Pubblicato il 23/06/2025

N. 05420/2025REG.PROV.COLL.

N. 07553/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 7553 del 2024, proposto dal Comune di Caserta, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Maria Caianiello, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Menotti 1

contro

OB LL, rappresentato e difeso dall’avvocato Alfredo Plini, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia

nei confronti

Ministero della Cultura, in persona del ministro in carica, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato, in Roma, via dei Portoghesi 12

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania - sede di Napoli (sezione ottava) n. 4318/2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di OB LL e del Ministero della Cultura;

Vista l’ordinanza cautelare del 31 ottobre 2024, n. 4108;

Viste le memorie e tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 maggio 2025 il consigliere Fabio Franconiero e uditi per le parti gli avvocati Francesco Maria Caianiello e Stefano Casertano, in sostituzione di Alfredo Plini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con delibera di giunta comunale in data 19 dicembre 2017, n. 233, l’appellante Comune di Caserta approvava il progetto definitivo-esecutivo per la realizzazione di una « piazzola di servizio ambientale a supporto della comunità del quartiere collinare di Casertavecchia », sul terreno di sua proprietà della superficie di 273 mq sito in località San Rocco della menzionata frazione di Casertavecchia, censito a catasto al foglio n. 9, particella 363.

2. Dopo la sua approvazione il progetto otteneva l’autorizzazione paesaggistica (autorizzazione comunale del 26 giugno 2018, n. 19), previo conforme parere dalla competente Soprintendenza in data 22 giugno 2018 (prot. n. 10120). All’esito di una procedura di affidamento pubblica l’opera era quindi realizzata ed entrava in funzione a decorrere dal 22 maggio 2022.

3. Gli atti di approvazione del progetto e di autorizzazione paesaggistica e quelli ad essi presupposti venivano impugnati davanti al Tribunale amministrativo regionale per la Campania - sede di Napoli dall’odierno appellato, in intestazione generalizzato, in qualità di proprietario di un terreno confinante. Il ricorso era notificato in data 16 febbraio 2021, dopo l’acquisizione della « notizia della imminente realizzazione » dell’opera « in aderenza » al proprio fondo, con conseguente ostruzione all’« unico varco di accesso » ad esso, ragione per la quale egli aveva in precedenza chiesto all’amministrazione comunale di arretrarne la collocazione di circa 10-15 metri.

3. Della medesima opera contestava quindi la legittimità per contrasto con la destinazione di zona di piano regolatore generale - zona omogenea E1; per violazione della disciplina degli usi civici da cui in tesi è gravato il terreno ed in particolare in ragione del mutamento di destinazione determinatosi senza che fosse rilasciata dalla competente autorità regionale l’autorizzazione connessa al regime di indisponibilità del bene; per violazione del regime di tutela paesaggista e ambientale, a causa della mancata emissione del parere archeologico e di plurime criticità dell’inserimento dell’impianto nel contesto monumentale del borgo storico di Casertavecchia.

4. Con la sentenza i cui estremi sono indicati in intestazione il ricorso veniva accolto.

5. Erano giudicate fondate le censure secondo cui la realizzazione dell’opera su un terreno gravato da usi civici aveva comportato un mutamento non autorizzato della sua destinazione a servizio della collettività. A questo specifico riguardo, la pronuncia di primo grado accertava che la soggezione del terreno ad usi civici « risulta dalla delibera giuntale n. 11 del 16.1.2018, recante proposta al Consiglio Comunale “di approvazione di regolamento comunale per gli usi civici”, nella quale il terreno risulta assegnato alla categoria “A” e alle correlate destinazioni di cui all’art. 5 »; ed affermava che quali diritti di usi civici in re propria , insistenti su « terre possedute da comuni, università ed altre associazioni agrarie » (ai sensi dell’art. 1 del decreto-legge 22 maggio 1924, n. 751, recante il Riordinamento degli usi civici nel Regno ; convertito dalla legge 16 giugno 1927, n. 1766), la loro legittima soppressione avrebbe richiesto la sdemanializzazione del terreno, nel caso di specie mancante. Era per converso esclusa l’ipotesi della sdemanializzazione di fatto prospettata dall’amministrazione comunale resistente sulla base della sola circostanza che il bene non sia più adibito ad uso pubblico ».

6. Per la riforma della sentenza di primo grado il Comune di Caserta ha proposto appello, al quale resiste l’originario ricorrente.

DIRITTO

1. Con un primo motivo d’appello viene riproposta la censura di carenza di interesse ad agire del ricorrente, sull’assunto che non sarebbe dimostrato alcun impedimento all’accesso al confinante fondo di sua proprietà.

2. Con un secondo motivo d’appello viene riproposta l’ulteriore eccezione di irricevibilità del ricorso di primo grado, perché proposto nel 2021 a fronte del fatto che l’approvazione progetto definitivo-esecutivo per la realizzazione dell’isola ecologica risale al 2017, con la citata delibera di giunta comunale del 19 dicembre 2017, n. 233, pubblicata sull’albo pretorio in pari data e sino al 3 gennaio 2018. Del pari il ricorso sarebbe tardivo anche con riguardo agli ulteriori atti del procedimento di approvazione del progetto, relativi al nulla osta paesaggistico, risalenti tutti al 2018.

3. Nel merito la sentenza viene censurata per avere supposto non esservi contestazione alcuna da parte dell’amministrazione comunale in ordine al fatto che il terreno su cui è stata realizzata l’area ecologica sarebbe gravata da usi civici ed avere ricavato la prova dell’esistente del diritto a favore della collettività dalla delibera di giunta comunale del 16 gennaio 2018, n. 11, quando invece l’amministrazione comunale aveva dedotto in primo grado che essa reca una mera proposta al consiglio « di approvazione di regolamento comunale per gli usi civici ».

4. Un ulteriore errore della pronuncia di primo grado consisterebbe nell’avere supposto che il terreno sarebbe interessato dall’esercizio in attualità di attività di interesse collettivo, quando invece lo stesso sarebbe risultato all’epoca libero e in stato di profondo degrado, con suo utilizzo abusivo ad area di parcheggio incustodita. Del pari sarebbe errato l’assunto secondo cui la realizzazione ivi di un centro di raccolta di rifiuti comporterebbe un mutamento di destinazione d’uso per il quale sarebbe richiesta l’autorizzazione dell’autorità competente. In contrario si deduce che questa sarebbe invece sostituita dalla « procedura di valutazione della compatibilità paesaggistica-archeologica dell’intervento accertata dalla autorità ministeriale competente », nel caso di specie conclusasi positivamente, con il parere favorevole della Soprintendenza archeologica belle arti e paesaggio per le Province di Caserta e Benevento di cui alla nota prot. n. 10120 del 22 giugno 2018, e il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica in data 26 giugno 2018, n. 19.

5. Le censure di merito così sintetizzate sono fondate, mentre vanno respinte quelle di carattere preliminare di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse ad agire e di irricevibilità, oggetto di eccezioni in primo grado non esaminate dalla sentenza appellata.

6. Sotto il primo profilo, l’impedimento all’accesso al fondo di proprietà del ricorrente risulta documentato fotograficamente. Dalla rappresentazione dei luoghi di causa in essa contenuta emerge in modo inequivocabile che l’accesso al terreno del ricorrente è ostruito dal muretto di recinzione posto a delimitazione della piazzola adibita a deposito dei rifiuti e dalla siepe a sua volta collocata davanti al muretto con funzione di schermatura dell’opera.

7. Sotto il secondo profilo, nelle proprie deduzioni difensive il medesimo ricorrente ha precisato di avere avuto « contezza della presente vicenda allorché mezzi d’opera ed operai hanno cominciato ad allestire il cantiere, nel suolo limitrofo al suo » (così in memoria conclusionale) e di avere pertanto formulato all’amministrazione comunale un’istanza di accesso agli atti, in data 17 dicembre 2020, cui ha fatto poi seguito dapprima la formalizzazione della richiesta di arretrare la costruzione rispetto al confine tra i due fondi limitrofi, ed infine la proposizione del ricorso nella presente sede giurisdizionale, in data 15 febbraio 2021. Rispetto alla descritta prospettazione, che correla la lesione da cui origina l’interesse ad agire all’intervenuta conoscenza delle caratteristiche costruttive dell’opera, si palesa corretto il corollario conseguentemente ricavato sul piano del diligente esercizio della tutela giurisdizionale di annullamento, secondo cui spetta all’amministrazione resistente fornire in giudizio la prova che il termine a pena di decadenza ex art. 29 cod. proc. amm. per ricorrere non sia stato rispettato (conforme è l’univoca giurisprudenza amministrativa in materia; da ultimo in questo senso: Cons. Stato, II, 17 settembre 2024, n. 7614; IV, 3 aprile 2024, n. 3045; V, 15 ottobre 2024, n. 8263; VI, 19 luglio 2024, n. 6472; VII, 16 luglio 2024, n. 6390).

