Pubblicato il 05/05/2025

N. 03803/2025REG.PROV.COLL.

N. 09549/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9549 del 2024, proposto da LAV (Lega anti vivisezione), OIPA (Organizzazione di volontariato - Organizzazione internazionale protezione animali), Pro Natura Torino Aps, e Fondazione per l'ecospiritualità (Ecospirituality foundation Odv), in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Mia Callegari, Andrea Fenoglio e Juan Josè Di Nicco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio fisico eletto in Roma, viale delle Milizie n. 1, presso lo studio dell'avvocato Juan José Di Nicco;

contro

la Città metropolitana di Torino, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Francesca Massacesi e Nicoletta Bugalla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
l'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA), non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale amministrativo regionale (T.A.R.) per il Piemonte, Sez. III, 3 giugno 2024, n. 610, resa tra le parti, con la quale è stato respinto il ricorso proposto dalle appellanti per l'annullamento:

- della delibera n.10/2024 del 15 febbraio 2024 del consiglio metropolitano di Torino, pubblicata sull'albo pretorio dal 22 febbraio 2024 all'8 marzo 2024, avente ad oggetto « approvazione del Piano di controllo del colombo (Columbia livia forma domestica) sul territorio della città metropolitana di Torino. Anni 2024/2029 », comprensiva dell'allegato « Piano di controllo del colombo (Columbia livia forma domestica) sul territorio della città metropolitana di Torino. Anni 2024/2029 »;

- di tutti gli atti e provvedimenti presupposti, antecedenti, consequenziali, successivi o comunque connessi con la predetta deliberazione, compreso, per quanto occorre e nelle parti meglio indicate in ricorso, il parere dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA) prot. 00006238 del 16 gennaio 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Città metropolitana di Torino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 aprile 2025 il Cons. Martina Arrivi e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Viene in decisione l'appello della sentenza del T.A.R. Piemonte, con la quale è stato respinto il ricorso proposto dalle associazioni ambientaliste e animaliste indicate in epigrafe avverso il "Piano di controllo del colombo ( columbia livia forma domestica) sul territorio della città metropolitana di Torino" (in breve, il Piano), approvato con delibera del consiglio metropolitano di Torino n. 10 del 15 febbraio 2024.

2. Le associazioni ricorrenti avevano contestato la legittimità del Piano per cinque motivi, così sintetizzabili:

I) insussistenza dei presupposti di legge, indicati all'art. 19 l. 157/1992, per l'adozione di un piano di contenimento della specie, in ragione della genericità delle motivazioni addotte dall'amministrazione e dell'assenza di verifiche in concreto circa la dannosità dei colombi nelle zone d'interesse, nonché pericolosità per l'uomo e per altra fauna dei mezzi di controllo contemplati nel Piano (fucili, palloni gonfiati con gas elio e cannoncini a gas con detonazioni temporizzate);

II) mancata o insufficiente applicazione di metodi indiretti (o incruenti) per il controllo del colombo sul territorio metropolitano Torino prima di autorizzare l'utilizzo di tecniche cruente, con conseguente violazione dell'art 19 l. 157/1992, delle "Linee guida per la gestione del colombo di città in ambiente urbano e rurale" (in breve, le Linee guida), approvate con delibera di giunta regionale n. 46-9713 del 30 settembre 2008, nonché dei principi di proporzionalità e di gradualità dell'azione amministrativa;

III) contrarietà dei metodi non selettivi di contenimento della specie (reti e trappole) previsti dal Piano agli artt. 21 l. 157/1992, 20 l.r. 5/2018 e 8 direttiva 2009/147/CE;

IV) non necessità della soppressione dei colombi e crudeltà delle tecniche soppressive autorizzate dal Piano, con conseguente violazione del regolamento 2009/1099/CE e degli artt. 544- bis e 544- ter cod. pen.;

V) contrasto tra il Piano e il punto 2.5 del "Piano straordinario per la gestione e il contenimento della fauna SE, di cui al decreto del Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica del 13 giugno 2023, il quale prevede che gli operatori demandati al controllo abbiano frequentato specifici corsi di formazione conformi a programmi predisposti dall'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA).

3. Il T.A.R. Piemonte ha respinto il gravame con sentenza emessa ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm. in sede di esame della domanda cautelare proposta dalle ricorrenti, pubblicata il 3 giugno 2024 e non notificata. In sintesi, il giudice ha ritenuto infondate le doglianze attoree con le seguenti motivazioni:

I) il provvedimento impugnato avrebbe compiutamente illustrato le esigenze sanitarie e di tutela del patrimonio storico-artistico fondanti la decisione di contenere la diffusione dei colombi, sulla base di adeguati approfondimenti istruttori e di dati appartenenti alla comune esperienza, nonché avrebbe previsto sufficienti precauzioni per l'utilizzo degli strumenti di abbattimento degli animali;

II) le misure cruente di controllo della specie avrebbero fatto seguito all'applicazione di metodi non cruenti per un non esiguo periodo di tempo (attraverso l'attuazione del "Protocollo di intesa tra la città metropolitana e i comuni dell'area omogenea 11 per la gestione della specie colombo", adottato con decreto del vicesindaco metropolitano n. 128-7742 del 4 aprile 2018) e alla verifica della loro insufficienza ai fini della riduzione della popolazione di colombi entro la "soglia di allerta", pari a 300/400 capi ogni kmq; il fatto che il censimento dei colombi e l'applicazione delle misure non cruente fossero avvenuti a campione, su alcune zone del territorio metropolitano, non sarebbe rilevante, poiché ciò non è vietato dalle Linee guida regionali; risulterebbero rispettati i principi di gradualità e proporzionalità, in quanto il Piano permette di ricorrere a misure cruente in subordine o in affiancamento alle misure non cruente e solo a specifiche condizioni;

III) la selettività dei metodi di contenimento sarebbe assicurata dalle modalità concrete di utilizzo delle gabbie trappola contemplate nel Piano;

IV) nell'applicazione delle misure cruente di contenimento della specie, il Piano imporrebbe il ricorso a "metodi eutanasici", implicitamente richiamando, per la loro selezione, gli approdi della scienza veterinaria;

V) poiché la delibera di approvazione del Piano richiama la nota dell'ISPRA prot. 67252 del 16 gennaio 2024, relativa alla formazione dei sele-controllori, dovrebbe concludersi che la Città metropolitana di Torino abbia uniformato la propria determinazione a quanto richiesto dall'Istituto, vincolandosi a erogare una formazione conforme ai criteri da questo indicati.

