Pubblicato il 30/05/2025

N. 04749/2025REG.PROV.COLL.

N. 09607/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9607 del 2023, proposto dalla Centro Cardiologico Rocca S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Adolfo Mutarelli, Francesco Mutarelli e Matteo Maria Mutarelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

- la Asl Napoli 3 Sud, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Rajola Pescarini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- la Regione Campania, non costituita in giudizio;

nei confronti

della Alma Center Servizi Medicali S.r.l., non costituita in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Prima) n. 3120/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Asl Napoli 3 Sud;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 maggio 2025 il Cons. Roberto Prossomariti e viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO

1. Il Centro Cardiologico Rocca S.r.l., già Centro Cardiologico Dott. Giacomo Rocca S.a.s. di TA EL & C., è accreditato presso il SSR della Regione Campania per l’erogazione in convenzione agli utenti del servizio pubblico sanitario di prestazioni in regime ambulatoriale di assistenza specialistica di cardiologia.

Il 29 gennaio 2018 (quindi ex post ) il Centro ha stipulato con la ASL Napoli 3 Sud un contratto ex art. 8- quinquies d.lgs. n. 502/1992 per la fissazione dei volumi e delle tipologie delle prestazioni di specialistica ambulatoriale da erogarsi negli anni 2016-2017, con i correlati limiti di spesa, sulla base di quanto previsto dal decreto n. 89 dell’8 agosto 2016 del Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro (DCA), esplicitamente richiamato nelle premesse del contratto.

Nel frattempo il Centro Cardiologico aveva già emesso e inoltrato le fatture alla ASL, di complessivo importo pari a € 639.600,12, per le attività erogate in regime di convenzione in favore degli utenti del SSR dal mese di gennaio 2017 a quello di ottobre dello stesso anno, ossia fino alla data di esaurimento del relativo budget comunicata dalla Asl.

Con delibera n. 1121 del 15 dicembre 2021, la ASL ha approvato la definizione della regressione tariffaria unica (RTU) per l’anno 2017 per la macroarea di assistenza specialistica ambulatoriale.

Tale delibera ha disposto una riduzione degli importi liquidabili rispetto al totale fatturato dal Centro Cardiologico per ciascun trimestre del 2017. Tali riduzioni sono state effettuate sottraendo il costo delle prestazioni in overselling rispetto al limite massimo previsto nel contratto, riducendo gli importi per gli sforamenti del costo medio delle prestazioni (VPM), previsto anch’esso nel contratto, e poi applicando la RTU vera e propria per il superamento del tetto di branca.

2. Tale delibera (come rettificata con delibera della ASL n. 397 del 4 maggio 2022) è stata impugnata di fronte al TAR Campania.

Con il primo motivo di ricorso il Centro ha contestato le riduzioni per overselling e per sforamenti del parametro VPM, lamentando anche la mancata autorizzazione all’incremento della propria produzione oltre il 10% dei volumi dell’anno precedente. Tale possibilità era contemplata dall’art. 8, comma 2, del contratto a fronte di adeguate motivazioni che dovevano essere valutate dal Tavolo tecnico di cui all’art. 6 del contratto stesso. Il Tavolo avrebbe negato tale possibilità senza fornire alcuna motivazione a riguardo. Inoltre anche il computo delle prestazioni erogabili veniva considerato viziato perché non avrebbe tenuto conto del numero maggiore di prestazioni erogate dal Centro Cardiologico nel 2015, secondo quanto accertato con sentenza passata in giudicato del Tribunale di Torre Annunziata.

Con il secondo motivo di ricorso, il Centro ha lamentato che l’intervallo di tempo intercorso tra l’erogazione delle prestazioni e l’adozione degli atti di regressione tariffaria avrebbe leso i principi di ragionevolezza e di legittimo affidamento.

Con il terzo motivo di ricorso si è lamentato che la RTU sarebbe stata disposta in misura tale da comportare la restituzione anche del compenso per operazioni rese nell’ambito del budget effettivamente spettante.

La ASL Napoli 3 Sud, costituitasi in giudizio, ha contestato l’ammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, comunque rilevando l’infondatezza delle censure proposte.

Il TAR Campania, con sentenza n. 3120 del 2023, dopo aver affermato la giurisdizione del giudice amministrativo, ha respinto il ricorso e compensato le spese di lite.

3. Avverso tale sentenza il Centro Cardiologico ha proposto appello con ricorso notificato il 6 dicembre 2023 e depositato in pari data.

Con il primo motivo di appello, il Centro censura la pronuncia di primo grado per il fatto di non aver rilevato l’illegittimità dell’assenza di motivazione relativamente alla decisione del Tavolo tecnico di non accogliere le giustificazioni presentate dal Centro in merito agli sforamenti dei limiti di produzione e del VMP.

Inoltre la differenza tra il tetto massimo di prestazioni e quelle effettivamente erogate nel IV trimestre 2017 avrebbe potuto essere utilizzata per compensare le prestazioni in overselling del primo trimestre dello stesso anno.

Con il secondo motivo di appello il Centro si duole del fatto che tanto la ASL, quanto, poi, il TAR, non avrebbero considerato che il numero di prestazioni erogate nel 2015, posto a base per il calcolo del limite massimo per gli anni successivi, avrebbe dovuto essere integrato dalle ulteriori prestazioni ritenute remunerabili dalla sentenza del Tribunale di Torre Annunziata n. 2245 del 18 ottobre 2018, passata in giudicato.

Con il terzo motivo di appello si ripropone la doglianza già disattesa dal TAR relativa alla violazione del legittimo affidamento del Centro circa la remunerabilità delle prestazioni erogate nel 2017. Si rileva, peraltro, che i reali limiti della produzione sarebbero stati definiti solo con la sentenza del Tribunale di Torre Annunziata del 2018 ed erano, quindi, sconosciuti nel 2017.

Con il quarto motivo di appello (riproponendo un motivo di ricorso giudicato inammissibile dal TAR) si contesta la legittimità del DCA n. 89/2016 per il modo in cui lo stesso ha disciplinato l’applicabilità della RTU alle prestazioni erogate dai centri convenzionati nell’anno 2017 e il modo in cui è stata data applicazione alla regressione tariffaria per quell’anno.

Si è costituita in giudizio la ASL Napoli 3 Sud, chiedendo ancora di dichiarare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario o, in subordine, di rigettare l’appello.

4. All’udienza del 29 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare occorre rilevare che l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla parte appellata è inammissibile, poiché sul punto si è ormai formato il giudicato. Ciò conformemente a un consolidato orientamento giurisprudenziale a mente del quale: « È inammissibile l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere della controversia formulata solo in note defensionali e non con tempestiva proposizione di apposito motivo di appello incidentale contro la sentenza di primo grado, in conformità all’art. 9 del D.Lgs. n. 104 del 2010 per il quale il difetto di giurisdizione nei giudizi di impugnazione è rilevato se dedotto con specifico motivo avverso il capo della pronunzia impugnata che in modo implicito o esplicito ha statuito sulla giurisdizione » (cfr., recentemente, Cons. Stato, Sez. VII, Sent. 25 novembre 2024, n. 9425, ove si richiama anche cospicua giurisprudenza pregressa).

2. Il primo motivo di appello è infondato.

L’art. 8, comma 2, del contratto stipulato tra la ASL e il Centro Cardiologico dispone che: « […] non è consentito, se non sulla base di adeguate motivazioni, la cui valutazione è affidata al tavolo tecnico di cui all’art. 6, ad ogni singola struttura privata: - di incrementare la propria produzione a carico del S.S.R. oltre il limite del 10% rispetto a quella fatta registrare nel corrispondente periodo dell’anno precedente; - di superare di oltre il 10% il valore medio delle prestazioni, determinato secondo i criteri di cui al comma 6 dell’art. 4 […] ». Il comma 3 precisa che in caso di valutazione positiva sia le prestazioni che i valori in esubero debbano essere liquidati “ nell’ovvio rispetto dei limiti di spesa ”, in caso contrario vi è un vero e proprio obbligo per la ASL di recupero delle somme eccedenti. Il comma 4, poi, statuisce che: « In caso di valutazione della ASL non concorde con quella della maggioranza degli altri componenti del tavolo tecnico, il parere di questi ultimi non è vincolante per la ASL, che procederà ai conseguenti adempimenti in difformità dal parere dei rappresentanti delle associazioni di categoria, dandone comunicazione alla Direzione Generale per la Tutela della Salute ».

Per comprendere tale ultima disposizione occorre richiamare l’art. 6, comma 1, secondo cui il Tavolo Tecnico è composto da 22 membri, di cui 12 designati congiuntamente dalle associazioni di categoria maggiormente rappresentative e 10 nominati dalla ASL, di cui un membro con funzione di coordinamento.

L’odierno appellante lamenta che le determinazioni con cui il Tavolo Tecnico gli ha negato il riconoscimento dei volumi erogati in overselling non sono motivate e ciò implicherebbe l’illegittimità della delibera della ASL che ha recepito i relativi verbali del Tavolo.

Tale assunto non può essere condiviso. Come visto, infatti, il Tavolo Tecnico è un organismo paritetico, costituito per monitorare l’esecuzione dei contratti di accreditamento, in cui i rappresentanti delle parti private sono in numero maggiore di quelli della ASL. L’aver affidato a tale organismo la valutazione sulle motivazioni che portano ad aumentare i volumi erogati rispetto a quanto prestabilito per ciascuna struttura trova ragione nell’esigenza di garantire parità di trattamento tra le varie imprese, atteso che l’eventuale autorizzazione non fa comunque venir meno la necessità di rispettare il tetto complessivo di branca.

Alla luce di tali considerazioni, le decisioni del Tavolo non possono essere equiparate ai provvedimenti amministrativi quanto all’applicabilità dell’art. 3, legge n. 241 del 1990 circa l’obbligo di motivazione espressa, anche perché l’elevatissimo numero delle richieste delle diverse strutture afferenti a tutte le diverse branche mediche renderebbe l’onere oltremodo gravoso.

Come statuito dal giudice di primo grado, resta, comunque, ferma la possibilità di impugnare tali decisioni per irragionevolezza e illogicità, soprattutto ove le stesse si concretizzino in casi di disparità di trattamento rispetto a quanto stabilito con riferimento ad altre strutture in casi analoghi o simili. A tal fine agli interessati deve, peraltro, eventualmente riconoscersi la possibilità di valersi dell’istituto dell’accesso agli atti di cui agli artt. 22 ss. legge n. 241 del 1990.

Neppure può trovare accoglimento la doglianza secondo cui la differenza tra il tetto massimo di prestazioni e quelle effettivamente erogate dal Centro Cardiologico nel IV trimestre 2017 avrebbe potuto essere utilizzata per compensare le prestazioni in overselling del primo trimestre dello stesso anno.

Al riguardo è sufficiente osservare che l’art. 5- bis del contratto prevede che gli sforamenti dei limiti trimestrali possono essere compensati esclusivamente “ nel trimestre immediatamente successivo ”.

3. Anche il secondo motivo di appello è infondato.

Come si è già visto l’art. 8, comma 2, del contratto vieta alle strutture private di incrementare la propria produzione a carico del SSR oltre il limite del 10% rispetto a quella fatta registrare nel corrispondente periodo dell’anno precedente. Poiché nella presente controversia l’oggetto del contendere è rappresentato dall’annualità 2017, è irrilevante quanto stabilito dalla sentenza del Tribunale di Torre Annunziata con riferimento al 2015, a prescindere dal valore che quel giudicato avrebbe astrattamente potuto assumere nel presente giudizio.

Dagli atti di causa (relazione dott. Violante depositata in primo grado dall’odierno appellante) emerge che, per l’annualità 2016, risulta pendente un giudizio presso il medesimo Tribunale di Torre Annunziata, sempre con riferimento alle prestazioni remunerabili. Non sembra quindi contestato che la delibera impugnata abbia basato i propri calcoli relativi all’anno 2017 sulla base della produzione che, quantomeno allo stato degli atti, risulta essere stata riconosciuta per il 2016.

4. Il terzo motivo di appello è anch’esso infondato.

Corrette appaiono le statuizioni del giudice di prime cure, che ha posto in rilievo come il superamento della soglia delle prestazioni ammesse fosse già immediatamente percepibile dall’odierno appellante, escludendo quindi la sussistenza di un legittimo affidamento. Né il decorso di quattro anni dalla fine dell’esercizio di riferimento all’adozione della delibera impugnata può considerarsi un tempo tale da far presumere una qualche forma di acquiescenza da parte dell’Amministrazione.

Del resto questo Consiglio di Stato ha più volte ribadito che « è lo stesso sistema “a consuntivo” a comportare necessariamente la retroattività delle riduzioni della remunerazione, la cui misura non può che essere determinata quantomeno nell’anno successivo, ossia quando siano noti i dati contabili relativi ai valori delle prestazioni effettuate ed è possibile confrontarli con le risorse finanziarie disponibili. Deve ritenersi, pertanto, legittimo un controllo ed una rideterminazione del fatturato ammesso a remunerazione esercitati anche in tempi non strettamente prossimi all’anno oggetto della disposta regressione, purché possa considerarsi esercitato il potere in tempi ragionevoli, come, ad avviso del Collegio, può ritenersi avvenuto nel caso in esame » (Cons. Stato, Sez. III, Sent. 22 gennaio 2016, n. 207, ove il caso di specie riguardava proprio un intervallo temporale di 4 anni).

Contraddittorio appare poi il rilievo per cui i reali limiti della produzione sarebbero stati definiti solo con la sentenza del Tribunale di Torre Annunziata del 2018 ed erano, quindi, sconosciuti nel 2017. A prescindere da quanto già osservato sulla non pertinenza di tale sentenza per la decisione del caso in esame, deve rilevarsi che, prima della sentenza stessa, il numero di prestazioni del 2015 riconosciute come remunerabili era più basso e, quindi, eventualmente, avrebbe dovuto indurre l’odierno appellante a un comportamento ancor più prudente per evitare di superare il suddetto limite negli anni successivi.

5. Il quarto motivo di appello è inammissibile.

Non risultano, infatti, abbastanza chiari i parametri normativi rispetto ai quali si censurano gli atti gravati, né sufficientemente circoscritte le parti di questi ultimi oggetto di doglianza. Anche sulla base degli scarni passaggi riportati di un allegato della Deliberazione della Giunta regionale 24 luglio 2008, n. 1268, non si comprendono le ragioni per cui la RTU si sarebbe dovuta applicare solo alle prestazioni rese in overselling e non al fatturato complessivo delle strutture accreditate.

Peraltro si sarebbe inteso impugnare, con ricorso del 2022, il DCA n. 89/2016, esplicitamente richiamato (e in parte trasfuso) nel contratto stipulato tra le parti nel 2018, il che già di per sé rende inammissibile il motivo di ricorso avanzato in primo grado.

6. Alla luce delle precedenti considerazioni l’appello deve essere respinto. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte appellante alla rifusione delle spese di giudizio relative alla presente fase, in favore dell’Amministrazione costituita. Le spese suddette si liquidano in euro 3.000 (tremila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Roberto Prossomariti, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Prossomariti	Rosanna De Nictolis

IL SEGRETARIO