Pubblicato il 13/06/2025

N. 05198/2025REG.PROV.COLL.

N. 10038/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10038 del 2023, proposto da
ON AC, NN Di GO, NE Di GO, IO Di GO Di NI, CA Di GO e MA DI Di GO, rappresentati e difesi dagli avvocati Giuliana Vosa e Paolo Vosa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati ON Andreottola ed Eleonora Carpentieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Napoli - Area Tutela del Territorio - Servizio Difesa Idrogeologica del Territorio, Sindaco di Napoli, nella qualità di Ufficiale di Governo, non costituiti in giudizio;
Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Quinta) n. 2991/2023, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Napoli e del Ministero dell'interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 maggio 2025 il Cons. Sara Raffaella Molinaro e uditi per le parti gli avvocati Paolo Vosa e Nicola Laurenti in dichiarata delega dell'avvocato Eleonora Carpentieri;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La controversia riguarda la messa in sicurezza e l'eliminazione del pericolo per le persone derivante da dissesti ad un muro in blocchi di tufo sito nel Comune di Napoli.

2. I signori ON AC, NN Di GO, NE Di GO, IO Di GO Di NI, CA Di GO, MA DI Di GO hanno impugnato:

- l’ordinanza del Sindaco di Napoli, n. 10 del 10 marzo 2020, con la quale è stato ordinato ai ricorrenti di eseguire “ad horas tutte le azioni e le misure necessarie per la messa in sicurezza dei luoghi e l'eliminazione del pericolo per le persone derivante da dissesti ad un muro in blocchi di tufo e ad eseguire una verifica della condotta di scarico ”;

- il verbale di sopralluogo menzionato nell'ordinanza e di cui non si conosce il contenuto, effettuato il 23.12.2019 da un tecnico del Servizio di protezione civile;

- il verbale di sopralluogo menzionato nell'ordinanza di cui non si conosce il contenuto, effettuato in data 08.01.2020 dal Servizio difesa idrogeologica del territorio;

- la diffida del Comune di Napoli – Area tutela del territorio – Servizio difesa idrogeologica del Territorio prot. PG/2020/19232 del 09 gennaio 2020 ed allegato verbale di diffida del Dipartimento Sicurezza Servizio Polizia Locale Ns. Cart. 7/2020;

- la nota del Comune di Napoli – Area tutela del territorio – Servizio difesa idrogeologica del Territorio prot. PG/2020/108401 del 6 febbraio 2020;

- la nota del Comune di Napoli – Area tutela del territorio – Servizio difesa idrogeologica del Territorio prot. PG/2020/167759 del 24 febbraio 2020;

- la nota del Comune di Napoli Area tutela del territorio – Servizio difesa idrogeologica del Territorio prot. PG/2020/207074 del 6 marzo 2020;

- la nota del Comune di Napoli – Area tutela del territorio – Servizio difesa idrogeologica del Territorio prot. PG/2020/241405 del 24 marzo 2020.

3. Il Tar Campania – Napoli, con sentenza 17 maggio 2023 n. 2991, ha respinto il ricorso.

4. La sentenza è stata appellata con ricorso n. 10038 del 2023.

5. Nel presente grado di giudizio si sono costituiti il Comune di Napoli e il Ministero dell’interno.

6. In data 28 gennaio 2025 è stata depositata la relazione di verificazione disposta con ordinanza collegiale 21 febbraio 2024 n. 1722.

7. All’udienza del 6 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

8. L’appello è fondato.

9. Con il primo motivo parte appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tar ha recepito le risultanze della verificazione dallo stesso disposta senza valutare l’asserita incompletezza e illogicità dell’esame condotto e erroneità dei relativi esiti.

9.1. Con il secondo mezzo parte appellante ha omesso di considerare che i ricorrenti avevano prospettato l’illegittimità dell’ordinanza anche per violazione dell’art.3 del d. lgs. n. 285 del 1992, trattandosi di strada in trincea e ha omesso di considerare che “ il terreno piroclastico contenuto - solo nella parte superiore - dal muro costituisce in realità la scarpata della strada e rientra anch’esso nel confine stradale ai sensi della chiara previsione dell’art.3 del Codice della Strada ”.

9.2. I motivi, che si esaminano congiuntamente in quanto connessi, sono fondati.

9.3. La questione che si pone è quella di stabilire se gli appellanti sono onerati di intraprendere le azioni e le misure necessarie per la messa in sicurezza dei luoghi, l'eliminazione del pericolo, così come disposto con l’ordinanza gravata.