8. Tutto ciò precisato, la prova in questione non è stata data, per cui l’eccezione di irricevibilità va respinta. Essa si fonda sul presupposto che dall’approvazione del progetto di realizzazione dell’opera, ritualmente sottoposto alle forme pubblicitarie previste dalla legge per le delibere degli enti locali, fosse immediatamente percepibile l’effetto lesivo sul godimento della confinante proprietà del ricorrente. Tuttavia, oltre a trovare smentita nel fatto che in base alla relazione tecnico-illustrativa allegata alla delibera consiliare impugnata sui « mq. 273,00 » di estensione del terreno comunale « ne saranno occupati dall’infrastruttura in oggetto mq. 147,00 », per cui non era possibile per il proprietario confinante prevedere che per la sua concreta collocazione si sarebbe determinato un impedimento all’accesso al fondo confinante, l’assunto si pone in ogni caso in contraddizione con il fatto che al preteso effetto immediatamente lesivo non ha fatto seguito la doverosa comunicazione individuale nei confronti del soggetto così pregiudicato dall’opera, in modo da assicurare un effettivo esercizio del diritto di difesa, secondo le indicazioni ritraibili dalla preferibile giurisprudenza amministrativa (tra le altre: Cons. Stato, V, 23 agosto 2019, n. 5827; VI, 23 maggio 2019, n. 3349).

9. Sono invece fondate le censure di merito nei confronti della statuizione di accoglimento del ricorso. L’erroneità di questa si trae dal rilievo che l’esistenza di una servitù di uso pubblico non può essere desunta dall’approvazione a mezzo della sopra citata delibera di giunta comunale del 16 gennaio 2018, n. 11, della proposta di regolamento comunale per gli usi civici, dal momento che come si sottolinea sul punto ad essa non è mai seguita alcuna approvazione dell’atto regolamentare da parte del competente consiglio comunale.

10. L’assenza del requisito formale dato dall’atto dell’autorità amministrativa non può essere nel caso supplita da sicuri elementi in grado di comprovare un effettivo asservimento del terreno a diritti di uso a favore della collettività locale. Infatti, come parimenti dedotto dall’amministrazione comunale, la relazione tecnico-illustrativa allegata alla poc’anzi richiamata delibera di giunta del 16 gennaio 2018, n. 11, dà atto che il terreno risultava all’epoca « asfaltato in maniera rabberciata in epoche e periodo diversi, tanto da rappresentarsi in uno stato di profondo degrado. Tali spazi risultano spontaneamente utilizzati nelle giornate dell’anno di forte afflusso e presenza turistica in Casertavecchia, per area di parcheggio incustodita ». Nella situazione così descritta non è pertanto possibile ricavare alcuna idoneità dell’area ad essere adibita ad usi a favore della collettività.

11. L’accoglimento dell’appello dell’amministrazione comunale impone di esaminare i motivi di ricorso riproposti ex art. 101, comma 2, cod. proc. amm. dall’originario ricorrente.

12. Con un primo ordine di censure si deduce che il centro di raccolta non sarebbe conforme alla disciplina urbanistica di zona omogenea agricola E1 in cui ricade il terreno su cui l’opera è stata realizzata, per la quale è ammessa la sola attività di « coltivazione dei fondi » (art. 22 delle norme tecniche di attuazione del piano regolatore generale).

13. Sotto un distinto profilo se ne assume il contrasto con il regime vincolistico dell’area, contraddistinto dalla dichiarazione di interesse storico-artistico del vicino borgo medioevale di Casertavecchia, e dal vincolo paesaggistico finalizzato alla tutela panoramica dello stesso nucleo e delle aree circostanti. Al riguardo si deduce che il terreno su cui è stata realizzata l’opera avrebbe un impatto visivo diretto sul sito tutelato, a causa della sua collocazione « alla confluenza delle principali arterie di accesso », e della conformazione orografica acclive del luogo, nell’ambito della quale il terreno comunale risulta « posto immediatamente a piè del borgo monumentale » e « quindi oltremodo percepibile da tutti gli assi visuali di percorrenza di zona ». Nel descritto quadro vengono ricordate le prescrizioni imposte dalla competente Soprintendenza in sede di parere ex art. 146 del codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, consistenti nel divieto di realizzare « opere a supporto di un’eventuale frazione organica il cui stoccaggio, seppure previsto per tempi ridotti, non appare compatibile con la qualità storica, paesaggistica del sito e con le prescrizioni di tutela vigenti »; e nell’imposizione dell’obbligo di svolgere le indagini di carattere archeologico necessarie per « il proprio definitivo assenso sull’intervento progettato » (22 giugno 2018, prot. n. 10120, sopra citata), rimasto tuttavia inattuato. Non si sarebbe inoltre considerato il vincolo di conservazione del verde agricolo residuale imposto dal piano territoriale paesistico vigente per l’ambito territoriale interessato dall’opera (Ambito Territoriale 1 - denominazione Caserta - San Nicola La Strada, Delimitazione: San Leucio - Caserta Vecchia - Viale Carlo III). Per altro verso, si aggiunge che il rispetto del divieto di creazione di volumi imposto dal regime di tutela paesaggistica dell’area comporterebbe nondimeno la violazione del regolamento di igiene urbana (approvato con delibera commissariale del 5 novembre 2015, n. 81), nella misura in cui questo prevede per i centri di raccolta la dotazione di « un piccolo box ad uso ufficio dove gli utenti potranno trovare tutte le informazioni relative alla raccolta differenziata ».

14. Le censure sono infondate.

15. Deve al riguardo premettersi che nella relazione tecnico-illustrativa si precisa che il terreno si trova in «(p) osizione defilata rispetto agli spazi di forte interesse turistico storico-artistico ». La relazione paesaggistica prevede inoltre l’assenza di « minimi manufatti » e l’impiego di « pavimentazione idonea e in uso per taluni interventi », oltre alla « creazione di barriere di verde » e ad interventi di « mitigazione ambientale », in modo da « creare un diaframma visivo e non rendere esternamente “a vista” i casseri scaricabili che settimanalmente verranno evacuati ». Della conformazione dei luoghi e delle caratteristiche dell’opera è quindi data ampia illustrazione e si conclude che l’intervento « lascerà inalterati i luoghi e consentirà il controllo e la vigilanza di un ambito territoriale strategico, senza il dover creare volumi e manufatti limitandosi ad intervenire a recinzione di spazi e creare barriere vegetali di mitigazione ambientale ».

16. I dati ora richiamati consentono di escludere i profili di illegittimità sotto i profili urbanistico-edilizio e di tutela storico-artistica e paesaggistica dell’area.

17. Dal primo punto di vista, le ora richiamate caratteristiche dell’opera consentono di escludere che la realizzazione del centro di raccolta con le caratteristiche prefigurate nei relativi documenti progettuali si ponga in termini di incompatibilità con le esigenze di coltivazione dei fondi su cui si fonda la normativa tecnica attuativa di piano regolatore generale. La finalità di quest’ultima consiste infatti nell’impedire lo sviluppo di aree urbanizzate, ma non anche di realizzare infrastrutture di interesse collettivo, senza la creazione di volumi edilizi, quale il centro di raccolta in contestazione.

18. Per quanto concerne gli aspetti di pretesa non compatibilità con il regime di tutela vincolistica dell’area, il parere favorevole rilasciato sul punto dalla competente Soprintendenza si palesa come il coerente approdo degli elementi ricavabili dalle poc’anzi richiamate relazioni, senza che nella valutazione positiva di quest’ultima sull’impatto dell’opera, espressiva del potere di apprezzamento discrezionale riservato per legge all’amministrazione statale dei beni culturali, emergano sintomi di eccesso di potere apprezzabili nella presente sede giurisdizionale di legittimità. Quanto alla mancata realizzazione delle indagini necessarie alla verifica dell’interesse archeologico, ai sensi dell’art. 25 dell’allora vigente codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, pur richiesta nel parere favorevole ex art. 146 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, della Soprintendenza, va invece rilevata l’assenza di un interesse giuridicamente rilevante del ricorrente a dolersi di tale inottemperanza. Ai sensi della prima delle disposizioni di legge ora richiamate, la mancata osservanza della prescrizione risulta invece lesiva delle prerogative dell’amministrazione dei beni culturali, oltre, in ipotesi che degli operatori economici interessati all’aggiudicazione dei lavori, ma non anche del quivis de populo quale il ricorrente, ad essi estraneo.

19. Del pari, non è ravvisabile alcun interesse di quest’ultimo a contestare la mancata previsione di un piccolo box ad uso ufficio per informazioni all’utenza relative alla raccolta differenziata, in pretesa violazione del regolamento di igiene urbana, dal momento che la mancata previsione del manufatto è stata dichiaratamente correlata all’esigenza di evitare la creazione di volumi edilizi in area agricola vincolata paesaggisticamente, a tutela della quale lo stesso ha proposto la presente impugnazione.

20. In conclusione, l’appello deve quindi essere accolto. Per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado il ricorso colà proposto va respinto. La natura delle questioni controverse giustifica nondimeno la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, respinge il ricorso.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere, Estensore

Angela Rotondano, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Fabio Franconiero	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO