Pubblicato il 05/09/2025

N. 07218/2025REG.PROV.COLL.

N. 03774/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3774 del 2024, proposto da
Ente Nazionale per l'Aviazione Civile - NA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Eleonora Papi Rea, Raffaella Ciardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Assaeroporti (Associazione Italiana Gestori Aeroporti), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Pierpaolo Carbone, Fabrizio Doddi, con domicilio eletto presso lo studio Fabrizio Doddi, in Roma, via Panama, n. 26;
S.A.G.A.T. – Società Azionaria Gestione Aeroporto Torino s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Lo NT e Fabrizio Doddi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 2210/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Assaeroporti (Associazione Italiana Gestori Aeroporti) e della S.A.G.A.T. – Società Azionaria Gestione Aeroporto Torino s.p.a.;

Visto l’appello incidentale della S.A.G.A.T. – Società Azionaria Gestione Aeroporto Torino s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 maggio 2025 il Consigliere Annamaria Fasano e uditi per le parti gli avvocati Papi Rea e l'avvocato Sasso su delega dell'avvocato Doddi per Assaeroporti;

Si dà atto che l'avvocato Lo NT ha depositato istanza di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con delibera del Consiglio di Amministrazione n. 14/2023 del 5.5.2023, l’NA, facendo seguito alla nota n. 2053 dell’11.1.2022, approvava il “ Regolamento recante disposizioni sulla costruzione, l’acquisto e la gestione dei depositi carburante avio negli aeroporti aperti al traffico commerciale affidati in concessione ”.

La Società Gestione Aeroporto Torino s.p.a. – SA.G.AT. s.p.a. proponeva ricorso avverso il suddetto Regolamento dinanzi al T.A.R. per il Lazio, nonché avverso la nota di NA prot. 2053 dell’11.1.2022, avente ad oggetto: “ Linee di indirizzo concernenti la gestione centralizzata dei depositi di carburante quali infrastrutture strategiche per l’operatività degli aeroporti”, chiedendone l’annullamento.

Il Regolamento veniva impugnato, con separati giudizi, anche da parte di altri operatori del settore.

Con il gravame, la società, premettendo in punto di fatto la propria qualità soggettiva di società affidataria della gestione dell’Aeroporto di Torino Caselle, proponeva sei motivi di doglianza incentrati sulla prospettazione di plurimi vizi di illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere, asseritamente inficianti il gravato Regolamento, laddove aveva previsto che tutti i depositi carburante ubicati all’interno del sedime aeroportuale erano qualificati come infrastrutture ‘centralizzate’ e che la proprietà e la gestione dei depositi stessi dovevano ricondursi in via esclusiva alle società di gestione aeroportuale, imponendo alle società medesime una serie di obblighi correlati e individuando le relative sanzioni (per l’ipotesi di mancata attuazione degli obblighi stessi). La riconduzione delle attività di gestione dei depositi dei carburanti sotto l’esclusiva responsabilità delle società di gestione aeroportuale violava il principio di libera iniziativa economica previsto dall’art. 41 Cost., di concorrenza e di libera presentazione dei servizi previsti dagli artt. 49 e 56 TFUE, nonché il principio di precauzione sancito sia a livello europeo sia nazionale. Inoltre, la ricorrente lamentava che l’attuazione delle misure regolatorie volute da NA avrebbero causato l’effetto di ricondurre i siti presso cui sono realizzati i depositi dei carburanti entro la nozione di ‘ demanio aeroportuale dello Stato’ e, di conseguenza, di qualificare questi ultimi alla stregua di ‘ beni demaniali’, il tutto in contrasto con quanto previsto dalla circolare NA del 7 dicembre 2009 n. APT -32, dell’art. 693, comma 2, cod. nav., dell’art. 42 Cost., dell’art. 822 c.c., nonché in violazione delle regole procedurali dettate in materia di espropriazione dal d.lgs. 327/2001. In particolare, denunciava che il Regolamento impugnato incideva direttamente sull’organizzazione e sulla struttura economica del ES e, imponendo irragionevoli obblighi anche in capo ai sub – concessionari che fino ad allora hanno condotto l’attività di deposito e di stoccaggio di carburante, esponeva altresì lo stesso gestore aeroportuale a future azioni giudiziarie da parte di questi ultimi. Infine, le misure regolatorie erano illegittime prevedendo una irragionevole decadenza della concessione nell’ipotesi di omessa ottemperanza da parte di gestori, essendo stato anche violato il contraddittorio procedimentale in quanto non si era tenuto conto delle osservazioni presentate dalle Associazioni di categoria.

Con atto di intervento ad adiuvandum , l’Assaeroporti (Associazione Italiana Gestori Aeroporti), quale associazione rappresentativa delle società di gestione aeroportuale presenti sul territorio nazionale, interveniva in giudizio al fine di sostenere le ragioni della ricorrente alla luce dei vizi denunciati, evidenziando in punto di fatto di avere preso parte alla procedura di consultazione con la presentazione (nell’interesse delle rappresentate società di gestione aeroportuale) delle osservazioni alla bozza di regolamento nei termini concessi, richiedendo l’accoglimento del ricorso introduttivo.

2. Il T.A.R. per il Lazio, con sentenza n. 2210 del 2024, accoglieva il ricorso nei limiti di cui in motivazione, ritenendo fondate le censure con le quali era stata contestata la legittimità del regolamento gravato per violazione di legge, difetto di motivazione e di istruttoria.

Secondo il Collegio di prima istanza, l’NA aveva optato per una regolazione di carattere orizzontale delle modalità di acquisto e riserva di gestione, in favore dei gestori aeroportuali, dei depositi di carburante ubicati all’interno del sedime aeroportuale, non esplicitando le ragioni in forza delle quali aveva ritenuto sussistenti i presupposti e ricorrenti le condizioni previste dall’art. 9 del d.lgs. n. 18 del 1999 per l’esercizio del potere tipizzato da tale disposizione normativa. L’obbligo motivazionale gravante sull’NA avrebbe dovuto riguardare anche la sussistenza, per ogni singola infrastruttura considerata, delle ‘ causae ’ normative poste dal legislatore a fondamento della insuscettibilità di duplicazione e frazionamento, che assumevano rilievo sia sul versante della centralizzazione in senso stretto, sia con riguardo ai profili più strettamente inerenti alla possibilità di riservare in esclusiva la gestione della infrastruttura centralizzata.

Nel caso di specie, l’obbligo di motivazione gravante sull’NA era stato sostanzialmente disatteso, in quanto nelle premesse del gravato Regolamento era stato fatto solo un generico riferimento alla ‘tutela dell’ambiente’ e alla ‘minimizzazione del suolo demaniale’, causa di per sé irrilevante ai fini dell’esercizio del potere attribuito all’NA dall’art. 9 del d.lg.s n. 18 del 1999 e, comunque, anche contraddittoria. Il T.A.R. osservava che: “ dal contenuto complessivo dell’impugnato Regolamento non emerge che le ragioni espresse dalle società di gestione aeroportuale tramite le osservazioni formulate dalla relativa associazione di categoria siano state effettivamente acquisite e vagliate dall’NA nell’ambito del relativo procedimento, il che rende ancora più pregnante la violazione dell’obbligo motivazionale incombente sull’NA nei termini dianzi indicati… 4.10. Il difetto di motivazione nei termini sopra delineati fa emergere anche la fondatezza del censurato difetto di istruttoria da parte dell’NA”. E rilevava che: “ la mera pubblicazione della bozza di regolamento sul sito internet istituzionale dell’NA non è suscettibile di assumere alcuna valenza sanante della pretermissione dell’obbligo di sentire specificamente anche il comitato degli utenti, non potendosi sostenere che detto organismo sia stato posto in condizioni di pervenire alla legale conoscenza dello schema di regolamento sul quale esprimere la propria posizione, eventualmente formulando osservazioni e commenti”.

3. Con ricorso in appello, notificato nei termini e nelle forme di rito, l’NA ha impugnato la suddetta pronuncia, sollevando le seguenti censure: “ 1. Si impugna la sentenza nella parte in cui, al par. 2.1. <In via preliminare, il Collegio intende chiarire la portata e la ratio dell’art. 9 del d.lgs. n. 18/1999, quale base giuridica sulla quale è stato adottato il gravato regolamento ed attributiva del potere che l’NA ha in concreto esercitato, come risulta dalle premesse di tale atto amministrativo e come riconosciuto espressamente da tale Ente, da ultimo, con la memoria depositata in data 3 novembre 2023 (cfr. pag. 8). Il Collegio intende fugare ogni dubbio circa il fatto che nel caso di specie l’NA abbia esercitato il potere conferito da tale disposizione normativa, sicché vale evidenziare che l’art. 2, comma 1, del gravato regolamento, nel disciplinare le modalità di gestione, prevede che: <la gestione dei depositi carburante ubicati negli aeroporti aperti al traffico commerciale (…) è assicurata dalla stessa società di gestione o da società da essa controllata (…). Si tratta, inequivocabilmente, di disposizioni regolamentari che riservano in via esclusiva, come previsto dall’art. 9 del d.lgs. n. 18/1999, la gestione dell’infrastruttura centralizzata al gestore aeroportuale>. Il ragionamento svolto dal T.A.R. Lazio è evidentemente erroneo, in quanto fondato sul falso ed errato presupposto, non desumibile da alcuno degli atti impugnati, che nel caso di specie l’NA ha esercitato il potere di c.d. <centralizzazione> ex art. 9, d.lgs. 18/1999. Al contrario, come emerge dal contenuto del Regolamento, dalle sue premesse, è evidente che il fondamento legislativo del potere regolamentare esercitato dall’Ente si fonda sull’art. 705 cod. nav., norma che fissa il principio della gestione totale dell’aeroporto in favore del gestore concessionario; 2. Si impugna la sentenza nella parte in cui, al par. 2.4.1. ha affermato che <l’Allegato B del medesimo d.lgs. 18/1999, pur richiamato dal citato art. 9, si limita ad enumerare in via esemplificativa alcune infrastrutture centralizzate – tra le quali figura anche quella rilevante ai fini del presente giudizio”. Il ragionamento svolto dal T.A.R. Lazio è palesemente errato, in quanto trascura completamente la differenza tra infrastrutture essenziali necessariamente appartenenti all’aeroporto, in quanto imprescindibili per l’operatività dello stesso, e infrastrutture volte a fornire servizi di assistenza a terra, le quali, in via generale, possono essere apprestate dai singoli operatori, e, solo nei casi specifici di cui all’art. 9, d.lgs. 18/1999 possono essere oggetto di centralizzazione; 3. Si impugna la sentenza nella parte in cui, al par. 4.1, ha ritenuto <quanto al contestato difetto di motivazione, tale vizio di legittimità risulta effettivamente sussistere in quanto l’NA, che ha optato per una regolazione di carattere orizzontale delle modalità di acquisto e riserva di gestione, in favore dei gestori aeroportuali, dei depositi di carburante ubicati all’interno del sedime aeroportuale, non ha esplicitato le ragioni in forza delle quali ha ritenuto sussistenti i presupposti e ricorrenti le condizioni previste dall’art. 9 del d.lgs. 18/1999 per l’esercizio del potere tipizzato da tale disposizione normativa>. Tale statuizione non è evidentemente condivisibile, in quanto fondata sull’errato presupposto secondo cui il potere esercitato dall’NA nel caso di specie sia fondato sull’art. 9, d.lgs. 18/1999. In realtà, la norma attributiva del potere esercitato dall’Ente è l’art. 705 cod. nav., come già chiarito nel precedente motivo n. 1; 4. Si impugna la sentenza nella parte in cui, al par. 4.10., ha affermato che < il difetto di motivazione fa emergere anche la fondatezza del censurato difetto di istruttoria. Non v’è, infatti, alcun elemento dal quale potersi desumere che l’NA abbia specificamente valutato in relazione alle singole realtà portuali… l’impatto dell’iniziativa regolamentare di cui si tratta, nonché la sussistenza degli specifici presupposti di legge per l’esercizio del potere in parola>. Anche in questo caso, la sentenza risulta errata laddove presuppone che il Regolamento impugnato sia fondato sull’art. 9 d.lgs. 18/1999, disposizione che individua un procedimento istruttorio fondato sulla consultazione del gestore aeroportuale e del comitato utenti del singolo scalo, al fine di evidenziare le peculiarità dello specifico aeroporto inciso dal provvedimento. Il TAR Lazio ha quindi omesso di considerare che il Regolamento emesso dall’NA ha in realtà di per sé vocazione generale, avendo l’obiettivo di introdurre, in esecuzione dell’art. 705 cod. nav., una disciplina applicabile all’intero sistema aeroportuale italiano. In questa prospettiva gli oneri istruttori indicati come necessari dal giudice di prime cure risultano dunque in realtà assolutamente superflui ed irrilevanti; 5. Si impugna, infine, la sentenza nella parte in cui, al par. 4.11, ha affermato che <risulta, altresì, meritevole di accoglimento la contestata violazione di legge sub specie di vizio procedimentale, in quanto pur a fronte della chiara ed esplicita previsione di cui all’art. 9, comma 1, prima parte, del d.lgs. n. 18/1999, non risulta che l’NA abbia sentito, nella fase di consultazione previa all’adozione del gravato regolamento, anche il comitato degli utenti>. La sentenza di primo grado è sul punto evidentemente errata, basandosi sul falso presupposto secondo cui l’NA avrebbe nel caso di specie esercitato il potere al medesimo attribuito dall’art. 9, d.lgs. 18/1999. In realtà, come già ampiamente dedotto nei precedenti motivi, il potere esercitato dall’Ente si fonda sul principio di gestione totale dell’aeroporto fissato dall’art. 705 cod. nav. e non integra un provvedimento di centralizzazione ai sensi dell’art. 9 d.lgs. 18/1999”.

4. La S.A.G.A.T. – Società Azionaria Gestione Aeroporto Torino s.p.a. si è costituita in resistenza spiegando appello incidentale, chiedendo, in subordine, la riforma della sentenza del T.A.R. per il Lazio n. 2210 del 2024 nella parte in cui ha ritenuto in parte inammissibili e in parte infondati gli ulteriori profili di censura dedotti nel ricorso di primo grado, riproponendo ai sensi e per gli effetti dell’art. 101 c.p.a. le doglianze non esaminate e rimaste assorbite e concludendo per il rigetto del gravame principale.

5. L’Assaeroporti (Associazione Italiana Gestori Aeroporti) si è difesa, chiedendo il rigetto dell’appello promosso dall’NA.

6. Con memoria depositata per l’udienza pubblica del 6 maggio 2025, l’NA ha presentato una dichiarazione congiunta di carenza di interesse, riferendo che, nelle more del giudizio, in data 2 aprile 2025, ha pubblicato sul proprio sito istituzionale il Regolamento recante “ Disposizioni sulla costruzione, l’acquisto e la gestione dei depositi carburante avio negli aeroporti aperti al traffico civile di cui all’articolo 704 del Codice della Navigazione affidati in concessione ”. In considerazione della sopravvenienza fattuale, l’NA ha comunicato di non avere più interesse a coltivare l’appello proposto. Allo stesso modo, il ES, pur formulando ogni più ampia riserva di contestare il nuovo provvedimento nelle sedi competenti, ha riferito di non avere più interesse alla decisione dell’appello incidentale.

Pertanto l’NA e il ES hanno congiuntamente dichiarato la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione rispettivamente dell’appello principale e dell’appello incidentale, formulando richiesta di compensazione delle spese di lite.

7. All’udienza del 6 maggio 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

8. Il Collegio prende atto della dichiarazione congiunta espressa dall’appellante principale e dall’appellante incidentale, pertanto dichiara l’improcedibilità dei ricorsi in appello per sopravvenuto difetto di interesse.

Nella specie, va precisato che non è cessata la materia del contendere non ravvisandosi l’integrale soddisfazione dell’interesse sostanziale fatto valere in giudizio, posto che l’appellante principale ha comunicato che un fatto sopravvenuto ha fatto venire meno l’interesse alla decisione. In particolare, ha riferito che nelle more del giudizio, in data 2 aprile 2025, è stato pubblicato sul proprio sito istituzionale il Regolamento recante “ Disposizioni sulla costruzione, l’acquisto e la gestione dei depositi carburante avio negli aeroporti aperti la traffico civile id cui all’articolo 704 del Codice della Navigazione affidati in concessione ”. Pertanto, in considerazione della sopravvenienza fattuale, l’NA ha dichiarato di non avere più interesse a coltivare l’appello proposto.

Nella predetta dichiarazione, a firma congiunta, anche il ES, pur formulando ogni più ampia riserva di contestare il nuovo provvedimento nelle sedi competenti, ha dichiarato di non avere più interesse alla decisione dell’appello incidentale.

La cessazione della materia del contendere opera, infatti, quando si determina una successiva attività amministrativa integralmente satisfattiva dell’interesse azionato (Cons. Stato, n. 1227 del 2020; id . n. 8615 del 2019; id. n. 3378 del 2019).

E’, quindi, decisivo che la situazione sopravvenuta soddisfi in modo pieno ed irretrattabile il diritto o l’interesse legittimo esercitato, così da non residuare alcuna utilità alla pronuncia di merito (Cons. Stato, n. 1332 del 2016).

La dichiarazione di improcedibilità della domanda per carenza di interesse presuppone, invece, il verificarsi di una situazione, di fatto o di diritto, del tutto nuova rispetto a quella esistente al momento della proposizione del ricorso, tale da rendere certa e definitiva l’inutilità della sentenza, per avere fatto venire meno per il ricorrente l’utilità della pronuncia del giudice (Cons. Stato, n. 5492 del 2009; id . n. 5355 del 2007); come nella fattispecie, per espressa dichiarazione delle parti appellanti, è concretamente avvenuto.

9. Considerato che l’NA e la S.A.G.A.T. (Società Azionaria Gestione Aeroporto Torino) s.p.a. hanno congiuntamente dichiarato la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione rispettivamente dell’appello principale e dell’appello incidentale, formulando richiesta di compensazione delle spese di lite, la causa deve essere definita in rito con la dichiarazione di improcedibilità degli appelli per sopravvenuta carenza di interesse.

10. Le spese di lite, tenuto conto delle ragioni della decisione e delle richieste delle parti, vanno interamente compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando, dichiara improcedibili l’appello principale e l’appello incidentale, come in epigrafe proposti, per sopravvenuta carenza di interesse.

Compensa integralmente tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Presidente

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

Diana Caminiti, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annamaria Fasano	Paolo Giovanni Nicolo' Lotti

IL SEGRETARIO