9.4. La Sezione, con ordinanza n. 1722 del 2024, ha disposto verificazione ai sensi dell’art. 66 c.p.a. al fine di:

- accertare la proprietà del bene, anche dando conto del confine stradale come “ limite della proprietà stradale quale risulta dagli atti di acquisizione o dalle fasce di esproprio del progetto approvato ” o, in mancanza, come confine “ costituito dal ciglio esterno del fosso di guardia o della cunetta, ove esistenti, o dal piede della scarpata se la strada è in rilevato o dal ciglio superiore della scarpata se la strada è in trincea ” (art. 3 n. 10 del d. lgs. n. 285 del 1992);

- valutare se il muro controverso costituisce una scarpata di strada demaniale che, al pari dei fossi e delle banchine ad esse latistanti, deve considerarsi una delle “ parti delle strade medesime e perciò soggette allo stesso loro regime di demanialità ”, in forza della presunzione iuris tantum posta dalla legge n. 2248 del 1865, art. 22 all. f) (Cass. civ., sez. III, 10 gennaio 2017 n. 260);

- indipendentemente dalla proprietà del bene e ai medesimi fini sopra indicati, valutare se si tratta di opera di sostegno lungo la strada, che serva “ unicamente a difendere e a sostenere i fondi adiacenti ”, oppure se ha “ per scopo la stabilità o la conservazione delle strade od autostrade ”, oppure si risponda a uno “ scopo promiscuo ”, nei termini indicati dall’art. 30 del d. lgs. n. 285 del 1992.

9.5. Il verificatore ha concluso, sulla base dei rilievi effettuati dal consulente tecnico, affermando che:

- “ titolare del diritto di proprietà del muro oggetto dell’ordinanza impugnata è, ai sensi dell’articolo 3, primo comma, numeri 10 e 21, del D. Lgs. 30 aprile 1992 n. 285, il Comune di Napoli ”: trattasi infatti di strada in trincea e pertanto il confine è costituito “ dal ciglio superiore della scarpata ” ai sensi dell’art. 3 comma 1 n. 10 del d. lgs. n. 285 del 1992;

- “ il muro per cui è causa ha esclusivamente funzione di delimitazione e protezione della sede viaria ”.

9.6. Al riguardo il Comune, anche tramite le relazioni di parte e la nota 28 gennaio 2025 n. 82052, ha innanzitutto contestato la qualificazione del tratto di strada presente alla base del muro di contenimento per cui è causa come strada in trincea in quanto “ il muro di contenimento è presente solamente su un lato della strada ed ha di fronte unicamente dei palazzi, non un’altra scarpata ”. Senonché detta circostanza non risulta determinante in quanto la strada è in trincea anche se il muro di contenimento deriva da un “taglio” del versante preesistente su un solo lato, come avviene nella generalità dei casi. Infatti l’art. 3 comma 1 n. 10 del d. lgs. n. 285 del 1992 definisce il “ confine stradale ”, indicato al singolare, sebbene le strade siano connotate da due limitazioni, l’una a destra e l’altra a sinistra, dal momento che i confini possono essere differenti sui due lati, così applicando la fattispecie idonea a individuare il confine stradale a seconda della concreta situazione dei due lati della strada.

L’Amministrazione ha altresì allegato come dalla nota di trascrizione allegata alla relazione del verificatore, che “ riporta chiaramente come nel 1933 con decreto n. 35335 l'Alto Commissario della Provincia di Napoli ha predisposto l'occupazione degli immobili presenti nell'attuale piazza Capo Posillipo ”, “ l'allargamento della sede stradale è dovuto all'abbattimento di tali fabbricati e che con ogni probabilità il muro di contenimento era già in loco e posto alle spalle degli edifici abbattuti ”.

Detto assunto non supera quanto osservato dal verificatore e dal consulente dello stesso.

Innanzitutto la presenza del (solo) decreto di occupazione non smentisce l’assunto del verificatore in merito alla “ indisponibilità in atti sia della documentazione relativa alla procedura d'esproprio che ha interessato l'area oggetto dalla controversia che degli elaborati del /progetto delle opere di costruzione della Rotonda di Capo Posillipo ”. In secondo luogo risultano meramente ipotetiche e non supportate da adeguate allegazioni, e quindi generiche, le considerazioni in merito al fatto che “ l'allargamento della sede stradale è dovuto all'abbattimento di tali fabbricati ” e che “ con ogni probabilità il muro di contenimento era già in loco e posto alle spalle degli edifici abbattuti ”, considerato anche che non è stata depositata la documentazione afferente all’espropriazione (su cui infra ).

Lo stesso è a dirsi in merito alla funzione del muro, che risulterebbe, secondo la prospettazione del Comune, “paramento del costone tufaceo e da base per la parte alta dello stesso, che al contrario, ha funzione di contenimento dei terreni sciolti facenti parte della particella catastale 198 di proprietà” privata, come “ appare chiaro, come mostrato anche dalla sezione ricostruita dall'ing. Alfano e riportata nella figura 1 ”. Senonché la figura 1 è utilizzata dal consulente del verificatore al fine di giungere a una conclusione opposta, ritenendo che la foto riguardi la “ recinzione metallica ubicata al termine superiore della scarpata posta in sommità del muro (v. foto N. 1) ” (così il consulente nella relazione).

La circostanza poi che il consulente del verificatore dia conto del fatto che il procedimento eseguito dal consulente tecnico di primo grado, che ha condotto a diverse conclusioni rispetto agli esiti della verificazione disposta in appello, “ è in sostanza eseguito correttamente e senza errori ” non osta al successivo rilievo di inutilizzabilità del medesimo. Ciò in quanto il consulente di secondo grado ha argomentato sul punto in merito alle criticità del medesimo, che supportano la prudenziale inutilizzabilità del rilievo:

- “ notevoli difficoltà ” di sovrapposizione de/l rilievo topografico con i documenti catastali -satellitari in quanto la zona di interesse si trova sul bordo foglio (223E) e a confine con un altro foglio (228B) e i bordi non coincidono, oltre all’imprecisione della “ roto-traslazione nella fase di sovrapposizione ”;

- “ mappa vettorializzata su base catastale cartacea risalente al 1957, affetta da lacerazioni ed evidenti distorsioni dovute alla vetustà del supporto, non correggibili con scalatura ”;

- “ reticolo cartografico di riferimento ” “ poco leggibile e con ampie lacune proprio nella zona di interesse e per di più presenta una evidentissima mancanza di ortogonalità ”;

- “ accertato arretramento del muro di soli 1,4 m. (in media) ”, che non sarebbe significativo nel caso di specie, in quanto “ paragonabile all'errore di graficismo insito nel supporto cartaceo, che ha invece intrinseche tolleranze di rappresentazione e di lettura dello stesso ordine di grandezza del metro CO,90 m. ”;

- “ tutte le mappe cartacee sono contraddistinte perlomeno da un errore corrispondente a quello che normalmente viene identificato come lo spessore del tratto di penna, convenzionalmente assunto pari a 0,2 mm (corrispondenti su una mappa in scala 1 :2000 a 0,4 m) ”.

A fronte di quanto sopra il richiamo del Comune alla valutazione inizialmente positiva del rilievo svolto dal consulente tecnico del Tar da parte del consulente di secondo grado non è sufficiente a superare quanto poi approfondito da quest’ultimo.

Né è sufficiente a superare le conclusioni della verificazione disposta da questo Giudice la contestazione del rilievo attribuito alla recinzione dal consulente del verificatore nominato in appello, che l’ha considerata (in tesi), “ in totale libero arbitrio ed in modo del tutto discrezionale, senza dati e misure oggettive, come il confine stradale e, nello specifico, "ciglio superiore della scarpata se la strada è in trincea" (fig. 2), ipotesi questa, come già precedentemente riportato, non corrispondente al vero in considerazione che la strada non è definibile in trincea ”.

Senonché detta ultima considerazione, su cui si basa l’assunto, è già stata superata sopra. Peraltro il consulente ha fondato le proprie conclusioni sono solo su detta recinzione ma anche sulla funzione del muro qui controverso.

Quanto alla recinzione si evidenza peraltro come la consulenza di parte appellante abbia evidenziato come la rete metallica sia posta in relazione con quello che la relazione tecnica degli appellanti ha definito “muro secondario”, distinto (e arretrato rispetto al) dal muro per cui è causa.

Infine il Comune ha rilevato, con riferimento alla funzione del muro, che:

- “ la strada non è in trincea ”: considerazione già sopra superata in quanto non supportata da ulteriori allegazioni;

- “ la fascia di pertinenza stradale indicata nella figura 1 della relazione è stata inserita in modo del tutto discrezionale ”: senonché nella stessa relazione comunale si legge che, se si volesse considerare la strada in trincea (come deve essere considerata anche in ragione di quanto sopra), “ il limite della stessa sarebbe il ciglio del muro di contenimento e non la scarpata interna ”, sicché la conclusione non cambierebbe, trattandosi comunque di strada in trincea;

- non vi è alcuna evidenza che dimostri che il muro è stato realizzato durante i lavori di realizzazione della racchetta tranviaria negli anni 30: senonché le considerazioni del verificatore e del relativo consulente in ordine alla funzione del muro controverso si basano non solo sul fatto che il muro oggetto di controversia sia stato realizzato contestualmente all'allargamento della sede stradale effettuata nella prima metà degli anni 30 del secolo scorso, ma anche sulle caratteristiche geologiche del banco tufaceo ubicato alle sue spalle, che consentono di attribuire al manufatto la “ funzione di delimitazione e protezione della sede viaria ”, oltre che sulla rete metallica.

