Pubblicato il 16/05/2025

N. 04203/2025REG.PROV.COLL.

N. 03994/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3994 del 2024, proposto dalla società cooperativa E.M.F.P. a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Toni De Simone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Terracina, in persona del Sindaco pro tempore , non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione staccata di NA (sezione prima) n. 146, pubblicata il 21 febbraio 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 aprile 2025 il consigliere Marina Perrelli e udito l’avvocato Toni De Simone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società appellante chiede la riforma della sentenza indicata in epigrafe con la quale è stato respinto il ricorso proposto avverso il provvedimento con cui il Comune di Terracina ha dichiarato irricevibile la richiesta, assunta al SUAP al REP_PROV_LT/LT-SUPRO/0029330 del 29 marzo 2023, relativa alla comunicazione di inizio attività per la collocazione di giostre per il periodo intercorrente tra l’1 giugno 2023 e il 25 settembre 2023 in un’area privata sita in Terracina, via Leonardo da Vinci snc.

1.2. La società appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata:

1) per violazione della legge n. 337/1968, per eccesso di potere per difetto di istruttoria e per travisamento dei fatti.

Dalla ratio della normativa volta al consolidamento e allo sviluppo del settore e dal tenore dei restanti commi dell’articolo 9, secondo l’appellante, si desumerebbe che l’elenco riguarda solo le aree di proprietà comunale. Ne discenderebbe, quindi, l’insistenza di una disposizione che subordina l’esercizio di tale tipologia di attività su aree private ad un previo atto di indirizzo da parte della Giunta Municipale o ad una previa autorizzazione specifica per l’utilizzo delle stesse;

2) per violazione dell’art. 1 della legge n. 27/2012, di conversione, con modificazioni, del d.l. n. 1/2012, n. 1, recante “Misure urgenti in materia di concorrenza, liberalizzazioni e infrastrutture”, dell’art. 41 Cost. poiché l’interpretazione seguita dall’amministrazione comunale contrasterebbe con la normativa in materia di liberalizzazione delle attività economiche e di riduzione degli oneri amministrativi sulle imprese;

3) per eccesso di potere per sviamento della funzione e per violazione della legge n. 337/1968 perché l’amministrazione comunale sarebbe inerte da tempo immemore avendo provveduto ad individuare nel 2002 l’area di Colavolpe, quale area comunale per la collocazione delle attività di spettacolo viaggiante, ma non avendola mai concessa ad alcun soggetto;

4) per eccesso di potere per difetto di istruttoria e per contraddittorietà per idoneità dell’area privata al collocamento temporaneo di giostre. Premesso che l’amministrazione appellata aveva già espresso una valutazione positiva con delibera di Giunta n. 109/2020 per l’utilizzo della detta area per svolgere l’attività di spettacolo viaggiante, ad avviso dell’appellante, la particella 86 con destinazione “parte verde pubblico, parte verde di rispetto”, la particella 85 con destinazione “parte verde pubblico, parte verde di rispetto, parte strada” e la particella 1345 con destinazione “parte verde pubblico, parte verde di rispetto” sarebbero idonee alla collocazione temporanea di giostre, atteso che non si tratta di attività edificatoria, ma di installazione temporanea per un periodo limitato nel tempo e senza alcuna opera edilizia. Tale compatibilità troverebbe conferma anche nel piano particolareggiato esecutivo del comprensorio C1, approvato dal Consiglio comunale con atto n. 431 del 17 novembre 1983, che all’articolo 5 delle NTA, rubricato “aree pubbliche a verde”, distingue le aree a verde pubblico di rispetto nelle quali è consentita la sola piantumazione di essenze arboree e la parte a verde pubblico in cui è consentita “la costruzione di chioschi, servizi igienici ed impianti per il gioco”. Né tali risultanze potrebbero essere superate dalle valutazioni espresse dall’amministrazione comunale solo nella memoria di costituzione in giudizio, pena la violazione del divieto di motivazione/integrazione postuma;

5) per eccesso di potere per difetto di istruttoria e per irragionevolezza in relazione alla riproposizione di un diniego analogo a quello già rigettato l’anno precedente e sul quale esiste il giudicato cautelare costituito dall’ordinanza n. 245 del 2022 del medesimo T.a.r.;

6) per violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 perché il provvedimento non indicherebbe la ragione per la quale l’amministrazione, pur non avendo adempiuto all’obbligo dettato dal legislatore di individuare delle aree idonee, ha rigettato la domanda dell’appellante;

7) per violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990 perché se fosse stato rispettato il diritto di partecipazione procedimentale la società appellante avrebbe potuto esporre le ragioni indicate nei precedenti motivi e perché avrebbe potuto eventualmente chiedere l’inserimento della sua area nell’elenco di cui all’articolo 9 citato.

