Pubblicato il 05/06/2025

N. 04886/2025REG.PROV.COLL.

N. 05141/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5141 del 2022, proposto da RT GI, rappresentato e difeso dagli avvocati Eugenio Casalino, Giuseppe Casalino, Nicola Casalino, Michele Costagliola, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Stefania Terracciano in Roma, piazza San Bernardo, 101;

contro

Comune di Napoli, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Barbara Accattatis Chalons D'Oranges, Antonio Andreottola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Luca Leone in Roma, via Appennini 46;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Quinta) n. 08019/2021.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 marzo 2025 il Cons. Luigi Furno e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

FATTO

1.Con il ricorso di primo grado RT GI ha impugnato l’ordinanza contingibile e urgente n. 19, del 24 maggio 2016 mediante la quale il Sindaco del Comune di Napoli gli ha ingiunto il divieto di accesso e di utilizzo dei locali di sua proprietà, siti in via Epomeo n.72, per un periodo di mesi l8 e, comunque, fino alla data di collaudo dei lavori da eseguirsi al collettore fognario Arena Sant'Antonio.

1.1. Il ricorrente, in particolare, ha lamentato, sotto un primo assorbente profilo, la violazione di plurime decisioni del T.a.r. Campania, ormai costituenti "giudicato", di annullamento di precedenti ordinanze sindacali di analogo contenuto interdittivo, rese in relazione al pericolo di allagamento promanante dal medesimo collettore fognario Arena Sant'Antonio.

1.2. Più in dettaglio, secondo il ricorrente, del tutto illegittimamente il Comune persisterebbe nell’adozione di ordinanze extra ordinem , inibendogli ripetutamente l'accesso e l'uso pedonale e veicolare dei locali di sua proprietà, sebbene con le citate pronunce il T.a.r. avesse accertato l’assenza dei presupposti per l'adozione di ordinanze contingibili e urgenti, a fronte di una situazione di pericolo legata a eventi risalenti e sicuramente non imprevedibili (cfr. TAR. Campania-Napoli, V, nn. 301/2015 e 2467/2012), la cui procrastinazione nel tempo sarebbe dipesa proprio dall’omissione da parte del Comune di Napoli di ogni e qualsiasi iniziativa organica per la risoluzione della problematica in parola.

1.3. Sotto altro profilo, la parte appellante ha evidenziato che l’ordinanza contingibile e urgente ha carattere straordinario, in quanto prevista dall’ordinamento per fare fronte a situazioni di imminente ed irreparabile grave pericolo per la sicurezza e l’incolumità pubblica, presupposti, questi ultimi, che non ricorrerebbero nel caso di specie.

Ciò in quanto l’ordinanza contingibile e urgente in esame sarebbe stata adottata in assenza di una situazione di natura eccezionale e imprevedibile, dopo due anni di inerzia totale dell'Ente e in presenza di un asserito (e indimostrato) stato di pericolo - comunque riconducibile all’inerzia dello stesso Comune nell'affrontare la problematica del collettore in questione - senza alcuna indicazione di un termine di durata massima delle prescrizioni limitative imposte al proprietario dei locali oggetto del divieto.

1.4. Il ricorrente ha, infine, proposto domanda di condanna dell’ente al risarcimento dei danni subiti e subendi in ragione dell’impossibilità di utilizzare i suddetti locali.

2. Il T.a.r., con la decisione 16 dicembre 2021, n. 8019, ha respinto il ricorso.

3. L’interessato ha proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

4. Si è costituito nel giudizio di appello il Comune di Napoli, chiedendo di dichiarare l’appello infondato.

5. All’udienza del 6 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con un primo mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha ritenuto legittima l’ordinanza contingibile e urgente.

1.1. Ad avviso della parte appellante, la necessità di risolvere le criticità, accertate più di un decennio addietro, del collettore fognario Arena S. Antonio non costituirebbe una situazione di fatto idonea a giustificare l'adozione del provvedimento extra ordinem in esame ma, al contrario, proverebbe la mancanza di qualsiasi carattere di urgenza e di imminente concreto pericolo per le persone e le cose e, più in generale, l’assenza di una situazione non fronteggiabile con gli “ordinari” mezzi previsti dall'ordinamento.

Di qui la conclusione per cui l’ordinanza in esame difetterebbe dei presupposti necessari ai fini della sua legittima adozione, quali appunto l'urgenza, e cioè l'indifferibilità dell'atto, la contingibilità, ossia la straordinarietà ed imprevedibilità dell'evento, e la temporaneità, in quanto, osserva l’appellante, la durata del provvedimento deve essere collegata al perdurare dello stato di necessità che ha imposto l'adozione del relativo atto, e agli ulteriori presupposti, ravvisati dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale nei canoni della ragionevolezza, della proporzionalità tra il provvedimento e la realtà circostante, dell’obbligo di motivazione (dovendo, infatti, fondarsi su una congrua motivazione, all’esito di un’istruttoria adeguata) e dell’eventuale pubblicazione nei casi in cui il provvedimento non sia a contenuto individuale.

1.2. Sotto un diverso profilo, l’appellante assume che, contrariamente a quanto ritenuto dal giudice di prime cure, nel caso in esame, il Sindaco di Napoli avrebbe illegittimamente reiterato il divieto di accesso e di utilizzo dei locali di proprietà dell'appellante siti in Napoli alla Via Epomeo n. 72, limitrofi al collettore fognario Arena S. Antonio per un periodo di tempo indefinito, avendo attribuito allo strumento straordinario quel carattere di stabilità e continuità ad esso del tutto estraneo.

2. Il motivo non è fondato.

2.1. Le c.d. ordinanze libere o extra ordinem , sono, come noto, provvedimenti che l’amministrazione può adottare per fare fronte a situazioni non fronteggiabili attraverso procedimenti tipizzati.

In tali casi, la legge conferisce a determinate autorità poteri a contenuto indeterminato, non prestabilito dalla legge, ma rimessi alla valutazione discrezionale dell’organo amministrativo investito della gestione emergenziale.

Esse, come è stato rilevato, derogano non tanto al principio di nominatività, ma a quello di tipicità, ovvero al principio della predeterminazione del contenuto dei provvedimenti amministrativi, in tal senso realizzando una parziale deroga al principio di legalità-garanzia.

Il carattere temporaneo delle ordinanze extra ordinem consente di ritenere che le deroghe che esse apportano anche alla legge non le fa assurgere al rango di fonti normative, ma alla categoria dell’atto amministrativo.

La Corte costituzionale (con le sentenze: 2 luglio 1956, n. 8; 27 maggio 1961, n. 26; 14 aprile 1995, n. 127) ha fissato le seguenti condizioni di “tolleranza” delle ordinanze in esame, sotto il profilo della relativa compatibilità con il principio di legalità: efficacia limitata nel tempo; adeguata motivazione; rispetto dei principi dell’ordinamento giuridico; divieto di intervenire in materie coperte da riserva di legge assoluta (nelle materie soggette a riserva relativa occorre che la legge delimiti la discrezionalità dell’organo a cui il potere è stato attribuito).

Per fare fronte a situazioni non fronteggiabili attraverso procedimenti tipizzati, la legge conferisce a determinate autorità poteri a contenuto indeterminato, non prestabilito dalla legge, ma rimessi alla valutazione discrezionale dell’organo amministrativo investito della gestione emergenziale.

Il carattere temporaneo delle ordinanze extra ordinem consente di ritenere che, anche quando hanno carattere generale, le deroghe che esse apportano anche alla legge non le fa assurgere al rango di fonti normative, ma alla categoria dell’atto amministrativo.

2.2. Come la Sezione ha di recente avuto modo di osservare, “ il potere di ordinanza costituisce lo strumento o la “valvola di sicurezza”, attribuito dal legislatore a talune autorità amministrative, per gestire situazioni di pericolo non fronteggiabili, altrimenti, con i poteri tipici e nominati di cui dispone l’amministrazione e secondo l’ordine delle competenze e delle modalità procedimentali positivamente stabilite.