A tale ultimo riguardo si rileva altresì che la data di costruzione del manufatto avrebbe potuto essere appurata con maggiore precisione attraverso la documentazione della procedura espropriativa svolta dall’Ente Autonomo Volturno, che la parte pubblica non ha invece depositato (l’Ente ha dichiarato, con nota 5 luglio 2024, che “ all'esito di un controllo effettuato attraverso il riferimento delle particelle indicate nell'ordinanza succitata (NDR: n. 5613/2024), non sono stati rinvenuti atti di eventuali procedure di esproprio riguardanti l’area interessata ”).

Infatti, l’art. 3 comma 1 n. 10 del d. lgs. n. 285 del 1992 definisce il “ confine stradale ”, cioè il “ limite della proprietà stradale ”, come quello che “ risulta dagli atti di acquisizione o dalle fasce di esproprio del progetto approvato” e che, solo in mancanza di detta documentazione, il confine è costituito “dal ciglio superiore della scarpata se la strada è in trincea ”, come nel caso di specie.

9.7. Detto ciò, entrambe le prospettive oggetto di istruttoria, quella relativa alla proprietà (comunale) del muro e quella relativa alla funzione svolta dallo stesso (rispetto alla strada), conducono ad addossare la responsabilità della messa in sicurezza e in genere della manutenzione del manufatto al Comune (così non richiedendo ulteriori approfondimenti sul punto).

In base all’art. 14 del d. lgs. n. 285 del 1992 “ gli enti proprietari delle strade, allo scopo di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione, provvedono ”, fra l’altro, alla “ manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredo, nonché delle attrezzature, impianti e servizi ” e al “ controllo tecnico dell'efficienza delle strade e relative pertinenze ” (comma 1 lett. a e b del d. lgs. n. 285 del 1992): “ le scarpate delle strade statali, provinciali e comunali al pari dei fossi e delle banchine ad esse latistanti, devono considerarsi parti delle strade medesime e perciò soggette allo stesso loro regime di demanialità, in forza della presunzione "iuris tantum" posta dalla L. 20 marzo 1865, n. 2248, art. 22 all. f., e per effetto del rapporto pertinenziale in cui si trovano con la sede stradale ” (Cass. civ., sez. III, 10 gennaio 2017 n. 260).

Pertanto alla titolarità delle strade pubbliche, che si impernia sulla funzione assolta, segue l’onere di assicurarne l’uso, anche attraverso la cura e la manutenzione delle pertinenze, con le documento conseguenze in ragione del fatto che non è controverso che la strada sia di proprietà comunale.

L'art. 30 comma 4 del d. lgs. n. 285 del 1992 prevede inoltre, per quanto qui di interesse, che la riparazione delle opere di sostegno lungo le strade “ è a carico dell'ente proprietario della strada ”, se hanno per scopo, come nel caso di specie, “ la stabilità o la conservazione delle strade od autostrade ”.

La disposizione accoglie un criterio di allocazione degli oneri di natura funzionale, che guarda alla destinazione delle opere (Cons. St., sez. V, 2 ottobre 2024 n. 7919), nel caso di specie accertata nei termini anzidetti, a favore della rete viaria di proprietà pubblica.

Pertanto non può essere onerata parte appellante delle attività oggetto degli oneri imposti con l’ordinanza gravata, che merita pertanto di essere annullata.

10. Tanto basta per accogliere l’appello, assorbita ogni altra allegazione, questione ed eccezione, con conseguente annullamento degli atti impugnati nei limiti dell’interesse di parte appellante.

11. La particolarità e la complessità delle questioni giuridiche e di fatto oggetto della controversia giustificano la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso introduttivo e annulla gli atti impugnati.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Presidente

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere, Estensore

Elena Quadri, Consigliere

Diana Caminiti, Consigliere

Francesca Picardi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Sara Raffaella Molinaro	Paolo Giovanni Nicolo' Lotti

IL SEGRETARIO