4. Con ricorso ritualmente notificato il 2 dicembre 2024 e depositato il 20 dicembre 2024, le associazioni hanno impugnato la sentenza, per cinque motivi sostanzialmente replicativi delle censure di primo grado e per un sesto motivo, volto a contestare la condanna al pagamento delle spese di lite impartita con la sentenza appellata. Le appellanti hanno anche formulato istanza di sospensione dell'esecutività della decisione, ex art. 98 cod. proc. amm.

5. Ha resistito la Città metropolitana di Torino, già costituitasi in primo grado, deducendo l'infondatezza delle doglianze.

6. Con ordinanza cautelare n. 210 del 17 gennaio 2025 è stata disposta la sollecita fissazione dell'udienza di merito, in base al combinato disposto degli artt. 55, co. 10, e 98 cod. proc. amm., rinviando a tale sede il necessario approfondimento delle questioni controverse, in particolare l'adeguatezza dell'istruttoria compiuta dall'amministrazione sull'insufficienza delle misure non cruente di contenimento dei colombi.

7. La causa è passata in decisione all'udienza pubblica del 10 aprile 2025, in vista della quale le parti hanno depositato memorie e repliche.

DIRITTO

8. In via preliminare, va dichiarato inammissibile il deposito di nuovi documenti in appello da parte delle associazioni appellanti, poiché in contrasto con l'art. 104, co. 2, cod. proc. amm. Tali documenti (la relazione di un zoologo, il codice deontologico dei veterinari italiani e delle linee guida sull'eutanasia degli animali) non possono considerarsi una "prova cruciale", quale eccezione consentita dalla norma al divieto di VA , giacché la declaratoria di indispensabilità deve conseguire ad una valutazione relativa non alla sola rilevanza dei fatti dedotti, ma anche alla verificata impossibilità di acquisire la conoscenza di quei fatti con altri mezzi che la parte avesse l'onere di fornire nelle forme e nei tempi stabiliti dalla legge processuale (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 6 agosto 2019, n. 5582; Id., Sez. IV, 27 luglio 2021, n. 5560). Ebbene, nella fattispecie, non emergono ostacoli al deposito dei documenti in primo grado, a nulla rilevando che la causa sia stata definita con sentenza breve in sede cautelare, trattandosi di una eventualità prevedibile nel momento di proposizione del ricorso e della domanda cautelare. Per l'effetto, è inammissibile anche il deposito, effettuato in appello dalla Città metropolitana, della documentazione tecnica a confutazione delle nuove produzioni attoree.

9. Può procedersi all'analisi dei motivi di appello.

10. Con un primo motivo, rubricato « ILLEGITTIMITÀ E/O INVALIDITÀ E/O ANNULLABILITÀ E/O INEFFICACIA DELLA SENTENZA IMPUGNATA PER OMESSA E/O NON CORRETTA INTERPRETAZIONE DELL'ART. 3 L. N. 241/1990 E DELL'ART. 19 DELLA LEGGE N.157/1992 E PER VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 24, 111 E 113 COST. E DELL'ART. 112 C.P.C. OMESSA ON », vengono contestate le motivazioni poste alla base del rigetto del primo motivo di impugnazione del Piano. Le appellanti deducono che le esigenze addotte per giustificare l'avvio delle strategie di contenimento della specie siano state affermate in via apodittica e indeterminata, tant'è che, proprio per occultare la mancanza di un approfondimento istruttorio, l'amministrazione avrebbe menzionato un gran numero di istanze di tutela (dai motivi sanitari, alla salvaguardia del patrimonio storico-artistico, alle esigenze urbanistiche e di prevenzione aeroportuale, nonché alla necessità di protezione delle coltivazioni agricole), senza però averne appurato la concreta ricorrenza nel territorio interessato dalle misure e senza prove che l'esistenza di colombi abbia apportato danni alla salute pubblica, alle città, nonché alle coltivazioni. Il Piano sarebbe, quindi, stato giustificato sic et simpliciter in base al numero di esemplari stimati (circa 620 al kmq), dato comunque inattendibile, in quanto calcolato a campione, sulla base di censimenti esperiti solo in esigue zone del territorio metropolitano e con tecniche scientificamente criticabili, fermo restando che dette stime comproverebbero una riduzione della popolazione di colombi dal 2008 ad oggi e, quindi, attesterebbero l'inutilità di ulteriori misure di contenimento, specialmente il ricorso a tecniche cruente. Inoltre, sarebbero insufficienti le misure previste dal Piano per attutire i rischi, per l'uomo e per altre specie animali, insiti nell'utilizzo di strumenti pericolosi, quali fucili, palloni gonfiati con gas elio e cannoncini a gas con detonazioni temporizzate.

10.1. Il motivo è infondato.

10.2. La base giuridica dell'adozione di misure regionali di controllo di talune specie di fauna EL, tra cui rientrano anche i colombi, è costituita dall'art. 19, co. 2, l. 157/1992, che lo consente « per motivi sanitari, per la selezione biologica, per la tutela del patrimonio storico-artistico, per la tutela delle produzioni zoo-agro-forestali e ittiche e per la tutela della pubblica incolumità e della sicurezza stradale », autorizzando anche – previa consultazione dell'ISPRA – il ricorso a misure di abbattimento e cattura, laddove gli strumenti di controllo indiretto si rivelino inefficaci.