Il potere in questione è icasticamente definito “derogatorio”, proprio per il peculiare tratto distintivo di “esorbitare” dalle regole che scandiscono l’attività amministrativa (ex multis, Cons. Stato, sez. II, 15 febbraio 2021, n. 1375; sez. IV, 11 gennaio 2021, n. 344; sez. II, 11 luglio 2020, n. 4474 sez. V, 4 febbraio 2015, n. 533).” (ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 23 giugno 2021 n. 4802).

La pertinente disciplina individua, oltre all’autorità competente e agli interessi pubblici tutelabili, i presupposti di emanazione del provvedimento, costituiti dalla “contingibilità” e dall’“urgenza”.

La “contingibilità”, intesa nell’accezione di “necessità”, implica l’insussistenza di rimedi tipici e nominati per fronteggiare efficacemente il pericolo oppure che quelli sussistenti non siano adeguati ad affrontare, tempestivamente, la situazione di pericolo o di danno insorta (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 11 gennaio 2021, n. 344; e, specialmente, Cons. Stato, sez. V, 14 ottobre 2019, n. 6951).

L’“urgenza” consiste nella “materiale impossibilità di differire l’intervento ad altra data, in relazione alla ragionevole previsione di danno a breve distanza di tempo” (da ultimo, Cons. Stato, sez. II, 15 febbraio 2021, n. 1375; sez. V, 14 ottobre 2019, n.6951).

7.2.3. L’ordinanza contingibile e urgente può essere sindacata per l’insussistenza di taluno dei suoi presupposti e, dunque, per l’insussistenza della contingibilità e/o dell’urgenza, nonché quando, pur sussistendone i presupposti per l’emanazione, il provvedimento violi i principi di proporzionalità, ragionevolezza e logicità ” (Cons. Stato, sez. IV; 7 aprile 2025, n. 2945).

2.3. Alla luce di tali principi, non risultano fondate le doglianze articolate nell’atto di appello.

In coerente applicazione delle predette coordinante ermeneutiche, infatti, il Sindaco del Comune di Napoli ha adottato, ai sensi 54 del d.lgs. n. 267/2000, l’ordinanza contingibile e urgente in esame sulla base della necessità di scongiurare l’aggravarsi di una situazione di pericolo costituita dalla sopravvenuta circostanza dell’allestimento del cantiere in conseguenza dell’indilazionabilità dell’auspicato intervento di messa in sicurezza volto alla definitiva risoluzione della problematica.

Ne discende che, contrariamente a quanto ritenuto nell’atto di appello, la situazione di fatto nella quale il Comune ha adottato l’ordinanza oggetto del presente giudizio non è la stessa posta a base delle precedenti ordinanze adottate in relazione alla medesima zona, ma costituisce l’effetto della sopravvenienza, di cui si è dato adeguatamente atto nel corso dell’ istruttoria, di un nuovo presupposto, costituito dalla necessità di effettuare, a garanzia della incolumità per le persone, gli indilazionabili lavori di messa in sicurezza della zona interessata dal pericolo, di talché la legittimità dell’ordinanza non può che essere valutata in base a tale esigenza attualmente esistente al momento della sua emanazione.

Come correttamente rilevato dal giudice di primo grado, tale ordinanza, seppur comportante per l’appellante un’ulteriore limitazione temporale all’accesso rispetto alle aree di cantiere interessate, risulta congruamente rapportata al tempo strettamente necessario al ripristino delle condizioni di normale funzionamento e di sicurezza dell’intera struttura fognaria oltre che adeguata, anche sul piano del rispetto del principio di proporzionalità, allo scopo di scongiurare ogni incombente pericolo in relazione alla primaria esigenza di salvaguardia della pubblica e privata incolumità.

Con tale ordinanza, quindi, il Comune non ha, come sostenuto dell’appellante, surrettiziamente prorogato un'illegittima lesione già inflitta ai privati, posto che la legittimità di un’ordinanza, come più in generale di un provvedimento amministrativo, deve essere valutata sulla base dello stato di fatto (e di diritto) esistente al momento della sua adozione.

Alla luce di quanto osservato, ritiene il Collegio che il provvedimento in esame risponda al modello normativo in premessa delineato, posto che esso è stato adottato dal Sindaco in veste di autorità locale di pubblica sicurezza, nell’esercizio delle prerogative extra ordinem di sua competenza, all’esito di adeguata istruttoria, a fronte di un nuovo presupposto, costituito dalla necessità di effettuare, a garanzia della incolumità delle persone, gli indilazionabili lavori di messa in sicurezza della zona interessata dal pericolo, di talché la legittimità dell’ordinanza non può che essere valutata in base a tale esigenza attualmente esistente al momento della sua adozione.

2.4. Nemmeno può essere condiviso l’assunto della parte appellante secondo cui l’ordinanza in esame sarebbe priva di un termine.

In senso contrario occorre osservare che l’ordinanza sindacale contestata individua un termine di efficacia, nella parte in cui prevede che l’ordinanza avrà efficacia per 18 mesi “.... e comunque fino alla data di collaudo dei lavori”.

Trattasi, con riferimento all’utilizzo di quest’ultimo sintagma, di un termine di efficacia chiaramente indicato per relationem ad un evento oggettivamente identificabile e non rimesso ad una valutazione arbitraria dell’Amministrazione.

3. Con un secondo mezzo di impugnazione la parte appellante lamenta l’erroneità della decisone impugnata nella parte in cui non ha accolto la richiesta di risarcimento danni già formulata in primo grado.

4. Il motivo non è fondato.

Dal complesso delle osservazioni che precedono, sulla base delle quali è stata accertata la legittimità degli atti impugnati, consegue l’assenza di responsabilità da parte delle amministrazioni resistenti.

Sul punto invero è sufficiente richiamare la recente decisione della Adunanza Plenaria n. 7/2021, che, nel solco della storica sentenza delle Sezioni Unite numero 500 del 1999, ha ribadito la riconducibilità della responsabilità dell’amministrazione per l’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o per il mancato esercizio di quella doverosa al paradigma della responsabilità da fatto illecito.

Secondo i principi ribaditi dalla suddetta sentenza, elemento centrale nella fattispecie di responsabilità da illegittima attività provvedimentale è l’ingiustizia del danno, da dimostrare in giudizio, diversamente da quanto avviene per la responsabilità da inadempimento contrattuale, in cui la valutazione sull’ingiustizia del danno è assorbita dalla violazione della regola contrattuale.

Declinato nel settore relativo al «risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi», di cui all’art. 7, comma 4, cod. proc. amm., il requisito dell’ingiustizia del danno implica che il risarcimento potrà essere riconosciuto se l’esercizio illegittimo del potere amministrativo abbia leso un bene della vita del privato, che quest’ultimo avrebbe avuto titolo per mantenere o ottenere, secondo la dicotomia “interessi legittimi oppositivi - pretensivi”.

Alla stregua di tali condivisibili coordinate interpretative, manca - nel caso all’esame del Collegio - il presupposto dell’ingiustizia del danno, non ravvisandosi, per le ragioni suesposte, un illegittimo esercizio del potere amministrativo da parte del Comune di Napoli da cui sia conseguita una lesione dell’interesse legittimo dell’odierno appellante.

Da ciò logicamente discende l’assorbimento delle questioni attinenti alla colpa della Pubblica Amministrazione e al quantum risarcitorio (in quanto relative alla sfera del c.d. “danno – conseguenza”).

5. Inammissibili sono, infine, i motivi del ricorso di primo grado riproposti in appello, posto che l’appellante, in violazione dei doveri di chiarezza e specificità dei motivi d’appello sanciti dall’art. 101, comma 1, cod. proc. amm., si è limitato a riproporre i motivi di primo grado, senza articolare puntuali censure contro i singoli capi della sentenza reiettivi di detti motivi (v. sul punto, ex plurimis , Cons. Stato, Sez. V, 2 dicembre 2015, n. 5459).

6. Le considerazioni che precedono conducono pertanto alla reiezione dell’appello.

7.La natura della controversia giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando:

a) respinge l’appello come in epigrafe proposto;

c) dichiara integralmente compensate le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Furno	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO