Pubblicato il 04/08/2025

N. 06874/2025REG.PROV.COLL.

N. 01680/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1680 del 2022, proposto da
CA NA di ZZ AL e RE EL s.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Martino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Torino, via Giuseppe Giusti n. 3;

contro

Comune di Crevoladossola, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Teodosio Pafundi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Francesco Ioppoli in Roma, via Trionfale n. 5697;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda) n. 1092/2021, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Crevoladossola;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 7 maggio 2025 il Consigliere Annamaria Fasano e si dà atto che nessuno è comparso per le parti costituite in collegamento da remoto attraverso videoconferenza, con l'utilizzo della piattaforma " Microsoft Teams ”.

Viste le memorie delle parti;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte la ditta CA NA di ZZ AL e RE EL s.n.c. (in seguito anche solo CA NA) domandava il risarcimento dei danni asseritamente subiti a seguito del diniego di avvio del procedimento di variante urbanistica ai sensi della L.R. Piemonte n. 69/78, in relazione all’istanza dalla stessa presentata avente ad oggetto l’autorizzazione di apertura di una cava di estrazione di materiali lapidei.

La CA NA aveva presentato, nell’anno 2007, un’istanza per l’apertura di una cava in beola nel Comune di Crevadossola, in località Pontemaglio, integrata, successivamente, stante la non conformità con la destinazione dell’area, con la richiesta di variante urbanistica.

Con delibera n. 61 del 14.12.2009, il Comune di Crevadossola negava l’avvio del procedimento di variante urbanistica, confermando la destinazione d’uso in atto delle aree interessate.

Il provvedimento veniva impugnato dall’istante dinanzi al T.A.R. per il Piemonte, che lo annullava con sentenza n. 1067 del 26 giugno 2015.

Secondo la ricorrente, la domanda di risarcimento dei danni subiti per effetto della delibera n. 61 del 2009 era fondata, atteso che il Tribunale amministrativo, con la sentenza n. 1067 del 2015, aveva affermato che l’art. 3, L.R. n. 69 del 1978 ‘ pone una sostanziale equivalenza tra l’atto di avvio del procedimento di variante urbanistica e l’autorizzazione all’apertura di una nuova cava… dunque, i comuni non dispongono di alcuna discrezionalità nel decidere se avviare o meno il procedimento di variante, perché il legislatore ha già espresso una scelta in tal senso ’.

Quanto all’elemento soggettivo, la violazione commessa dal Comune, negando l’avvio del procedimento, era grave e frutto di negligenza e imperizia, non sussistendo alcuna discrezionalità nell’avvio del procedimento di variante, che inevitabilmente avrebbe condotto alla modifica della destinazione urbanistica anche in forza della disposizione di cui all’art. 3, L.R. n. 69 del 1978.

Inoltre, con riferimento al nesso di causalità, la CA NA argomentava che, in mancanza del diniego, la variante si era perfezionata perché non sussistevano elementi ostativi all’attività estrattiva: il sito era idoneo dal punto di vista ambientale, come risultava dal parere della Regione Piemonte del 7.4.2009, e non interferiva con i centri abitati, in quanto sarebbe stato in futuro collegato mediante una nuova pista di cava alla viabilità esistente. L’avvio del procedimento di variante, ove fosse stato correttamente avviato, avrebbe avuto esito favorevole, atteso che per una cava limitrofa, analoga per condizioni ambientali e urbanistiche, il procedimento si era positivamente concluso.

La ricorrente domandava il ristoro per il mancato guadagno, dall’anno 2010 all’anno 2015, corrispondente al periodo di tempo intercorso dalla positiva conclusione della conferenza di servizi sino alla sentenza del T.A.R., quantificandolo in euro 1.440.240,00, oltre interessi legali e spese sostenute per la procedura di autorizzazione alla coltivazione di cava, quantificate in euro 55.000.

2. Il T.A.R. per il Piemonte, con sentenza n. 1092 del 2021, respingeva il ricorso, ritenendo la domanda risarcitoria infondata. Secondo il Collegio di prima istanza, l’illegittimità accertata con la sentenza n. 1067 del 2015 aveva riguardato un vizio procedimentale del provvedimento di diniego, annullato esclusivamente per un vizio di incompetenza del Consiglio Comunale e per la violazione dell’art. 3 della L.R. n. 69 del 1978, nella parte in cui vincolava gli uffici tecnici dell’Amministrazione comunale ad avviare il procedimento di variante, ferma restando però la discrezionalità del Consiglio comunale quanto al prosieguo del procedimento. Pertanto, il Tribunale adito, dopo aver affermato che “ il risarcimento del danno non è una conseguenza automatica e costante dell'annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo, ma richiede la verifica di tutti i requisiti dell'illecito (condotta, colpa, nesso di causalità, evento dannoso) e, nel caso di richiesta di risarcimento del danno conseguente alla lesione di un interesse legittimo pretensivo, è subordinato alla dimostrazione, secondo un giudizio prognostico, con accertamento in termini di certezza o, quanto meno, di probabilità vicina alla certezza, che il provvedimento sarebbe stato rilasciato in assenza dell'agire illegittimo della pubblica amministrazione ”, riteneva che, nel caso di specie, la prova della spettanza del bene della vita non era stata offerta.

3. La CA NA di ZZ AL e RE EL s.n.c. ha proposto appello avverso la suddetta pronuncia, chiedendone l’integrale riforma, denunciando gravi vizi motivazionali della sentenza impugnata, ciò in quanto l’annullamento disposto dal T.A.R. per il Piemonte, con sentenza n. 1067 del 2015, non sarebbe avvenuto solo per vizi formali ma anche per violazione di legge, e, in particolare, per violazione dell’art. 3 della L.R. n. 69/78. Inoltre, il ricorrente avrebbe dato prova, nel corso del giudizio di primo grado, dell’esistenza di un “danno ingiusto”, con conseguente obbligo di risarcimento del danno.

4. Il Comune di Crevoladossola si è costituito in resistenza, concludendo per l’infondatezza del gravame.

5. Le parti con rispettive memorie hanno precisato le proprie difese.

6. All’udienza straordinaria del 7 maggio 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

7. Con il ricorso in appello, la CA NA ha censurato la sentenza impugnata, assumendo che il T.A.R. non si sarebbe avveduto che la sentenza n. 1067 del 2015 ha annullato la delibera n. 61 del 2009 del Comune di Crevoladossola, oltre che per incompetenza del Consiglio comunale anche per violazione di legge, ossia dell’art. 3 della L.R. n. 69 del 1978, onerando l’Amministrazione convenuta a rinnovare il procedimento sulla base di principi esposti in motivazione, laddove, invece, nessun avvio di variante è poi intervenuto.

Il T.A.R., inoltre, non avrebbe appurato che il Comune aveva illegittimamente esercitato il potere amministrativo in violazione delle regole più elementari di imparzialità, correttezza e buona fede, avendo negato l’avvio del procedimento di variante urbanistica e impedendo, di fatto, l’avvio della nuova cava. Secondo l’appellante, la violazione di legge, consistente nel non avere avviato il procedimento di variante, sarebbe sicuramente grave, e commessa in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimenti normativi e giuridici tali da palesare la negligenza e l’imperizia dell’organo nell’assunzione del provvedimento viziato.

La ricorrente si duole del fatto che la sentenza impugnata non terrebbe conto di quanto sarebbe stato dimostrato, nel corso del giudizio di primo grado, circa la spettanza del bene della vita, negando la sussistenza di un danno ingiusto, che, invece, secondo la costante giurisprudenza avrebbe dovuto essere riconosciuto.

7.1. Le critiche, da esaminarsi congiuntamente essendo attinenti a profili connessi, non sono fondate.

Secondo i principi che regolano la responsabilità risarcitoria dell’Amministrazione pubblica, la lesione dell’interesse legittimo è condizione necessaria, anche se non sufficiente, per accedere alla tutela risarcitoria, occorrendo anche verificare che risulti leso, per effetto dell’attività illegittima e colpevole dell’Amministrazione, l’interesse materiale al quale il soggetto aspira: il risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa non può prescindere dalla spettanza di un bene della vita, atteso che è soltanto la lesione di quest’ultimo che qualifica in termini di ingiustizia il danno derivante dal provvedimento illegittimo (cfr. Cons. Stato, sez. V, 21 aprile 2023, n. 4050).

Ne consegue che, ai fini della sussistenza di una responsabilità dell’Amministrazione per danni da provvedimento illegittimo, la valutazione non può avvenire sulla base del mero dato obiettivo dell’illegittimità dell’azione amministrativa, dovendo il giudice, al contrario, svolgere una più penetrante indagine, estesa anche alla valutazione dell’elemento soggettivo dell’Amministrazione intesa come apparato. In particolare, deve essere fornita la dimostrazione che la pubblica amministrazione abbia agito quanto meno con colpa, in contrasto con i canoni di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, di cui all’art. 97 Cost. La responsabilità della pubblica amministrazione può, dunque, ritenersi accertata quando, tenuto conto del comportamento complessivo degli organi intervenuti nel procedimento (Cons. Stato, sez. III, 14 maggio 2015, n. 2464), la violazione risulti grave e commessa in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimento normativo e giuridico tale da palesare la negligenza e l’imperizia dell’organo nell’assunzione del provvedimento viziato (Cons. Stato, sez. III, 11 marzo 2015, n. 1272).

In definitiva, come, anche di recente, statuito dalla giurisprudenza: “ Ai fini dell’accertamento della responsabilità, perché si configuri la colpa dell’amministrazione, occorre avere riguardo al carattere e al contenuto della regola di azione violata: se la stessa è chiara, univoca, cogente, in caso di sua violazione, si dovrà riconoscere la sussistenza dell’elemento psicologico. Al contrario, se il canone della condotta amministrativa è ambiguo, equivoco o, comunque, costruito in modo tale da affidare all’autorità pubblica un elevato grado di discrezionalità, la colpa potrà sussistere solo nelle ipotesi in cui il potere è stato esercitato in palese spregio delle menzionate regole di discrezionalità, correttezza e buona fede, proporzionalità e ragionevolezza, con la conseguenza che ogni altra violazione del diritto oggettivo resta assorbita nel perimetro dell’errore scusabile, ai sensi dell’art. 5 c.p.a.’ (cfr. Cons. Stato, n. 4050 del 2023).

Questo Consiglio di Stato, in più occasioni, ha affermato che il risarcimento del danno non si configura come una conseguenza automatica dell’annullamento giurisdizionale di un atto amministrativo, in quanto richiede la positiva verifica, oltre che della lesione del bene della vita sotteso all’interesse legittimo concretamente inciso, anche del nesso causale tra l’illecito e il danno subito, nonché della sussistenza della colpevolezza dell’Amministrazione (Cons. Stato, n. 3903 del 2020; id. n. 2848 del 2020).

Pertanto, l’illegittimità del provvedimento non è sufficiente per ottenere il risarcimento del danno e non implica l’automatica illiceità della condotta dell’Amministrazione, in quanto la colpa dell’autorità amministrativa non è in re ipsa, essendo la lesione dell’interesse legittimo condizione necessaria, ma non sufficiente per accedere alla tutela risarcitoria di cui all’art. 2043 c.c.

E’ necessaria, infatti, l’effettiva dimostrazione, non positivamente raggiunta nel caso di specie, che l’adozione e l’esecuzione dell’atto illegittimo (lesivo dell’interesse del danneggiato) sia avvenuta in grave violazione delle regole di imparzialità, correttezza e di buona amministrazione, valutata alla luce del contesto di circostanze di fatto e nel quadro dei riferimenti normativi e giuridici, sì da palesare la negligenza e l’imperizia dell’organo nell’assunzione del provvedimento viziato.

Inoltre, ciò che rileva è la verifica della sostanziale spettanza del bene della vita, secondo il canone del ‘più probabile che non’, di talché, ove il giudizio si concluda con la valutazione della sua spettanza, certa o probabile, il danno, in presenza degli altri elementi costitutivi dell’illecito (condotta, colpa, nesso di causalità, evento dannoso), può essere risarcito (Cons. Stato, n. 3657 del 2018; id . n. 3392 del 2017).

7.2. Premesso il quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento, nella specie, l’appellante ritiene la sussistenza dell’evento produttivo di danno nella mancata apertura e messa in esercizio della cava di beola in località Pontemaglio a causa della delibera consiliare n. 61 del 2009, per omessa attivazione della procedura di variante urbanistica semplificata del P.R.G. di Crevoladossola, necessaria ai fini della compatibilità urbanistica dell’area di cava, ritenuta illegittima e annullata dalla sentenza n. 1067 del 2015 del T.A.R. per il Piemonte.

Orbene, diversamente da quanto sostenuto dall’appellante, come precisato dal Collegio di prima istanza, la pretesa al risarcimento dei danni subiti dal privato in conseguenza dell’annullamento di un provvedimento illegittimo non consegue automaticamente all’annullamento giurisdizionale di un provvedimento dell’Amministrazione, ma occorre la verifica positiva, oltre che della lesione della situazione soggettiva di interesse tutelata dall’ordinamento, anche della gravità delle violazioni imputabili all’Amministrazione in relazione alle regole di imparzialità, correttezza e buon andamento, con la conseguenza che ‘ affinché la lesione possa considerarsi ingiusta, è necessario verificare attraverso un giudizio prognostico se, a seguito del corretto agire dell’amministrazione, il bene della vita sarebbe effettivamente spettato al titolare dell’interesse in quanto l’obbligazione risarcitoria esige la verifica della sostanziale spettanza del bene della vita ed implica un giudizio prognostico in relazione al ‘se’, a seguito del corretto agire dell’amministrazione, il bene della vita sarebbe effettivamente spettato al titolare dell’interesse’.

Nel caso in esame, l’annullamento del provvedimento per vizi formali o procedimentali, tra i quali va considerato il vizio di incompetenza e quello di difetto di motivazione e di istruttoria, non ha comportato alcun accertamento in merito alla c.d. ‘spettanza del bene della vita’ coinvolto dal provvedimento annullato in sede giurisdizionale e non ha costituito il presupposto per l’accoglimento della domanda di risarcimento del danno.

Invero, la mera lesione dell’interesse alla correttezza della complessiva gestione del procedimento da parte dell’Amministrazione non è risarcibile in sé, in quanto, diversamente opinando, si costruirebbe un interesse legittimo come generica pretesa alla legittimità dell’azione amministrativa (Cons. Stato, n. 301 del 2021).

Il Collegio osserva che il percorso argomentativo sostenuto dall’appellante si fonda sull’assunto non dimostrato che l’istanza presentata dalla CA NA sarebbe stata accolta dall’Amministrazione, laddove, invece, come noto, le scelte urbanistiche in tema di pianificazione del territorio sono caratterizzate da ampia discrezionalità sfociante nel merito e possono essere oggetto di sindacato giudiziario solo in caso di manifesta irragionevolezza o travisamento dei fatti, restando estraneo ogni apprezzamento sulla loro condivisibilità (Cons. Stato n. 7821 del 2020; id . n. 659 del 2021). Evenienze nella specie non ravvisabili.

E’ stato ravvisato il carattere ‘debole’ del sindacato del giudice amministrativo sulla pianificazione territoriale e ambientale, ciò in quanto l’attività estrattiva di cava, pur non essendo assoggettata al previo rilascio del permesso di costruire, coinvolge interessi super individuali e valori costituzionali (ambiente, paesaggio, territorio, salute, iniziativa economica), incidendo sul governo del territorio sia per il suo rilevante impatto ambientale, che per le esigenze economiche proprie dell’impresa esercente connesse allo sfruttamento delle sempre più scarse risorse naturali disponibili, con la conseguenza che, al pari dell’attività edilizia, non è mai completamente libera, ed è sottoposta alle scelte discrezionali dell’Amministrazione.

Le scelte di pianificazione del territorio, dunque, costituiscono un apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da arbitrarietà o irragionevolezza manifeste, ovvero da travisamento dei fatti. Si tratta, come in più occasioni è stato osservato (Cons. Stato, n. 7331 del 2024), di un sindacato giurisdizionale di carattere c.d. estrinseco e limitato al riscontro di palesi elementi di illogicità ed irrazionalità apprezzabili ictu oculi , restando ad esso estraneo l’apprezzamento della condivisibilità delle scelte, profilo già appartenente alla sfera del merito.

7.3. Nel caso in esame, non si ravvisano i presupposti per la tutela risarcitoria, sia perché la sentenza del T.A.R. n. 1067 del 2015 ha annullato la deliberazione n. 61 del 2009 per incompetenza del Consiglio Comunale e per la violazione dell’art. 3 della L.R. n. 69 del 1978 nella parte in cui vincola gli uffici tecnici dell’Amministrazione comunale ad avviare il procedimento di variante, sia perché non risulta provato che la ricorrente avrebbe conseguito il ‘bene della vita’, stante l’ampia discrezionalità dell’Amministrazione nel governo del territorio; pertanto non può predicarsi una conclusione positiva del procedimento di variante per una ‘naturale’ destinazione all’attività estrattiva dell’area.

Come precisato dal T.A.R.: “la prova della spettanza del bene della vita non è stata data: la ricorrente ha invocato una sentenza di annullamento che, come si è visto, non contiene alcun accertamento al riguardo ma sottolinea anzi il carattere ampiamente discrezionale della valutazione riservata al Consiglio Comunale nell’ambito del procedimento di variante, non riuscendo quindi a dimostrare che l’illegittimità accertata dal T.A.R. potesse portare all’approvazione della variante urbanistica”.

Va respinta anche la domanda di risarcimento del danno per perdita di chance, di cui si rileva l’inammissibilità essendo stata veicolata per la prima volta con memoria, atteso che, in ragione dei rilievi espressi, non si ravvisa la prova della sussistenza della rilevante probabilità del risultato utile.

Da ultimo va osservato, conformemente a quanto sostenuto dal Collegio di prima istanza, che la società ricorrente “ pur se non ha formalmente rinunciato alla propria istanza, ha, comunque, dimostrato di avere perso ogni interesse a conseguire il bene della vita. Si è, difatti, disinteressata degli esiti della rinnovazione del procedimento, come è dimostrato dall’assenza di allegazioni che dimostrino il permanere della volontà di pervenire ad un esito favorevole del procedimento – quali potevano essere interlocuzioni, sollecitazioni o ricorso per l’ottemperanza – e come è comprovato dalla documentazione depositata in giudizio dalla difesa dell’amministrazione comunale”.

8. In definitiva, l’appello va respinto e la sentenza impugnata va confermata.

9. Le spese di lite del grado, tenuto conto della complessità anche fattuale delle questioni trattate, vanno interamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa integralmente tra le parti le spese di lite del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025 tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, d.l. 9.6.2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6.8.2011 n. 113, con l'intervento dei magistrati:

Giordano Lamberti, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annamaria Fasano	Giordano Lamberti

IL SEGRETARIO