In Piemonte, il contenuto della disposizione appena citata è specificato all'art. 20 l.r. 5/2018, che demanda alla Regione, previa consultazione dell'ISPRA, la redazione di linee guida finalizzate al controllo delle specie selvatiche e alle province e alla Città metropolitana di Torino l'attuazione delle linee guida attraverso i piani di contenimento.

10.3. Ebbene, in attuazione dell'art. 20 l.r. 5/2018, con delibera della giunta regionale n. 46-9713 del 30 settembre 2008, sono state approvate le "Linee guida per la gestione del colombo di città in ambiente urbano e rurale". Sono proprio le Linee guida regionali, che non hanno formato oggetto di contestazione in sede giurisdizionale, a identificare i rischi insiti nella sovrappopolazione della specie, fissando, altresì, la soglia di allerta, pari a 300/400 esemplari al kmq, al superamento della quale è opportuno attivare le misure di controllo, nonché ad elencare i vari metodi di contenimento, indiretto e indiretto, della specie percorribili.

Pertanto, il Piano adottato dalla Città metropolitana di Torino non fa che constatare il perdurante superamento della soglia di allerta e, conseguentemente, dare attuazione alle inoppugnate Linee guida regionali.

Da quanto sopra deriva che la contestazione dell'adeguatezza dell'istruttoria procedimentale è incompleta se riferita solo all'azione della Città metropolitana, essendo onere delle associazioni ricorrenti estendere le proprie considerazioni alle verifiche esperite dalla Regione ai fini della redazione delle Linee guida.

Ne discende altresì che, vista l'analisi preventiva dei rischi effettuata a livello regionale, non è richiesto alla Città metropolitana uno scrutinio ulteriore della effettiva incidenza della sovrappopolazione di colombi sulle matrici di pericolo contemplate nelle Linee guida.

10.4. Peraltro, il Piano si premura di ribadire le problematiche connesse all'eccessiva presenza di piccioni, focalizzando l'attenzione soprattutto sul rischio sanitario e sull'esigenza di tutela del patrimonio storico-artistico, il tutto sulla scorta non solo di studi specialistici, non tempestivamente avversati dagli appellanti, ma – come già rilevato dal primo giudice – anche di dati di comune esperienza, secondo cioè l' id quod plerumque accidit .

Quanto all'aspetto sanitario, il Piano evidenzia la capacità dei piccioni di ospitare patogeni di varia natura (batterica, micotica, protozoaria, zecche, punture di insetti, allergica) trasmissibili per via aerea, feco-orale, alimentare o mediante vettori (zanzare, zecche, pulci) e tanto basta a giustificare la reazione dell'amministrazione, non rilevando che i patogeni in questione siano di difficile trasmissione all'uomo se si osservano le consuete regole di igiene personale, giacché con l'espressione "motivi sanitari", di cui all'art. 19, co. 2, l. 157/1992, ci si riferisce alla prevenzione della salute umana – anche a fronte di bassi rischi di compromissione della stessa – e, più in generale, alla pubblica igiene.

Quanto all'esigenza di tutela del patrimonio storico-artistico, è dato notorio, appartenente, per l'appunto, alla comune esperienza, che le deiezioni acide rilasciate dai piccioni possono erodere le superfici, senza contare che la presenza di guano e piume compromette già di per sé il decoro urbano.

Non può sottacersi, inoltre, che l'azione della Città metropolitana di Torino sia stata sollecitata anche da necessità prettamente locali e, nello specifico, dalle segnalazioni dei produttori agricoli che lamentavano danni alle colture e contaminazioni dei depositi (come si evince dalle relazioni a margine dei censimenti dei colombi, delle quali si tratterà infra ).

Non è necessario, inoltre, che l'amministrazione fornisca prove di danni apportati dai piccioni, poiché le misure di controllo di cui all'art. 19, co. 2, l. 157/1992 hanno funzione di prevenzione dei rischi, sicché la loro attivazione non richiede la verificazione di pregiudizi.

10.5. È infondata, inoltre, la contestazione dell'attendibilità della stima della popolazione media di colombi.

Come già osservato, il valore soglia di 300/400 capi al kmq è fissato già nelle Linee guida regionali, perciò qualsiasi prospettazione di inaffidabilità scientifica di quel dato sarebbe, ad oggi, tardiva e inammissibile.

L'unica questione da dirimere è se la Città metropolitana di Torino abbia correttamente calcolato una presenza media di 620 esemplari al kmq nel proprio territorio, con conseguente superamento del valore soglia.

Ebbene, le tecniche utilizzate dalla Città metropolitana non sono efficacemente contestate dalle ricorrenti. Anzitutto, il metodo censorio utilizzato è quello del distance sampling (che prevede la misurazione, su un transetto definito, della distanza dall'osservatore da ogni animale osservato, rapportata alla superficie di territorio censito), previsto dalle stesse Linee guida regionali e, pertanto, già validato da una determinazione amministrativa rimasta inoppugnata. Inoltre, non è recriminabile il ricorso a censimenti a campione, sia perché – come già osservato dal giudice di primo grado – non vietato dalle Linee guida regionali e pertanto frutto di una legittima scelta discrezionale dell'amministrazione, sia perché evidenti esigenze di buon andamento inducono a ritenere eccessivo un conteggio capillare dei colombi presenti in ogni comune del distretto metropolitano.

L'amministrazione ha monitorato la presenza della specie tre volte, dapprima nel 2008, poi, dopo una prima applicazione di misure di contenimento indirette, nel 2010 e, infine, a seguito della continuazione e del potenziamento della strategia di contenimento non cruenta, nel 2019, rinvenendo una densità di popolazione al kmq rispettivamente di 1.210, di 1.100 e di 620 esemplari. Nonostante la progressiva riduzione della concentrazione di colombi, questa è rimasta ben al di sopra della soglia di allerta, giustificando, in base a quanto stabilito nelle Linee guida, la perdurante applicazione delle misure di controllo della specie.

Le associazioni appellanti contestano, altresì, che « il censimento del 2008 sia stato effettuato in otto comuni, di cui tre della Zona omogenea 11 (Carmagnola, Lombriasco e Villastellone), due della Zona omogenea 3 (Carignano e Piobesi Torinese) e tre in comuni nemmeno facenti parte del territorio metropolitano, essendo ricompresi nel territorio della Provincia di Cuneo (Caramagna Piemonte, Cavallerleone e Racconigi). Nel 2010 il censimento veniva realizzato negli stessi comuni, più uno, sempre nel cuneese (Polonghera). Nel 2019, invece, i rilievi interessavano otto comuni della Zona omogenea 11 (Andezeno, Cambiano, Carmagnola, Chieri, Marentino, Poirino, Santena e Villastellone) e uno della Zona omogenea 3 (Carignano) ». Tuttavia, il rilievo non è idoneo a comprovare l'inattendibilità dei risultati conseguiti, sia perché le aree interessate dalle tre campagne di monitoraggio sono in gran parte sovrapponibili, perciò dimostrano la persistenza dei piccioni nonostante l'attivazione di talune misure di contenimento, sia in quanto parte appellante non ha addotto elementi da cui desumere una disomogeneità tra la zona 11 (oltre che la zona 3) rispetto alle restanti parti del territorio metropolitano, di tal che non è comprovata l'allegazione per cui le risultanze del censimento non possano essere estese agli altri comuni del distretto. Del resto, le stesse Linee guida regionali, nell'illustrazione del distance sampling method , reputano sufficiente che i rilievi siano fatti in aeree "omogenee" e "rappresentative", non richiedendo accertamenti a tappeto su tutto il territorio interessato. All'uopo si tenga conto che, come chiarito dalla difesa della Città metropolitana e non smentito dalla controparte, « dal punto di vista territoriale le aree omogenee individuate dalla Città metropolitana sono state identificate tenendo conto dell'identità storica, territoriale, sociale ed economica delle singole realtà e non delle sole caratteristiche geografiche. Tali zone, che hanno peraltro una rilevanza puramente amministrativa, non necessariamente sono differenti dal punto di vista territoriale e i Comuni indagati sono tutti contermini o poco distanti tra loro pertanto rappresentano di fatto un'area territorialmente omogenea dal punto di vista agrario pur appartenendo a zone omogenee distinte sotto il profilo amministrativo » (cfr. memoria depositata dall'amministrazione in data 10 gennaio 2025).

10.6. Da ultimo, in relazione all'addotta pericolosità, per l'uomo e per le altre specie animali, di taluni strumenti di contenimento dei colombi (fucili, palloni gonfiati con gas elio e cannoncini a gas con detonazioni temporizzate), è sufficiente ribadire quanto già osservato dal giudice di prime cure e non efficacemente smentito in appello, ossia che il Piano contempla svariate precauzioni per attutire i rischi di tali strumenti. Per esempio, i cannoncini a gas e i palloni gonfiati con gas elio possono essere impiegati esclusivamente in aree rurali, al fine di prevenire asporti su coltivazioni agrarie. Similmente, i fucili non possono essere utilizzati in modo indiscriminato, ma solamente « in prossimità di colture passibili di danneggiamento, di allevamenti, di magazzini o di siti industriali anche previo uso di stampi o sagome con funzione di richiamo dei volatili previa attivazione da parte di personale del Corpo di Polizia metropolitana, a seguito di segnalazione di danneggiamento che pervenga dal territorio », prevendendosi, altresì, che «[i] n situazioni caratterizzate da problemi di sicurezza che rendano non praticabile lo sparo potranno essere impiegate reti o gabbie-trappola selettive di cattura in vivo attivate con esca alimentare ». Ulteriormente, detti strumenti non sono impiegabili da chiunque, essendo riservati a controllori appositamente selezionati e formati. Pertanto, anche per tali aspetti il Piano effettua un adeguato contemperamento dei vari interessi in gioco.

11. Con il secondo motivo d'appello, intitolato « ILLEGITTIMITÀ E/O INVALIDITÀ E/O ANNULLABILITÀ E/O INEFFICACIA DELLA SENTENZA IMPUGNATA PER OMESSA E/O NON CORRETTA INTERPRETAZIONE DELL'ART. 3 L. N. 241/1990, DELL'ART. 19 DELLA LEGGE N.157/1992, DELL'ART. 20 DELLA LEGGE REGIONALE N. 5 DEL 2018, DELLA DELIBERAZIONE DELLA GIUNTA REGIONALE N. 46-9713 DEL 30 SETTEMBRE 2008 », si contesta il capo della sentenza dedicato alla reiezione della seconda censura proposta in primo grado. Ad avviso degli appellanti, l'ambito territoriale di applicazione delle misure non cruente sarebbe del tutto inadeguato, essendo solo sedici i comuni – appartenenti solo all'aera omogenea 11 – che hanno aderito al "Protocollo di intesa tra la città metropolitana e i comuni dell'area omogenea 11 per la gestione della specie colombo", adottato con decreto del vicesindaco metropolitano n. 128-7742 del 2018. A tutto voler concedere, i metodi cruenti potrebbero trovare applicazione solamente nel medesimo contesto territoriale nel quale sono state impiegate le tecniche indirette di controllo. Inoltre, le metodologie incruente non sarebbero state correttamente applicate da tutti i comuni aderenti al protocollo. Ulteriormente, i censimenti del 2008 e del 2010 non permetterebbero di valutare l'incidenza delle misure indirette prescritte nel Protocollo, in quanto avvenuti in comuni differenti da quelli in cui sono stati effettuati i rilievi nel 2019, fermo restando che detti censimenti dimostrerebbero, semmai, la diminuzione dei colombi e, dunque, l'efficacia delle tecniche di controllo indiretto. Il Piano impugnato non sarebbe, poi, rispettoso del principio di gradualità, in quanto consentirebbe il ricorso a tecniche cruente in affiancamento a quelle cruente e senza un previo controllo dell'efficacia di queste ultime. In ogni caso, i metodi incruenti contemplati nel Piano sarebbero scientificamente datati, mentre non sarebbero menzionati altri metodi, più evoluti, quali le tecniche di controllo della fertilità degli animali mediante sterilizzazione chimica o chirurgica.

11.1. Allo scrutinio del motivo di censura è opportuno premettere che la prevenzione dei rischi derivanti dalla fauna EL è affidata a scelte pianificatorie ampiamente discrezionali della pubblica amministrazione, sia quanto alla selezione dei rischi rilevanti, pur sempre nella gamma indicata dall'art. 19, co. 2, l. 157/1992, sia in relazione alla individuazione delle soglie di allerta oltre le quali è prevista l'adozione delle misure di controllo contemplate negli appositi piani territoriali e ai metodi di rilevazione di dette soglie, sia quanto alla scelta delle tecniche di controllo di cui è possibile avvalersi, purché sia rispettata la regola generale della preferenza per gli strumenti indiretti di prevenzione rispetto ai metodi diretti, consistenti nell'abbattimento e nella cattura degli esemplari (cd. criterio della gradualità). Il sindacato di legittimità del giudice amministrativo è, conseguentemente, limitato alle sole ipotesi di manifesta irragionevolezza, arbitrarietà e ingiustizia delle decisioni, di travisamento dei fatti e di evidente sproporzione delle misure adottate, mentre le scelte di merito, che si collocano entro la cornice di legittimità dell'azione amministrativa, fuoriescono da detto sindacato e spettano esclusivamente alla responsabilità dell'amministrazione.

11.2. Tanto premesso, il motivo è privo di fondamento, non ravvisandosi, nella fattispecie, i succitati profili di illegittimità suscettibili di censura giurisdizionale. Segnatamente, alla luce dell'approfondimento prospettato già in sede cautelare, risulta che la Città metropolitana si sia attenuta al criterio generale della gradualità nella selezione delle misure di controllo della specie.

11.3. La menzionata regola della gradualità è enunciata, già a livello nazionale, all'art. 19, co. 2, l. 157/1992, che impone alle amministrazioni regionali di attuare dapprima metodi di controllo indiretto della fauna EL, potendosi ricorrere alle tecniche "cruente" (o dirette) della cattura e dell'abbattimento degli animali solo in caso di inefficacia dei precedenti metodi. A livello regionale, la portata della regola generale è specificata, quanto ai colombi, nelle Linee guida, che impongono, all'esito di un primo censimento, la « messa in atto dei sistemi indiretti di controllo che si basano sulla individuazione e riduzione della facile disponibilità di cibo, della estesa e indisturbata possibilità di nidificazione e della presenza di aree ideali di concentrazione e sosta. I sistemi indiretti richiedano l'adozione di un piano che includa interventi mirati ed integrati per limitare le fonti di alimentazione (proibire il foraggiamento e contenere la disponibilità e la dispersione di rifiuti); ridurre i siti di nidificazione anche mediante l'impedimento meccanico dell'accesso, avendo premura di non colpire le specie non target (cfr. Allegato 6); disperdere la concentrazione di volatili attraverso varie forme di dissuasione ». Dopodiché, le Linee guida prescrivono che si effettui un altro censimento e, se la densità di piccioni presenta valori ancora elevati, stabiliscono che « possono essere presi in considerazione i sistemi diretti di riduzione numerica: cattura mediante gabbie trappola e successiva soppressione eutanasica ».

11.4. Ebbene, nell'ambito della città metropolitana di Torino, al primo censimento del 2008, che ha rilevato una densità di colombi (di 1.210 esemplari al kmq) superiore alla soglia di stress (di 300/400 individui al kmq) ha fatto seguito l'indicazione delle strategie di intervento indiretto (cfr. doc. 6 Città metropolitana, depositato in primo grado): oltre all'informazione e alla sensibilizzazione dell'opinione pubblica, è stata prevista l'apposizione di dissuasori su strutture ed edifici, il collocamento di linee elettrificate, la sistemazione di sagome di predatori, l'occlusione dei siti di nidificazione, nonché la riduzione delle fonti alimentari e le campagne volte a sconsigliare il nutrimento umano degli uccelli (benché il fenomeno della sovrappopolazione fosse prevalentemente rurale e, quindi, legato alla fisiologica presenza, nei campi, di cibo per i colombi).

Lo studio è stato ripetuto nel 2010 (doc. 7 Città metropolitana, depositato in primo grado) e ha condotto alla constatazione dell'inefficacia delle misure, pur attuate dai comuni oggetto d'indagine, alla luce della ridotta diminuzione della densità dei colombi (1.100 individui al kmq). Si badi che l'insufficienza delle strategie non risulta dovuta tanto all'inattività dei comuni, quanto alle caratteristiche dei luoghi, ossia l'abbondanza di granaglie nei campi coltivati e di siti di nidificazione nei centri storici.

Ad ogni modo, nel 2010 si è scelto di proseguire con le tecniche di controllo indiretto, raccomandando ai comuni di rafforzare l'attività di vigilanza sul rispetto delle misure. Nel 2018, con l'adozione del Protocollo d'intesa aperto all'adesione dei comuni della zona omogenea 11, la campagna di controllo, sempre basata su metodi incruenti, è stata territorialmente estesa.

Infine, nel 2019, si è ripetuto un censimento, che ha condotto alla constatazione di una densità media di 620 esemplari al kmq, inferiore rispetto a prima ma comunque superiore al valore soglia.

11.5. Benché le misure di controllo indiretto, come anche i censimenti, non siano state effettuate su tutto il territorio metropolitano, la circostanza non è dirimente, in quanto le Linee guida regionali non impongono l'esecuzione capillare delle suddette verifiche e strategie, reputandosi sufficiente un'azione preventiva a campione, sempre che i campioni siano significativi. Ebbene, come già esposto innanzi, le aree interessate dai successivi censimenti sono in larga parte sovrapponibili tra loro e, comunque, riguardano comuni siti nella medesima zona omogenea, dunque aventi caratteristiche similari tra loro, ancorché non contermini dal punto di vista geografico. Né gli appellanti hanno fornito elementi atti a comprovare la manifesta arbitrarietà del metodo di verifica utilizzato, come, ad esempio, la palmare disomogeneità tra i comuni oggetto di indagine e il restante territorio metropolitano. D'altra parte, la proposta degli appellanti di consentire l'uso di metodi cruenti solo ai comuni che abbiano già partecipato alla campagna di controllo prevista dal Protocollo rischierebbe di essere poco efficace dal punto di pratico, attesa la capacità dei colombi di spostarsi facilmente in altre zone.

11.6. Inoltre, lo stesso Piano di contenimento oggetto di impugnativa impone la prosecuzione o l'attivazione delle tecniche indirette di controllo in affiancamento alle eventuali misure di abbattimento, ulteriormente distinguendo le misure tra aree rurali e urbane.

Nello specifico, nelle prime si prevede la predisposizione di dissuasori, di reti maglia per chiudere i siti di nidificazione, di cannoncini a gas e di palloncini gonfiati a elio, oltre all'immissione di rapaci in specifiche zone; dopodiché, se tali misure si siano infruttuose o in affiancamento alle stesse, si autorizza l'utilizzo del fucile con canna ad anima liscia di calibro non superiore al 12, ma solamente da parte dei controllori formati e autorizzati, in orario diurno ed esclusivamente in prossimità di colture, di allevamenti, di magazzini o di siti industriali e solo a seguito di segnalazione di danneggiamento pervenuta dal territorio; in situazioni caratterizzate da problemi di sicurezza che rendano non praticabile lo sparo, possono essere impiegate reti o gabbie trappola selettive di cattura in vivo attivate con esca alimentare, previa autorizzazione della Città metropolitana e con l'assicurazione di un controllo quotidiano delle gabbie da parte del personale responsabile, onde garantire la soppressione dei colombi catturati nel minor tempo possibile e l'immediata liberazione di soggetti appartenenti a specie diverse.

Nelle aree urbane, si prevede l'introduzione, mediante ordinanze sindacali, di divieti di somministrazione di cibo ai colombi, di obblighi di occlusione dei punti di accesso a siti riproduttivi e di reti di maglia, nonché la realizzazione in via sperimentale di colombaie urbane; solo in affiancamento a dette azioni di contrasto incruento, è possibile ricorrere alle gabbie trappola, con le medesime accortezze stabilite per le aree rurali.

11.7. Pertanto, risulta rispettata la regola generale della gradualità, come enunciata dalla legge nazionale e specificata dalle Linee guida, dal momento che le misure di intervento diretto contemplate nel Piano non solo intervengono a seguito di un ultradecennale controllo indiretto della specie nell'ambito di campioni significativi, ma possono essere attivate solo a determinate condizioni, con svariati accorgimenti e, comunque, sempre in affiancamento alle misure di contrasto indiretto. Nel complesso – e in difetto di vizi ictu oculi rilevabili – le decisioni della Città metropolitana rientrano nell'ampio margine discrezionale riconosciuto all'amministrazione in subiecta materia .

11.8. Parimenti, in relazione all'accusa di vetustà delle tecniche di contrasto indiretto contemplate nel Piano, a prescindere dalla dubbia percorribilità pratica della sterilizzazione auspicata dalle appellanti (specialmente se effettuata con metodi chirurgici), è sufficiente ribadire che la selezione delle strategie di azione è rimessa alla discrezionalità dell'amministrazione, oltre che dall'art. 19, co. 2, l. 157/1992, dalle stesse Linee guida regionali, rimaste inoppugnate, che annoverano differenti tecniche percorribili, tra le quali il controllo della fertilità (mediante castrazione chimica o chiurgica) neppure figura. Pertanto, la censura delle associazioni non solo mira a sostituire le decisioni amministrative, ma si appunta su valutazioni già espletate a livello regionale e ormai non più contestabili.

12. Con il terzo motivo (« ILLEGITTIMITÀ E/O INVALIDITÀ E/O ANNULLABILITÀ E/O INEFFICACIA DELLA SENTENZA IMPUGNATA PER OMESSA E/O NON CORRETTA INTERPRETAZIONE DELL'ART. 3 L. N. 241/1990, DELL'ART. 21 DELLA LEGGE N. 157/1992, DELL'ART. 20 DELLA LEGGE REGIONALE N. 5 DEL 2018 E DELL'ART. 8 DELLA DIRETTIVA 2009/147/CE E DELL'ALLEGATO IV LETT. A) »), le associazioni appellanti contestano la statuizione del T.A.R., secondo cui le metodologie di impiego delle gabbie trappola previste dal Piano sarebbero in grado di assicurare la selettività dello strumento. Ad avviso delle appellanti, invece, la normativa di riferimento (artt. 21, co. 1, lett. u e z, l. 157/1992 e 8 direttiva 2009/147/CE) vieterebbe espressamente e senza esclusioni detti strumenti, in quanto intrinsecamente non selettivi.

12.1. Il motivo è infondato, poiché le norme citate dalle appellanti non precludono precipuamente l'utilizzo delle gabbie trappola.

12.2. L'art. 21, co. 1, lett. u e z, l. 157/1992 prevede – peraltro, nel contesto dell'attività venatoria, alla quale il controllo pianificato della fauna EL è estraneo – che non si possano utilizzare « trappole, reti, tagliole, lacci, archetti o congegni similari », nell'evidente intento di evitare tecniche di cattura insidiose, non selettive e foriere di sofferenze agli animali, mentre l'art. 8 della direttiva 2009/147/CE (concernente la conservazione degli uccelli selvatici), lungi dal selezionare gli strumenti proibiti, si limita a prescrivere agli Stati membri di vietare metodi di cattura « non selettiva » degli uccelli.

12.3. Pertanto, è corretta la constatazione del primo giudice, secondo cui le modalità concrete di utilizzo delle gabbie trappola siano in grado di assicurare la selettività della misura. Infatti, il Piano, come già esposto, contempla il ricorso a « gabbie trappola selettive di cattura in vivo », da sottoporre a controllo almeno una volta al giorno al fine di liberare i volatili appartenenti ad altre specie eventualmente catturati, nonché al fine di procedere alla pronta soppressione dei colombi, onde evitare a questi sofferenze inutili.

13. Il quarto motivo (« ILLEGITTIMITÀ E/O INVALIDITÀ E/O ANNULLABILITÀ E/O INEFFICACIA DELLA SENTENZA IMPUGNATA PER OMESSA E/O NON CORRETTA INTERPRETAZIONE DELL'ART. 3 L. N. 241/1990, DEL REGOLAMENTO CE/1099/2009 DEL 24 SETTEMBRE 2009 E DEGLI ARTT. 544 BIS E 544 TER C.P E PER VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 24, 111 E 113 COST. E DELL'ART. 112 C.P.C. OMESSA ON ») ribadisce la censura – di cui al quarto motivo del ricorso di primo grado – incentrata sulla violazione degli artt. 544- bis e 544- ter cod. pen. e del regolamento 2009/1009/CE, in ragione della non necessità dell'uccisione dei colombi e della crudeltà dei metodi di soppressione previsti dal Piano. Le appellanti reputano, inoltre, indeterminata la locuzione, contenuta nel Piano, secondo cui « la soppressione degli animali catturati andrà attuata tramite traslocazione cervicale o altri metodi eutanasici da parte degli addetti alla gestione delle gabbie », poiché questo avrebbe dovuto preselezionare i metodi di abbattimento, non potendosi accettare neppure la eterointegrazione del Piano con "gli approdi della scienza veterinaria", ai quali ha fatto riferimento il giudice di prime cure. Del resto, ai sensi dell'art. 30 del codice deontologico veterinario, l'eutanasia degli animali deve essere praticata solo dai medici veterinari, sicché la stessa scienza veterinaria impedirebbe ad altri soggetti di sopprimere i colombi. Ulteriormente, le appellanti imputano alla sentenza di non aver preso posizione sull'accusa di crudeltà intrinseca e di obsolescenza mossa alla traslocazione cervicale, tecnica tra l'altro espressamente vietata dal regolamento 2009/1099/CE.

13.1. Anche questo motivo è insuscettibile di favorevole considerazione.

13.2. Sono fuori fuoco le contestazioni incentrate sulla violazione degli artt. 544- bis e 544- ter cod. pen., che puniscono, rispettivamente, l'uccisione e il maltrattamento di animali, in quanto norme penali incriminatrici, come tali rivolte a condotte individuali (stante la personalità della responsabilità penale) e non estensibili all'attività amministrativa. A ciò si aggiunga che le condotte incriminate, ossia l'uccisione o il maltrattamento di animali « per crudeltà o senza necessità », sono escluse nella fattispecie, posto che la necessità di soppressione dei colombi discende dalla pericolosità della loro eccessiva densità e dalla constatata inefficacia delle tecniche di controllo indiretto, mentre la non crudeltà è per definizione esclusa dall'espresso riferimento, contenuto nel Piano, ai "metodi eutanasici".

13.3. Sotto quest'ultimo aspetto, non si rinviene alcun ostacolo normativo all'utilizzo di una formula elastica, suscettibile di essere riempita di contenuto alla luce della scienza veterinaria e alle tecniche di eutanasia animale ivi contemplate. Al contrario, il ricorso a un concetto giuridico indeterminato, quale quello in esame, permette di assicurare l'adeguamento delle azioni amministrative ai progressi scientifici. È, poi, inconferente il richiamo all'art. 30 del codice deontologico veterinario, laddove riserva la pratica dell'eutanasia ai medici veterinari, essendo evidente che la locuzione "metodi eutanasici" contenuta nel Piano è rivolta alla tecnica esecutiva, che deve essere tale da non arrecare sofferenze all'animale, e non al soggetto che la pratica. Seguendo il ragionamento degli appellanti, si arriverebbe al paradosso che l'abbattimento degli animali, consentito dalla normativa sul controllo della fauna EL, in quanto non praticato dai veterinari, dovrebbe avvenire soltanto con metodi violenti.

13.4. Sono, infine, infondate le censure rivolte alla traslocazione (o dislocazione) cervicale, menzionata nel Piano quale esempio di metodo eutanasico, non solo perché tendenti a sostituire la valutazione tecnica riservata all'amministrazione, ma anche perché il metodo in discorso è espressamente consentito dal regolamento 2009/1099/CE (relativo alla protezione degli animali durante l'abbattimento) su volatili di piccola taglia, quali sono, per l'appunto, i colombi.

14. Con il quinto motivo, rubricato « ILLEGITTIMITÀ E/O INVALIDITÀ E/O ANNULLABILITÀ E/O INEFFICACIA DELLA SENTENZA IMPUGNATA PER OMESSA E/O NON CORRETTA INTERPRETAZIONE DELL'ART. 3 L. N. 241/1990, DEL DECRETO DEL MINISTERO DELL'AMBIENTE E DELLA SICUREZZA ENERGETICA DEL 13 GIUGNO 2023 E DEL PIANO STRAORDINARIO PER LA GESTIONE E IL CONTENIMENTO DELLA NA CA », si censura la sentenza di primo grado laddove ha ritenuto infondato il motivo di ricorso relativo alla mancata previsione di conformità dei corsi di formazione degli operatori ai programmi predisposti dall'ISPRA. Infatti, posto che il punto 2.5 del "Piano straordinario per la gestione e il contenimento della fauna SE, allegato al decreto ministeriale del 13 giugno 2023, prevede che gli operatori demandati al controllo della fauna EL abbiano frequentato specifici corsi di formazione conformi a programmi predisposti dall'ISPRA e superato una prova di abilitazione (come anche ricordato dall'ISPRA, nel parere reso il 16 gennaio 2024, in seno al procedimento pianificatorio), la Città metropolitana, pur asserendo, nella delibera, che l'ISPRA avrebbe comunicato i contenuti per la realizzazione del corso di formazione, nel Piano si limiterebbe a prevedere che gli operatori coadiuvati che collaborino alle operazioni di controllo siano formati tramite « appositi corsi realizzati dalla Città metropolitana e conclusi con esame finale abilitante ». Ebbene, tale indicazione sarebbe estremamente generica e non assicurerebbe il rispetto di quanto previsto nel Piano straordinario ministeriale. Inoltre, la Città metropolitana avrebbe avviato i corsi solo nell'ottobre del 2024, prevedendo, all'origine, un piano di formazione inadeguato, poiché composto da solo sei ore di lezione, e senza prove di abilitazione.

14.1. La doglianza è infondata, per l'assorbente considerazione che la formazione degli operatori impiegati nelle attività di controllo della fauna non è un contenuto obbligatorio del Piano metropolitano, purché si osservi – tra l'altro, già a livello regionale, come prescritto al punto 2.5 del Piano straordinario – la previsione ministeriale che impone l'apposita formazione degli operatori stessi.

14.2. Ad ogni modo, siffatto obiettivo risulta raggiunto nel caso di specie, posto che:

- nel parere del 16 gennaio 2024, l'ISPRA ha rammentato la suddetta esigenza formativa, producendo, in allegato, il programma del corso a cui la Città metropolitana si sarebbe dovuta attenere, il quale, tra l'altro, non prevede una durata minima, ma solo un elenco delle materie da trattare (cfr. doc. 3 ricorrenti e doc. 4 Città metropolitana, depositati in primo grado);

- non solo – come già evidenziato dal primo giudice – la delibera di approvazione del Piano ha richiamato detto parere, ma, soprattutto, con determinazione dirigenziale n. 430 del 21 gennaio 2024, la Città metropolitana ha attivato il corso di formazione, accludendovi un apposito programma apparentemente coerente con quello fornito dall'ISPRA e che, in ogni caso, non è stato mai oggetto di contestazione giurisdizionale da parte delle associazioni appellanti.

15. Residua da analizzare l'ultimo motivo di appello (« ILLEGITTIMITÀ E/O INVALIDITÀ E/O ANNULLABILITÀ E/O INEFFICACIA DELLA SENTENZA IMPUGNATA PER VIOLAZIONE E/O OMESSA E/O NON CORRETTA INTERPRETAZIONE DELL'ART. 26 C.P.A. (D.LGS. N. 104 DEL 2 LUGLIO 2010) E DELL'ART. 91 C.P.C. E VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 9, 24, 111 E 113 COST. »), con il quale si chiede la riforma della sentenza, nella parte in cui ha condannato le ricorrenti al pagamento delle spese, nella misura di 4.000,00 euro per compensi, oltre accessori, auspicando alla condanna della Città metropolitana alla loro rifusione o, quantomeno, alla compensazione delle stesse o alla modifica del loro importo.

15.1. La censura non è suscettibile di favorevole considerazione.

15.2. La vittoria in punto di spese processuali è esclusa dalla soccombenza delle associazioni anche in grado di appello.

15.3. In relazione alla richiesta di compensazione o di diminuzione dell'importo liquidato, si rammenta che, per consolidata giurisprudenza, il giudice di primo grado esercita ampi poteri discrezionali in ordine alla statuizione sulle spese di lite, sia ai fini della condanna, sia ai fini della compensazione, sicché la sindacabilità del relativo capo della sentenza è limitata soltanto all'ipotesi in cui venga modificata la decisione principale, eccezion fatta per le ipotesi di manifesta ingiustizia o abnormità della statuizione sulle spese ( ex multis , Cons. Stato, Sez. IV, 2 agosto 2021, n. 5665; Id., 5 luglio 2021, n. 5132).

Ebbene, nel caso di specie non si ravvisano profili di abnormità né nella decisione di porre le spese di lite a carico della parte soccombente, secondo la regola generale sancita dall'art. 91 cod. proc. civ. (richiamato dall'art. 26 cod. proc. amm.), né nella quantificazione dell'importo, che risulta pienamente in linea con i parametri di cui al d.m. 174/2022, relativamente alle cause di valore indeterminabile e di media complessità, nonché con quanto prescritto dall'art. 9, par. 4, della Convenzione di Aarhus del 25 giugno 1998 (resa esecutiva in Italia con l. 108/2001) circa la non eccessiva onerosità delle procedure di ricorso in materia di tutela ambientale. Su quest'ultimo aspetto, si rimarca che, sebbene la Convenzione internazionale stabilisca che la tutela giurisdizionale in materia richieda procedure « non eccessivamente onerose », la giurisprudenza europea (per tutte, Corte Giust. UE, 13 febbraio 2014, C-530/11) ha stabilito che non è eccessivamente onerosa la liquidazione delle spese la quale, oltre ad essere non manifestamente irragionevole, non ecceda le capacità finanziarie di un ricorrente medio.

16. Per le ragioni sopra esposte, l'appello deve essere respinto.

17. Le spese del secondo grado di giudizio, liquidate in dispositivo in base ai medesimi parametri indicati al § 15.3, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte appellante al pagamento, in favore della Città metropolitana di Torino, delle spese del secondo grado di giudizio, liquidate in euro 6.000,00 per compensi, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Martina Arrivi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Martina Arrivi	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO