Pubblicato il 04/06/2025

N. 04844/2025REG.PROV.COLL.

N. 04685/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4685 del 2016, proposto da
NE S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Igor Janes, Andrea Manzi e Dieter Schramm, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Andrea Manzi in Roma, via Alberico II n. 33;

contro

Comune di Bolzano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandra Merini e BI MA EA, con domicilio eletto presso l’avvocatura comunale in Bolzano, vicolo Gumer 7;
Provincia Autonoma di Bolzano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Alexandra Roilo, Jutta Segna, Lukas Plancker e UC RA, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato UC RA in Roma, via Po, 22;

nei confronti

AC, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del T.R.G.A. – Sezione Autonoma di Bolzano, n. 90/2016, resa tra le parti, per l’annullamento del diniego di autorizzazione di attività commerciale nel settore non alimentare in contrasto con il Piano di rischio dell’aeroporto di Bolzano.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Bolzano, della Provincia Autonoma di Bolzano e di AC;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 maggio 2025 il Cons. Thomas Mathà e uditi per le parti gli avvocati Gaia Stivali in sostituzione dell'avvocato Andrea Manzi, BI MA EA e UC RA;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Giunge a questo Consiglio di Stato una vertenza che riguarda la legittimità dei provvedimenti del Comune di Bolzano e della Provincia Autonoma di Bolzano – collegati con ulteriori provvedimenti dell’Ente Nazionale Aviazione Civile (AC) – in merito ad immobili siti nelle vicinanze dell’aeroporto di Bolzano e con i quali era stato rilevato che gli effetti dei vincoli risultanti dalla zona di rischio aeroportuale comportavano l’impossibilità di modificare la destinazione d’uso a determinati fini commerciali.

2. La complessa ed ormai remota vicenda che fa da sfondo al presente contenzioso in grado di appello può essere sinteticamente ricostruita sulla scorta dei documenti e degli atti prodotti dalla parte appellante nei due gradi di giudizio, nonché di quanto sintetizzato nella parte in fatto della sentenza oggetto di appello, come segue:

- la società NE Spa avvisava il 20.3.2012 il Comune di Bolzano di avviare l’attività commerciale a Bolzano in Via Galvani n. 3 nel complesso immobiliare “Centrum” (p.ed. 4395 sub 2 e p.ed. 4394 sub 3 del Comune Catastale di Dodiciville, su una superficie di vendita di 4.800 m2 e nel sub 19 della p.ed. 4144 della C.C. Dodiciville (1.300 m2) nel settore merceologico “non alimentari”;

- il Comune di Bolzano inibiva tali avvii, ordinando anche la chiusura degli esercizi, con due provvedimenti del 19.6.2012 (v. docc. 5 e 6 fasc. di I° grado dell’appellante), ma il TR di Bolzano – dopo ricorso della società NE – li annullava con le sentenze n. 118 e n. 119 del 2013 in base all’intervenuta dichiarazione di incostituzionalità della legge provinciale n. 7/2012 (per quanto riguarda la limitazione del commercio al dettaglio nelle zone produttive) da parte della Corte Costituzionale con la sentenza n. 38/2013) e, per quanto riguarda la contrarietà al Piano di Rischio Aeroportuale, per difetto di motivazione;

- il Comune avviava nuovamente procedure per inibire l’attività, e – nel dialogo procedurale con la società – acquisite ulteriori osservazioni e sentite più volte la parte coinvolta (che aveva anche depositato una perizia privata sul carico antropico), con atto del 13.6.2013 l’Amministrazione comunale comunicava nuovamente l’inefficacia delle comunicazioni del 20.3.2012;

- di talché l’impugnazione dinanzi al TR, Sezione Autonoma di Bolzano (n.r.g. 244/2013), per elusione dell’intervenuto giudicato del 2013 e l’errata applicazione del Piano di rischio, contestandone contestualmente gli atti del Comune e della Provincia Autonoma di Bolzano in merito a quest’ultimo per illegittimità e deducendo i seguenti primi tre motivi avverso i provvedimenti del Sindaco di Bolzano ed i seguenti quattro motivi contro quelli del Consiglio Comunale e della Giunta Provinciale:

“ 1) nullità ex art. 21-septies L. 241/1990, per violazione e/o elusione di giudicato; Eccesso di potere per travisamento/errata interpretazione delle sentenze n. 138/13 e n. 139/13 del TR di Bolzano;

2) violazione/falsa applicazione del Regolamento AC per la costruzione e l’esercizio degli aeroporti - cap. 9 punto 6.6. nonché del Piano di rischio di Bolzano; Eccesso di potere per errata interpretazione, travisamento, difetto di istruttoria ed errore materiale; Sviamento di potere; Inapplicabilità del Piano di rischio di fronte ad insussistenza di nuovo insediamento; Eccesso di potere per irrazionalità ed illogicità;

3) violazione/falsa applicazione del Piano di rischio di Bolzano - direttrice Nord; Eccesso di potere per errata interpretazione, travisamento, difetto di istruttoria ed errore materiale; Sviamento di potere; Piena conformità della struttura di vendita al Piano di rischio, in assenza di aumento del carico antropico; Eccesso di potere per illogicità ed irrazionalità; Violazione del principio di buon andamento in considerazione dell’uso del tutto residuale della direttrice Nord per i decolli/atterraggi;

4) nullità ex art. 21septies L. 241/1990 per difetto assoluto di attribuzione;

5) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 19, comma 5, LUP - L.P. 13/1997, per omessa comunicazione del Sindaco ai proprietari delle aree interessate dal Piano di rischio aeroporto di Bolzano;

6) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 707 Codice della Navigazione, del Regolamento AC per la costruzione e l’esercizio degli aeroporti - cap. 9 (Piani di rischio), punto 6.5. (Individuazione e definizione delle zone di tutela) - Edizione II emendamento 4 del 30.1.2008, della circolare AC serie APT n. 33 dd. 30.8.2010; Eccesso di potere per perplessità, irrazionalità, illogicità manifesta, travisamento, sviamento, difetto di istruttoria ed errore materiale; Sviamento di potere;

7) violazione e/o falsa applicazione degli articoli 41 (libertà dell’iniziativa economica) e 42 (garanzia della proprietà privata) della Costituzione; Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 31 D.Lgs. 201/2011 convertito con L. 241/2011 (libertà di concorrenza) ”;

- si erano costituiti il Comune di Bolzano, la Provincia Autonoma di Bolzano – Alto Adige e l’AC; a quest’ultimo ente venivano chiesti dal TR, con ordinanza n. 244 del 2014, particolari chiarimenti su alcuni specifici punti riferiti al Piano di Rischio Aeroportuale;

- seguiva da parte dell’odierna appellante la notifica di motivi aggiunti con i quali si censurava la decisione della Giunta Comunale di Bolzano del 11.2.2015, di interpretazione ‘autentica’ della previa delibera giuntale del 30.12.2014, n. 924, spiegando le seguenti censure:

“ 1) nullità ex art. 21septies L. 241/1990 per difetto assoluto di attribuzione;

2) violazione del principio di irretroattività degli atti amministrativi. Eccesso di potere per sviamento;

3) omessa comunicazione di avvio del procedimento. Violazione ed errata applicazione dell’art. 14, commi 1 e 2, L.P. 17/1993 e/o art. 7 L. 241/1990. Eccesso di potere per omessa motivazione

4) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 21quinquies (revoca) e/o dell’art. 21 nonies (annullamento d’ufficio) della L. 241/1990 per difetto di forma e contenuto normativamente prescritto, nonché per difetto dei presupposti;

5) eccesso di potere per contraddittorietà con atti precedenti emanati dalla stessa P.A., nonché della Provincia autonoma di Bolzano;

6) eccesso di potere per errata interpretazione, travisamento, difetto di istruttoria, irrazionalità, illogicità manifesta; Sviamento di potere;

7) violazione / falsa applicazione del Regolamento AC per la costruzione e l’esercizio degli aeroporti - cap. 9, punto 6.6., nonché del Piano di rischio di Bolzano; Inapplicabilità del Piano di rischio di fronte ad insussistenza di nuovo insediamento;

8) violazione / falsa applicazione del Piano di rischio di Bolzano - direttrice Nord; Piena conformità della struttura di vendita al Piano di rischio in assenza di aumento del carico antropico;

9) eccesso di potere per omessa motivazione risp. per motivazione incomprensibile e/o impossibile. Eccesso di potere per travisamento ”;

- nelle more del giudizio veniva adottata una nuova concessione edilizia riguardante la medesima superficie, con destinazione attività commerciale ai sensi dell’art. 44, comma 5, della legge urbanistica provinciale ( ratione temporis vigente);

- con la sentenza n. 90 del 2016, il TR ha respinto il ricorso introduttivo e ha dichiarato inammissibile quello per motivi aggiunti.

3. Il primo giudice ha rigettato il ricorso sulla base delle seguenti considerazioni:

a) sul ricorso introduttivo:

- il primo motivo (con il quale veniva eccepita l’elusione delle sentenze n. 118/2013 e n. 119/2013) era stato rinunciato dalle originarie ricorrenti;

- per quanto riguarda il secondo motivo, con il quale le società avevano eccepito l’insussistenza del contrasto della domanda con il Piano di rischio aeroportuale data l’anteriorità della costruzione dell’immobile al piano e l’applicazione dei divieti limitatamente a nuovi insediamenti, il TR lo riteneva infondato, alla luce della chiara disposizione contenuta nella specifica regola del piano sulle preesistenze (e che si riferiva non all’edificio, ma all’attività preesistente) e della mancante sovrapponibilità di una previa decisione in materia (la sentenza n. 254 del 2014). Secondo il TR l’elemento decisivo per giungere al divieto dell’ampliamento dell’area di vendita al dettaglio per la categoria “non alimentare” era la mancante preesistenza di tale attività nel passato; le pregresse autorizzazioni invece erano state rilasciate per la categoria “mobili e materiali edili”. Ciò era sostanzialmente confermato dalla ratio della disposizione di salvaguardia, vista la natura tassativa dell’eccezione;

- a sostegno del rigetto del terzo motivo del ricorso introduttivo, ovvero che comunque con l’attuazione della domanda di ampliamento non veniva aumentato il carico antropico (che anzi, verrebbe – secondo la perizia tecnica di parte – addirittura ridotto) e che in considerazione dell’effettiva situazione dei voli nella direttrice sud di Bolzano l’eventuale aumento sarebbe ammissibile, il TR non lo riteneva convincente, motivando nuovamente tale decisione con la contrarietà al dettato letterale e alla ratio del Piano. Le norme tecniche al par. 1.2 della relazione del Piano non consentono le attività di vendita al dettaglio nella zona di tutela, senza la necessità di dimostrare specificamente la variazione del carico antropico in base alla specifica attività. Inoltre anche gli aspetti urbanistici contemplati dalla delibera della Giunta Provinciale n. 924/2014 per il TR non risultavano influenti nel caso di specie;

- sul quarto motivo, con il quale si deduceva l’illegittimità della delibera n. 131/2010 del Consiglio comunale di Bolzano e della delibera n. 1517/2011 della Giunta provinciale entrambe riguardanti la modifica del Piano di rischio, il TR non ha seguito la ricorrente laddove criticava il difetto di attribuzione del Consiglio comunale in merito alla definizione di zone geometriche, vincoli o limiti per le piste di volo (di codice 3 e 4), avendo il Comune solo fatto propria la previa decisione di AC con il parere istruttorio del 4.10.2010, ritenuto vincolante dal primo giudice;

- sul quinto motivo, con il quale la NE deduceva l’illegittimità della modifica dei PUC d’ufficio per violazione di aspetti formali non rispettati dalla Provincia (previa obbligatoria comunicazione ai proprietari degli immobili toccati dalla delibera), il TR accertava l’assenza di tale violazione, in mancanza di una specifica norma che lo richiedeva e richiamando la giurisprudenza del Consiglio di Stato in subiecta materia ;

- sul sesto motivo, con il quale la ricorrente sosteneva la tesi che, con una corretta configurazione delle aree di tutela per piste da codice 2 (e non da codice 3 e 4), l’area oggetto delle domande non sarebbe inclusa nel perimetro di tutela, il TR accertava prima di tutto l’inammissibilità della censura, non avendo impugnato specificamente il Piano di rischio, oltre ad essere inammissibile un sindacato di merito al di fuori del dettato dell’art. 134 c.p.a. in quanto si andrebbe ad accertare l’erroneità della decisione discendente da una valutazione tecnica dell’autorità competente, e non essendo presenti, nel caso di specie, illogicità o irrazionalità macroscopiche nell’interpretazione del par. 6.4 e 6.6 del Regolamento per la costruzione e l’esercizio degli aeroporti del 30.1.2008 da parte di AC. Secondo il primo giudice la configurazione della zona di rischio contestata appariva un proporzionato e ragionevole strumento di mitigazione del rischio derivante dall’attività aeronautica, e – nel bilanciamento degli interessi contrapposti – considerava la prevalente valenza della tutela della salute;

- sul settimo motivo (aggravamento dei vincoli e discendente illegittimità per violazione del principio della libertà dell’iniziativa economica e della tutela della proprietà privata), il TR lo riteneva infondato in quanto i rispettivi principi e valori costituzionali ammettono a loro volta restrizioni per tutela di altri principi egualmente tutelati (utilità sociale e danno alla sicurezza nell’un caso e assicurazione della funzione sociale nell’altro caso), puntualmente implementato e considerato dai provvedimenti gravati;

b) sul ricorso per motivi aggiunti: il TR lo riteneva inammissibile, in quanto volto a impugnare un atto privo di natura provvedimentale, essendo un ‘promemoria’ con contenuti di indirizzi difensivi e, in quanto tale, senza effetti lesivi concreti.

4. Avverso detta sentenza ha proposto appello le società NE s.r.l. deducendo i seguenti motivi di censura così rubricati (il motivo 1 ricorda solamente che l’originario primo motivo del ricorso di primo grado era già stato rinunciato):

“ 2) violazione e/o falsa applicazione del Regolamento AC per la costruzione e l’esercizio degli aeroporti – cap. 9 punto 6.6. nonché del Piano di rischio aeroportuale di Bolzano; Inapplicabilità del Piano di rischio di fronte ad insussistenza di nuovo insediamento (preesistenza); Motivazione illogica irrazionale e contraddittoria, anche in considerazione dei principi generali della normativa comunitaria e nazionale sulla liberalizzazione del commercio; Travisamento di giudicato (sentenza TR Bolzano n. 254/14) e disparità di trattamento in situazioni analoghe;

3) violazione/falsa applicazione del Piano di rischio di Bolzano – direttrice Nord; Piena conformità della struttura di vendita al Piano di rischio in assenza di aumento del carico antropico; Errata interpretazione e travisamento della ratio del Piano di rischio; Motivazione illogica, irrazionale e contraddittoria; Motivazione travisata con riferimento ai dati tecnici forniti;

4) violazione e/o omessa applicazione dell’art. 21septies L. 241/1990; Mancata declaratoria della nullità per difetto assoluto di attribuzione;

5) violazione e/o omessa applicazione dell’art. 19, comma 5, LUP – L.P. 13/1997 e dell’art. 707 comma IV codice della navigazione per omessa comunicazione del Sindaco ai proprietari delle aree interessate dal Piano di rischio aeroporto di Bolzano;

6) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 7 c.p.a. (“Giurisdizione amministrativa”) e/o dell’art. 134 c.p.a. (“Materia di giurisdizione estesa al merito”); Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 707 Codice di Navigazione, del Regolamento AC per la costruzione e l’esercizio degli aeroporti-cap. 9 (Piani di rischio) punto 6.5 (Individuazione e definizione delle zone di tutela) – Edizione II emendamento 4 del 30.01.2008, della circolare AC serie APT n. 33 dd. 30.08.2010; Omesso ovvero travisato esame degli elementi tecnici emersi nel corso del giudizio; Motivazione travisata ed illogica;

7) violazione e/o falsa applicazione degli articoli 41 (libertà dell’iniziativa economica) e 42 (garanzia della proprietà privata) della Costituzione; Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 31 d.lgs. 201/2011 convertito con L. 214/2011 (libertà di concorrenza);

8) ritenuta inammissibilità dell’impugnazione (avvenuta con motivi aggiunti dd. 30.07.2015) della decisione della Giunta comunale di Bolzano n. 101/2015, in quanto atto non provvedimentale e sprovvisto di lesività; Necessaria conclusione. ”

5. Si sono costituiti in giudizio l’AC – Ente Nazionale Aviazione Civile, il Comune di Bolzano e la Provincia Autonoma di Bolzano, spiegando in rito per plurimi profili l’inammissibilità e l’improcedibilità dell’appello, e, nel merito, l’infondatezza delle censure dedotte.

6. Su congiunta richiesta delle parti, il processo è stato rinviato la prima volta all’udienza pubblica del 12 gennaio 2023 ed una seconda volta all’udienza del 9 marzo 2023. All’udienza del 14 dicembre 2023, rilevato che la terza formulata richiesta di rinvio (in quanto penderebbero ancora trattative per una soluzione bonaria della controversia) non poteva trovare accoglimento, su richiesta congiunta delle parti è stata disposta la cancellazione della causa dal ruolo.

7. Nelle more del successivo giudizio, la parte appellante ed il Comune di Bolzano hanno depositato ulteriore documentazione, e tutte le parti costituite hanno versato nel fascicolo telematico memorie conclusionali e di replica, insistendo nelle loro avversarie conclusioni.

8. Con istanza del 16 aprile 2025, in vista dell’udienza pubblica del 22 maggio 2025, l’appellante ha chiesto nuovamente il rinvio della trattazione della causa e la fissazione congiunta con l’appello sub n.r.g. 2389 del 2025 (contro la sentenza del TR n. 225 del 2024 che aveva deciso il ricorso della società NE contro l’ultimo provvedimento comunale di inefficacia e chiusura dei locali del novembre 2015). Secondo l’appellante, visto che l’ulteriore appello avrebbe come oggetto analoghi profili di censura contro il Piano di rischio aeroportuale, e quindi si avrebbero le medesime tematiche giuridiche in entrambi gli appelli, per opportunità ed economia processuale s’imporrebbe la riunione dei processi.

9. Alla richiesta di riunione si sono opposti il Comune di Bolzano con memoria del 24.4.2025 ed anche la Provincia Autonoma di Bolzano con scritti difensivi depositati nel PAT il 29.4.2025.

10. All’udienza pubblica del 22 maggio 2025 l’appello è stato trattenuto per la decisione.

11. Preliminarmente si respinge l’istanza di rinvio.

Il Collegio non ravvisa alcuna necessità di trattamento congiunto con l’ulteriore appello richiamato dall’appellante, essendo comunque stati impugnati nel secondo ricorso atti successivi ed autonomi, sebbene per profili analoghi. La causa è comunque matura per la decisione e non può più essere rinviata.

12. L’appello è infondato, così che si può prescindere dall’esame delle varie eccezioni di rito spiegate dalle parti resistenti.

13. Ritiene il Collegio che i provvedimenti gravati siano esenti dalle censure dedotte e che la decisione del TR sulle varie censure, anche se abilmente proposte, sia del tutto condivisibile.

14. Sul primo motivo di appello non è necessario esprimersi avendo con tale mezzo, rubricato dagli appellanti con il n. 1, solo riportato la rinuncia, nelle more del giudizio di primo grado, al primo motivo del ricorso.

15. Sul secondo motivo di appello, la società appellante reitera le critiche già svolte in primo grado e deduce che il Piano di rischio vieterebbe solo i nuovi insediamenti, ma detta circostanza non ricorrerebbe nel caso odierno, esistendo il complesso immobiliare “Centrum” – con attività di vendita al dettaglio su quasi 12.000 m2 – già prima dell’entrata in vigore del Piano. Secondo la tesi attorea l’estensione della categoria di vendita da “mobili e materiali edili” a “non alimentare” non sarebbe attività nuova vietata, come invece dichiarato dal TR. Inoltre ci sarebbe da accertare la parità di carico antropico, che militerebbe per la neutralità dell’attività commerciale a fini del rispetto del Piano di rischio. Più in particolare, le principali critiche alla sentenza possono essere così riassunte:

a) il TR non avrebbe colto che il Piano intende sì regolare o limitare l’afflusso dei clienti (il carico antropico) negli insediamenti nell’area di tutela, al fine di contenere eventuali danni in caso di incidente causato da un aereo, ma non sarebbe uno strumento preordinato a regolare il commercio al dettaglio che potrebbe imporre la vendita di certi articoli e vietarne altri;

b) sarebbe errato sostenere che al mero cambiamento della categoria merceologica consegua automaticamente una nuova attività, alla luce del chiaro disposto del cap. 9 punto 6.6. del Regolamento AC che includerebbe solo insediamenti nuovi, quindi inesistenti prima. Ciò sarebbe anche confermato dai principi dell’ordinamento giuridico in materia di liberalizzazione del commercio (art. 43 Trattato CE, oggi art. 49, e 53 TFUE e direttiva 2006/12/CE, come interpretato dalla CGUE; art. 31, comma 2, D.L. 201/2011, conv. dalla l. n. 214/2011). Tale normativa non consentirebbe l’equiparazione di una variazione merceologica ad una nuova attività, essendo irrilevante la modifica dei prodotti venduti ai fini perseguiti dal Piano di rischio, che invece farebbe salve le preesistenze;

c) né il TR potrebbe essere seguito laddove aveva accertato che l’area de qua sarebbe locata nella zona di tutela “B” del Piano (con contestuale possibilità di vendita di categorie merceologiche previste dalla Tavola 02, che, inoltre, anche se successivamente modificate dalla legislazione urbanistica provinciale, avrebbero una valenza autonoma dal Piano). Secondo gli appellanti la limitazione sarebbe stata tolta tramite la modifica normativa urbanistica (art. 44-ter della L.P. n. 13/1997), inoltre il concetto principale della tutela della popolazione sarebbe il carico antropico e non la categoria merceologica (gli appellanti richiamano, per evidenziare la contraddittorietà e la motivazione carente, l’esempio dello stadio “Palaghiaccio” di Bolzano, sito nella zona “A” del Piano di rischio, con capienza di oltre 6000 spettatori);

d) erroneamente il TR avrebbe ritenuto non pertinente nel caso di specie la sentenza n. 254/2014 su un’analoga vertenza sulle preesistenze, che invece sarebbe perfettamente sovrapponibile, travisandone il significato.

16. Le censure sono infondate.

Nella fattispecie viene in rilievo l’area di 6.100 m2 dell’immobile “Centrum” a Bolzano in Via Galvani numero 3, per la quale sono state rilasciate le autorizzazioni commerciali n. 283/2009 (per 1300 m2) e n. 210/2007 (per 4.800 m2), ad oggetto esclusivamente “mobili e materiali edili” e per i quali la società chiedeva l’estensione alla categoria “non alimentari” (no food).

Orbene, il punto 1.2 delle Norme Tecniche del Piano recita: “ Il regolamento AC punto 6.6 lascia intatti gli interventi e le attività esistenti, e il Piano, pur in presenza di attività o edifici anche palesemente incompatibili, non produce effetti ablatori né interdittivi delle attività presenti (omissis) ”. Da ciò risulta – come correttamente rilevato dal TR nell’impugnata sentenza – che solo l’attività autorizzata ed esercitata può essere ricompresa nell’attività esistente. I diversi profili di illegittimità dedotti dagli appellanti (e con i quali si rappresenta la tesi che nel caso di specie il Comune avrebbe dovuto considerare inclusi i locali, anche se non attivi materialmente) incontrano un ostacolo invalicabile nel principio espresso all’art. 707, comma 5, del Codice di Navigazione, che poi spiega anche la ratio del Piano di Rischio, ovvero la salvaguardia dell’interesse pubblico della tutela del volo ed è l’implementazione del principio della precauzione, al fine di evitare incidenti in un’attività potenzialmente pericolosa.

Il dato letterale della disciplina ed il suo obiettivo possono essere interpretati correttamente solo se si conclude che un’attività di vendita di mobili all’ingrosso possa determinare un carico antropico quantitativamente diverso da quella di vendita di altri prodotti di dettaglio che attraggono più clienti e con più frequenza, evidenziando quindi nelle varie tipologie di utilizzo degli immobili diverse misure di carico antropico.

Sono da distinguere nettamente interventi normativi nell’ambito della liberalizzazione del commercio con restrizioni imposte dalla normativa a beneficio della tutela della salute, riconosciuta a livello sia dell’Unione Europea che dello Stato come più ampio elemento di giustificazione della restrizione di libertà fondamentali. Risulta quindi del tutto condivisibile l’assunto del TR secondo cui, anche se la normativa urbanistica modificava (astrattamente) le categorie merceologiche, ciò non ha un riflesso diretto sul Piano di rischio in quanto riproduce puntualmente una volontà espressa di tutela, e conserva quindi una valenza autonoma, che o va cambiata sul punto o rimane in vigore, dovendosi escludere – stante lo strumento di tutela – forme di adeguamento automatico.

Al di là della più o meno sovrapponibilità di un ulteriore giudicato del TR (la sentenza n. 225 del 2024 ha deciso un ricorso contro l’ultimo provvedimento di chiusura nel complesso immobiliare “Centrum” di una superficie di 6.100 m2 nel quale venivano dedotte censure simili e in parte venivano riproposte doglianze circa il rischio aeroportuale assorbito dal TR nell’odierna vertenza), emerge comunque una diversità significativa dei giudicati, in quanto nell’un caso oggetto della vertenza erano questioni urbanistiche che non possono essere equiparate con questioni di autorizzazioni commerciali, e poi l’immobile era in altra zona di tutela, la cat. C), ciò non potrebbe comunque confutare tali principi che rimangono autonomi elementi di valutazione.

La tesi dell’appellante sul carico antropico “ampio” e la sua interpretazione estensiva non trova però un riscontro concreto nelle disposizioni del Piano. Essendo uno strumento di tutela, va interpretato restrittivamente e non permette estensioni non previste espressamente.

L’AC si è espresso con parere vincolante ex art. 707 cod. nav. del 12.8.2010 rispetto alla bozza del piano di rischio predisposto dal Comune di Bolzano, ritenendo applicabili alle caratteristiche dell’aeroporto in argomento le previsioni del Regolamento AC per la Costruzione e l’Esercizio degli Aeroporti, riferibili alle piste di volo con codice 3 e 4. Nel predetto parere è stata confermata la coerenza del Piano con il cap. IX del Regolamento, in relazione al tipo di traffico e alla tipologia delle operazioni. Con successivo parere del 4.10.2010 sono stati forniti ulteriori chiarimenti in merito al Piano ed al suo inquadramento nel codice 3/4 della pista. AC ha utilmente chiarito che le figure geometriche contenute nel Regolamento AC non possono essere considerate già di per sé vincolanti, ma vanno applicate in relazione all’effettivo esercizio delle attività aeronautiche del singolo aeroporto, che nel caso di Bolzano consistono in regolari voli di linea commerciali per il trasporto di passeggeri. Inoltre veniva specificato che il carico antropico presente intorno all’aeroporto è uno tra i vari elementi da valutare ai fini del parere aeronautico rispetto ai piani di rischio. Questo significa che il Comune ha interpretato correttamente le restrizioni del Piano di rischio sulle attività commerciali, con i dovuti chiarimenti ed indicazioni dell’autorità di tutela preposta.

17. Con il terzo motivo si deduce ancora una volta che l’unico dato legittimo e rilevante ai fini di una corretta applicazione del Piano di rischio sarebbe il carico antropico, ma slegato dal criterio delle categorie merceologiche e riconosciuto dalla delibera giuntale n. 924/2014. L’estensione all’attività di vendita no food non pregiudicherebbe il carico antropico, calcolato in base al DM del 27.7.2010 in materia di anti-incendio, per tale criterio sussisterebbe anche un precedente applicativo (la concessione edilizia n. 114/2014). Il criterio del carico antropico per categorie sarebbe illegittimo, mentre dovrebbe essere sostituito da quello di un calcolo complessivo.

18. Le doglianze non hanno pregio.

Le categorie merceologiche permesse all’interno dell’area coperta dal Piano di rischio sono tassative e precise (per la ratio sottesa appena illustrata). Non rileva se – attraverso una successiva modifica dalla legge urbanistica provinciale (art. 44-ter della vecchia l.u.p.) – le categorie merceologiche per il commercio al dettaglio previste in zone produttive (si ripete: ai fini urbanistici) hanno subito modifiche, in quanto nelle specifiche disposizioni di tutela esse sono “cristallizzate” (Piano di rischio, Tavola 2; Norme tecniche - articoli 1.2 e 4, comma 2). Ciò può solo significare la loro valenza autonoma e prevalente sulle altre disposizioni (ancora di più se successive), che discende direttamente dalla ratio dello strumento di tutela, incompatibile con un meccanismo automatico. Come chiarito dall’Autorità di tutela AC nella sua nota del 4 ottobre 2010 (doc. 31 del fascicolo di primo grado versato dal Comune di Bolzano) “ (omissis) la tutela del territorio, prevista nel citato articolo del Codice, si esplica attraverso il contenimento del carico antropico e l’individuazione di tipologie di attività non compatibili nelle aree interessate dai piani di rischio, sui quali AC esprime il parere di competenza (...) ”. Non convince la tesi della sostituibilità del criterio di tutela “per carico antropico complessivo” con quello “per categorie”, avendo AC effettuato, con il parere vincolante sul Piano di rischio, una scelta precisa, che non è consentito modificare e tanto meno in via interpretativa, trattandosi di una lex specialis in materia di sicurezza, non suscettibile di interpretazione analogica o estensiva (art. 14 delle preleggi).

Al contrario, risulta che laddove la norma ha voluto usare il criterio del carico antropico lo ha fatto espressamente unicamente per l’ipotesi di cambio di destinazione d’uso [art. 75, comma 2, lett. a), della vecchia l.u.p., ma con il limite specifico, in zona B, di 1 persona ogni 20 m2 ed in zona A di 1 persona ogni 33 m2, fermo restando il criterio “per categoria” per il settore commerciale]. Non ha pregio invocare a sostegno della propria tesi contraria la delibera giuntale n. 924/2014, non ritrovando in essa riferimenti concreti per una tale decisione, e comunque senza un corrispondente parere da parte dell’AC non avrebbe alcun valore. Inoltre risulta al Collegio che il riferimento al D.M. 27.07.2010 (antincendio) per calcolare il carico antropico non sia pertinente, come confermato dallo stesso Ufficio Prevenzione Incendi della Provincia Autonoma di Bolzano (atto del 27.11.2013, doc. 59 di primo grado), che ha spiegato tecnicamente che l’evacuazione in caso di incendio non può essere assimilata all’incidente causato da un aereo.

In altre parole, l’adeguamento automatico che non discende da una espressa modifica anche nel Piano di rischio e che vorrebbe applicare l’appellante diventerebbe un pericoloso e non governabile strumento di tutela. Ciò emerge dai provvedimenti gravati e dai chiarimenti di AC, ed è logico e scevro di irrazionalità.

Per quanto riguarda la delibera di giunta n. 924/2014 essa, ad avviso del Collegio, non riconosce il principio secondo cui, a parità di carico antropico, sarebbe possibile aprire l’attività di vendita al dettaglio per categorie merceologiche diverse da quelle previste dalla Tavola 2 del Piano di rischio in zona B, ma individua solamente superfici in via di ricognizione sulla base delle concessioni edilizie, senza tener conto delle licenze commerciali. Il richiamo ad un altro caso (il noto caso “ Twenty ”, cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 8564/2022) non risulta paragonabile per la relativa fattispecie (l’unico centro commerciale di rilevanza provinciale, con un collocamento delle aree per il 25% in zona C e il 75% fuori dal Piano di Rischio).

19. Vengono ora in rilievo i motivi quattro (carenza di potere del Comune ad esprimersi sul Piano di rischio per quanto riguarda la configurazione delle singole aree di tutela), cinque (omessa comunicazione della modifica urbanistica ai proprietari delle aree interessate) e sei (errore nella classifica zonale da codice 3 e 4 invece di 2 risultante da istruttoria carente ed errata) dell’atto di appello, tutti concernenti la procedura di adozione del Piano di rischio, che, in considerazione della loro stretta connessione oggettiva, possono essere trattati unitariamente.

Essi sono tutti infondati, alla luce delle seguenti considerazioni:

- per quanto riguarda il primo ed il terzo sub-profilo, è sufficiente richiamare quanto già detto ai par. 16 e 18, laddove è stata confermata la correttezza dell’operato delle diverse amministrazioni pubbliche, ognuna per la specifica parte di competenza (predisposizione della bozza, parere vincolante al quale il proponente della bozza deve conformarsi), senza che si possa rilevare alcun errore né della sequenza, né nel contenuto delle decisioni, scevre di irrazionalità o illogicità, dovendo rilevarsi l’infondatezza delle diverse doglianze sviluppate dagli appellanti (soprattutto per quanto riguarda la zonizzazione dell’aeroporto ovvero la classificazione della pista, dove, al contrario, sono convincenti le deduzioni di AC con la memoria depositata il 7.12.2022 che chiariscono bene le ragioni a fondamento della discrezionalità tecnica esercitata);

- sull’obbligatorietà della comunicazione della proposta di modifica urbanistica ai proprietari degli immobili interessati in caso di procedura d’ufficio da parte della Provincia Autonoma di Bolzano, è sufficiente ricordare che, in quanto l’area interessa tre comuni (Bolzano, Laives e Vadena) e non uno solo, sono stati applicati correttamente gli articoli 20 e 21 (commi 2 e 4) della l.p. n. 13/1997, nel testo vigente ratione temporis , e non il precedente art. 19 (quello per la modifica rilevante solo per un unico territorio comunale e laddove, giusto il comma 5, è necessaria la comunicazione ai proprietari). Ne consegue l’esclusione dell’obbligo di notiziare il singolo proprietario dell’area interessata (in quanto la peculiare procedura d’ufficio non prevede alcuna comunicazione, al contrario da quanto dispone l’art. 19).

20. Affrontando il settimo motivo d’appello il Collegio viene chiamato ad esprimersi sulla correttezza della decisione del TR in merito alla censura dell’illegittimo aggravamento dei vincoli senza un dettato normativo, che costituirebbe una violazione dei principi costituzionali della libertà d’iniziativa economica e della proprietà privata. Secondo l’appellante il primo giudice avrebbe errato nel ritenere corretto il bilanciamento tra tutela della salute e quella della proprietà o della iniziativa imprenditoriale, stante l’erroneità dei presupposti e dell’istruttoria svolta. Contrariamente a quanto sancito dal TR, nel caso di specie non si sarebbe in presenza di una necessaria tutela della sicurezza umana, essendo corretta la classificazione del codice 2.

21. Anche questa doglianza non è fondata, avendo già ritenuto al par. 19 priva di pregio la censura dell’asserita erroneità del parere di AC (e in seguito fatto proprio dal Comune di Bolzano e Provincia) a classificare con codice 3 e 4 il Piano di rischio. Per il resto è sufficiente richiamare la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio di Stato sul principio di precauzione, di diretta derivazione comunitaria, che legittima varie forme di restrizioni su attività economiche di fronte al principale valore prioritario della salute e alla sicurezza pubblica (in termini precisi per quanto riguarda aeroporti Cons. Stato, sez. IV, n. 6862/2020).

22. Con quanto riguardo all’ottavo motivo, con il quale la società appellante denuncia l’ error in iudicando del TR sui motivi aggiunti del giudizio di primo grado (ritenuti inammissibili perché l’atto comunale gravato non arrecava alcuna lesione diretta e concreta), dalla piana lettura dell’atto (“Promemoria: vertenze TAR sub r.g. 243/13 e 244/13”) appare chiaro che la ‘decisione’ della Giunta n. 101/2015 non ha carattere direttamente lesivo, essendo un chiarimento in ordine alla delibera n. 924/2014 e autorizzando la difesa al rinvio delle cause (letteralmente: “ impregiudicata ogni posizione e senza ammissioni e/o riconoscimenti di sorta ”) dinanzi al TR.

23. All’infondatezza delle doglianze volte a contestare la legittimità dell’azione amministrativa causativa del danno, segue l’infondatezza della domanda risarcitoria, in quanto difetta il fondamentale elemento costitutivo della responsabilità aquiliana dell’Amministrazione dato dall’illegittimità della sua azione.

24. Per le ragioni esposte l’appello deve essere rigettato.

Restano assorbiti tutti gli argomenti di doglianza, motivi od eccezioni non espressamente esaminati che il Collegio ha ritenuto non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

25. Le spese di lite, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese di lite, che si liquidano nella misura di euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge, a favore di ognuna delle parti appellate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Carmine Volpe, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Thomas Mathà	Carmine Volpe

IL SEGRETARIO