nella mera violazione di alcune prescrizioni amministrative imposte al momento del rilascio dell’autorizzazione iniziale, bensì nella radicale inesistenza di tale autorizzazione.

Parimenti privo di pregio è il tentativo dei ricorrenti di sostenere che il caso de quo rientri nell’alveo applicativo dell’art. 13, comma 1, lettera a), della legge Regione Lazio n. 41 del 2003, secondo la quale il Comune dovrebbe (prima di disporre la chiusura dell’attività) consentire al soggetto privato di regolarizzare la propria situazione. La doglianza si infrange sul chiaro tenore letterale della stessa disposizione di legge invocata dai ricorrenti (per l’appunto il summenzionato art. 13, comma 1, lettera a) della legge Regione Lazio n. 41 del 2003), il quale stabilisce quanto segue: “qualora siano riscontrante irregolarità, il comune diffida il soggetto autorizzato ai sensi della presente legge a provvedere, assegnando un termine per la regolarizzazione; decorso inutilmente tale termine, è disposta la sospensione dell’autorizzazione e la chiusura dell’attività fino a quando siano rimosse le cause che hanno determinato il provvedimento”. Va da sé che l’invito alla regolarizzazione della situazione può essere adottato soltanto se (e nella misura in cui) ci si trovi in presenza di un “soggetto autorizzato” che abbia commesso alcune irregolarità, e non invece in presenza di un soggetto “non autorizzato” come gli odierni ricorrenti. In questo secondo caso, infatti, la regola di azione applicabile è quella scolpita nell’art. 13, comma 1, lettera c, della legge Regione Lazio n. 41 del 2003 (id est la sanzione pecuniaria più la chiusura dell’attività) e non quella cristallizzata nell’art. 13, comma 1, lettera a (id est la diffida alla regolarizzazione della situazione). Va da sé che il caso di specie – in quanto contrassegnato dallo svolgimento abusivo di attività socio-assistenziali non autorizzate in favore di persone anziane – rientra nel campo di applicazione dell’art. 13, comma 1, lettera c), della legge n. 41 del 2003, con l’ulteriore conseguenza che l’unico provvedimento adottabile era proprio quello (ora impugnato) di chiusura dell’attività. Ciò che conduce alla reiezione di tutte le censure sollevate con il primo motivo di ricorso.

La già vista natura vincolata del provvedimento impugnato non può che condurre, altresì, anche alla reiezione del secondo motivo di ricorso (con cui parte ricorrente si duole di una presunta violazione delle garanzie partecipative del giusto procedimento). In virtù di quanto sopra esposto appare evidente, infatti, che l’assenza di autorizzazione non può che determinare l’adozione del provvedimento impugnato, con la conseguenza che le violazioni procedimentali denunziate, quand’anche esistenti, sono comunque irrilevanti in virtù del principio di dequotazione dei vizi formali e procedimentali degli atti vincolati (cfr. art. 21 octies, secondo comma, legge n. 241 del 1990).

Parimenti infondato è il terzo ed ultimo motivo di ricorso, con cui parte ricorrente si duole di un presunto difetto di motivazione e istruttoria del provvedimento impugnato. Si è già visto, infatti, che detto provvedimento ben poteva essere adottato sulla scorta di un unico presupposto di fatto, e cioè l’assenza dell’autorizzazione ex art. 4 della legge Regione Lazio n. 41 del 2003. Tale presupposto è incontestato e debitamente evidenziato nel corpo motivazionale dell’atto impugnato, ciò che basta ad escludere qualsiasi deficit di istruttoria e motivazione” .

3. La parte ricorrente impugna la sentenza di primo grado sostenendo che:

-- l’autorizzazione alla conduzione della struttura non le è stata rilasciata a causa della mancata evasione da parte degli Uffici competenti delle distinte istanze di regolarizzazione urbanistica con le quali è stato chiesto che venissero sanate le difformità afferenti all’immobile sede dalla SA di riposo (primo motivo);

-- di questa circostanza l’Amministrazione avrebbe dovuto tenere conto anche ai fini della definizione del procedimento qui oggetto di lite, interloquendo con gli altri uffici comunali competenti, coinvolgendo la controparte privata nel procedimento e valutando in un’ottica collaborativa anche la richiesta di riesame da questa avanzata in data 8 novembre 2022 (secondo motivo);

-- la condotta inerte tenuta dall’Ente comunale sulle plurime istanze ad essa indirizzate ha integrato una palese violazione dei doveri di buona fede e correttezza che devono connotare l’agire amministrativo, oltre che un’ingiusta frustrazione delle legittime aspettative in esso riposte dalla parte privata (terzo motivo).

4. L’ente comunale convenuto, oltre a replicare nel merito alle deduzioni avversarie, ha chiesto che il giudizio venisse dichiarato interrotto ai sensi dell’art. 299 c.p.c. - stante l’intervenuta messa in liquidazione della società, documentata dalla visura camerale depositata in data 7 maggio 2025; ovvero che in alternativa venisse dichiarato improcedibile, per effetto del giudicato formatosi sulla sentenza del TAR Lazio n. 12764/2024 avente ad oggetto il rigetto dell’istanza di autorizzazione, avanzata dalla società Villa Anita, alla gestione della medesima casa di riposo per anziani sita in via -OMISSIS- oggetto del presente contenzioso.

5. La causa - a seguito della reiezione dell’istanza cautelare (ordinanza n. 3925/2023) - è passata in decisione all’udienza pubblica del 26 giugno 2025.

6. Le eccezioni preliminari sollevate dall’Amministrazione comunale vanno entrambe disattese.

6.1. Con riguardo alla prima è sufficiente rilevare che dalla visura allegata in atti risulta che la società appellante è stata posta in liquidazione a seguito di scioglimento, fattispecie alla quale non si applica l’art. 299 c.p.c. poiché l’ente posto in liquidazione ma non ancora cancellato dal registro delle imprese (v. art. 2495 c.c.) non può dirsi estinto ai sensi dell' art. 110 c.p.c., in quanto ancora attivo, nella persona del liquidatore (suo legale rappresentante pro tempore ), per l'adempimento delle pregresse obbligazioni.

6.2. La seconda eccezione va respinta poiché il giudicato invocato dalla parte resistente fa riferimento ad altra società (Villa Anita) e non è quindi opponibile alla parte qui appellante la quale, d’altronde, non ha dichiarato la cessazione del proprio interesse alla definizione del giudizio.

7. Nel merito, l’appello va respinto in quanto manifestamente infondato.

8. Il riepilogo dei fatti illustrati nella sentenza di primo grado rende chiaro che la società qui appellante è stata destinataria di un primo ordine di chiusura della struttura emanato con D.D. n. 2967/2005, di un successivo diniego di autorizzazione in data 26 marzo 2014 e dell’ulteriore ordine di chiusura del 2022, oggetto dell’impugnativa definita con la sentenza qui impugnata.

Nel frattempo - come riscontrato da plurimi accessi ispettivi susseguitisi nel corso degli anni - ha continuato a svolgere l’attività di casa di riposo senza disporre di alcun titolo che a ciò la abilitasse.

8.1. A fronte di questa decisiva e incontestata circostanza, non assume alcuna rilevanza il fatto che in data 5 agosto 2013 i ricorrenti legali rappresentanti della società avessero presentato un’istanza (ancora pendente) volta ad ottenere un titolo edilizio in sanatoria: come chiarito dal Giudice di primo grado, tale circostanza da un lato “conferma la presenza di una condizione ostativa al rilascio dell’autorizzazione ex art 4 della L.R. n. 41/2003” , dall’altro “non basta certamente ad inficiare la validità del provvedimento impugnato nel presente giudizio (con cui è stata disposta la chiusura dell’attività della SA di SO)” , in quanto poggiante sulla circostanza determinante dell’assenza del titolo propedeutico all’esercizio della struttura.

8.2. La società avrebbe dovuto attendere l’autorizzazione prima di avviare la conduzione della SA di riposo e, non avendolo fatto, si è inevitabilmente esposta ad un vincolato procedimento di inibizione e chiusura dell’attività.

8.3. Peraltro, la stessa società avrebbe certamente potuto dolersi - attivando gli opportuni mezzi di tutela consentiti dall’ordinamento - dei supposti immotivati ritardi accumulati dall’Amministrazione nell’espletamento di procedure presupposte a quella di rilascio dell’autorizzazione; ma in nessun modo avrebbe potuto trarre dall’asserita inerzia amministrativa argomenti per condurre la SA residenziale in difetto della necessaria autorizzazione.

8.4. Le ulteriori considerazioni svolte in sentenza - sulla appropriatezza dell’ordine di chiusura rispetto al quadro normativo di riferimento, così come sulla impraticabilità di soluzioni intermedie e meno incisive - risultano recessive rispetto alle precedenti determinanti considerazioni e comunque non sono state oggetto di confutazione alcuna.

8.5. In conclusione, l’esito dell’iter amministrativo è venuto a determinarsi in un senso del tutto vincolato alle decisive premesse sin qui illustrate, quindi in termini tali da sterilizzare anche l’eventuale omissione delle garanzie di partecipazione procedimentale; omissione che, peraltro, viene denunciata con asserzioni del tutto generiche e indeterminate, non chiarendosi neppure in questa sede in quale delle plurime occasioni interlocutorie susseguitesi nel corso della complessiva vicenda sarebbe stata negata ai ricorrenti la possibilità di rappresentare le proprie ragioni, né sotto quale profilo queste supposte e inedite istanze avrebbero potuto abilitare la società ad operare sine titulo .

9. Per quanto esposto, l’appello va integralmente respinto.

10. Le spese seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte appellante a rifondere in favore della parte appellata le spese del presente grado di giudizio che liquida in complessivi € 3.000,00 (tremila//00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere, Estensore

Ezio Fedullo, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Pescatore	Michele Corradino

IL SEGRETARIO