2. Il Comune di Terracina non si è costituito in giudizio.

3. In vista dell’udienza di discussione la società appellante ha depositato memoria ai sensi dell’art. 73 c.p.a. ribadendo le proprie doglianze.

4. All’udienza pubblica del 16 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

5. L’appello è fondato ed è meritevole di accoglimento per le seguenti ragioni.

6. I fatti salienti per la decisione possono essere così sintetizzati:

- con SCIA, assunta al SUAP al REP_PROV_LT/LT-SUPRO/0029330 del 29 marzo 2023, la società appellante ha comunicato l’inizio dell’attività di spettacolo viaggiante-giostre in un’area privata di sua proprietà, sita in Comune di Terracina, in via Leonardo da Vinci per il periodo dall’1 giugno 2023 al 25 settembre 2023;

- con provvedimento prot. n. 14564261007 – 201222022 – 0916 il Comune appellato ha dichiarato la SCIA irricevibile perché “ad oggi l’Amministrazione Comunale non ha adottato alcun atto di indirizzo che consenta l’utilizzo delle aree private per lo svolgimento delle predette attività”.

7. Con la sentenza appellata il giudice di primo grado ha respinto ricorso proposto avverso il predetto provvedimento, unitamente alla delibera di Giunta n 198 del 26 aprile 2002, alla delibera di Giunta n. 38 dell’11 marzo 2019 e alla delibera di Giunta n. 92 del 9 giugno 2021, affermando che:

- la locuzione dell’articolo 9, comma 1, della legge n. 337/1968 “sia interpretabile come riferibile indistintamente a tutte le aree rientranti nel territorio del Comune, comprese quelle di appartenenza privata” ;

- “ai fini della compilazione dell’elenco delle aree disponibili il Comune può individuare aree compatibili con la destinazione generale di PRG e idonee a ospitare le installazioni in argomento senza fare distinzione tra proprietà pubblica o privata” e conseguentemente “ai fini della possibilità o meno di svolgere le attività di cui all’art. 9 cit. non rileva l’appartenenza pubblica o privata dell’area ma il suo inserimento nell’elenco delle aree comunali disponibili, che può avvenire anche su istanza dell’interessato” ;

- “ come spiegato dal Comune nella propria memoria difensiva, l’area sulla quale l’istante chiede l’installazione di attrazioni per spettacolo viaggiante, contrasta con la vocazione della medesima come risulta dalle certificazioni/attestazioni prot. n. 14677 del 19/02/2021 e n. 35063 del 12/05/2021, ove viene riportata la destinazione urbanistica a “verde pubblico, parte verde di rispetto, parte strada”. Pertanto, la realizzazione anche temporanea del parco divertimenti progettato dalla ricorrente, con tutto quello che essa comporta in termini di uso e trasformazione del territorio, è incompatibile con la suddetta destinazione conservativa del verde pubblico, verde di rispetto e parte strada” ;

- occorre anche tenere conto del fatto che “la domanda della ricorrente è pervenuta agli Uffici unitamente ad ulteriori n. 4 domande con le quali, analogamente, è stata chiesta sul medesimo lotto di terreno l’installazione per lo stesso periodo di ulteriori giostre (molte peraltro qualificate come “medie” e “grandi” attrazioni di cui all’elenco ex art. 4 della legge 18.3.1968 n. 337, approvato con D.M. del 23.4.1969, e aggiornato con D.M. del 29.4.2015) le quali nel loro insieme occuperebbero una superficie complessiva di mq. 3.126,80, da installarsi congiuntamente sulla medesima area, con ciò dando luogo a un vero e proprio parco giochi” .

7. Sono fondate e vanno accolte le censure con le quali parte appellante deduce l’erronea interpretazione dell’articolo 9 della legge n. 337/1968, ai sensi del quale “ le amministrazioni comunali devono compilare entro sei mesi dalla pubblicazione della presente legge un elenco delle aree comunali disponibili per le installazioni dei circhi, delle attività dello spettacolo viaggiante e dei parchi di divertimento” , ritenendolo riferibile indistintamente a tutte le aree rientranti nel territorio del Comune, comprese quelle di appartenenza privata.

7.1. Il primo comma della citata disposizione deve, infatti, essere letto necessariamente in combinato disposto con gli ulteriori commi della norma in commento che fanno tutti riferimento all’istituto della concessione delle aree inserite nel detto elenco, istituto che presume la natura pubblica e non privata delle stesse.

L’articolo 9 in particolare prevede che “la concessione delle aree comunali deve essere fatta direttamente agli esercenti muniti dell'autorizzazione del Ministero del turismo e dello spettacolo, senza ricorso ad esperimento di asta” , che “ è’ vietata la concessione di aree non incluse nello elenco di cui al primo comma e la subconcessione, sotto qualsiasi forma, delle aree stesse” , che “le modalità di concessione delle aree saranno determinate con regolamento deliberato dalle amministrazioni comunali, sentite le organizzazioni sindacali di categoria” e che “per la concessione delle aree demaniali si applica il disposto di cui al terzo comma del presente articolo” .

7.2. Alla luce del tenore letterale dell’articolo 9 il Collegio ritiene che non possa condividersi l’affermazione del giudice di primo grado secondo cui la locuzione dell’articolo 9, comma 1, della legge n. 337/1968 “sia interpretabile come riferibile indistintamente a tutte le aree rientranti nel territorio del Comune, comprese quelle di appartenenza privata” .

7.3. Di qui la non condivisibilità anche dei due corollari logici che il giudice di primo grado fa discendere dall’applicabilità del citato articolo 9 a tutte le aree del territorio comunale, a prescindere se pubbliche o private, e cioè che “ai fini della compilazione dell’elenco delle aree disponibili il Comune può individuare aree compatibili con la destinazione generale di PRG e idonee a ospitare le installazioni in argomento senza fare distinzione tra proprietà pubblica o privata” e che “ai fini della possibilità o meno di svolgere le attività di cui all’art. 9 cit. non rileva l’appartenenza pubblica o privata dell’area ma il suo inserimento nell’elenco delle aree comunali disponibili, che può avvenire anche su istanza dell’interessato” .

Posto che la ratio della legge n. 337/1968 è di consolidare e sviluppare i circhi equestri e lo spettacolo viaggiante, dei quali viene riconosciuta la funzione sociale, l’interpretazione maggiormente coerente con tale finalità sembra essere quella che, da un lato, obbliga i Comuni ad individuare anche delle aree pubbliche per consentirne l’esercizio nel loro territorio e, dall’altro, fa salva la possibilità di esercitarla su aree private, nel rispetto ovviamente della normativa urbanistica ed edilizia vigente, nonché delle ulteriori disposizioni afferenti a tale tipologia di attività.

8. Alla luce delle predette considerazioni emerge, pertanto, l’illegittimità della declaratoria di irricevibilità della SCIA presentata dalla società appellante sul presupposto che “ad oggi l’Amministrazione Comunale non ha adottato alcun atto di indirizzo che consenta l’utilizzo delle aree private per lo svolgimento delle predette attività” .

9. Né vale a superare la predetta illegittimità la circostanza che “l’area sulla quale l’istante chiede l’installazione di attrazioni per spettacolo viaggiante, contrasta con la vocazione della medesima come risulta dalle certificazioni/attestazioni prot. n. 14677 del 19/02/2021 e n. 35063 del 12/05/2021, ove viene riportata la destinazione urbanistica a “verde pubblico, parte verde di rispetto, parte strada”. Pertanto, la realizzazione anche temporanea del parco divertimenti progettato dalla ricorrente, con tutto quello che essa comporta in termini di uso e trasformazione del territorio, è incompatibile con la suddetta destinazione conservativa del verde pubblico, verde di rispetto e parte strada” .

9.1. Emerge, infatti, sia dal tenore del provvedimento impugnato con il ricorso originario che dalla stessa sentenza che le predette argomentazioni sono state esplicitate dall’amministrazione comunale esclusivamente nella memoria difensiva. Né le stesse sono in alcun modo evincibili dalle ragioni espresse nel provvedimento gravato con il quale l’amministrazione comunale oppone alla parte solo la mancata adozione di un atto di indirizzo che consenta l’utilizzo delle aree private per lo svolgimento delle predette attività.

9.2. Secondo la consolidata giurisprudenza l'integrazione postuma della motivazione del provvedimento attraverso gli scritti difensivi deve ritenersi vietata, salvo particolari ipotesi del tutto diverse dalla presente fattispecie, quali ad esempio la chiara intuibilità delle ragioni del provvedimento desumibili dalla parte dispositiva di questo, la natura vincolata dell'attività della P.A. (Cons. Stato, V, n. 3632 del 2022; Cons. Stato, VII, n. 9458 del 2022; Cons. Stato, III, n. 5959 del 2022).

9.3. Per le esposte considerazioni, assorbite le ulteriori censure di carattere procedimentale e, segnatamente, quella relativa alla violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990 che, peraltro, appare infondata vertendosi in un’ipotesi di SCIA, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, deve essere accolto il ricorso di primo grado con conseguente annullamento del provvedimento di irricevibilità della SCIA, presentata il 29 marzo 2023, salvo il potere dell’amministrazione comunale di rideterminarsi alla luce dei principi espressi nella presente decisione.

10. La peculiarità della vicenda esaminata induce il Collegio a ritenere esistenti giusti motivi per compensare tra le parti le spese di lite del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza indicata in epigrafe, accoglie il ricorso di primo grado e, per l’effetto, annulla il provvedimento di irricevibilità della SCIA, presentata il 29 marzo 2023.

Compensa le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marina Perrelli	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO