Pubblicato il 10/07/2025

N. 06008/2025REG.PROV.COLL.

N. 08044/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8044 del 2024, proposto da
Comune di Genova, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Paola Pessagno e Nicola Rossi, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

-OMISSIS-, in proprio e nella qualità di titolare dell’impresa individuale -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Masetti, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria n. 194 del 2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 aprile 2025 il Cons. Stefano Fantini e uditi per le parti gli avvocati Nicola Rossi e Andrea Masetti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.-Il Comune di Genova ha interposto appello nei confronti della sentenza 13 marzo 2024, n. 194 del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, Sez. II, che ha accolto il ricorso del sig. -OMISSIS-, in proprio e quale titolare della ditta individuale -OMISSIS-, esercente la vendita di generi alimentari, avverso la ordinanza dirigenziale in data 21 marzo 2023 con cui il Comune di Genova ha dichiarato la decadenza dei benefici conseguiti con la SCIA -OMISSIS- dell’1 settembre 2020 e disposto la chiusura dell’esercizio sito in Genova, alla via Sottoripa 55 R, a decorrere dal giorno successivo alla notifica del provvedimento.

L’impugnata ordinanza di chiusura dell’esercizio di vicinato di vendita di generi alimentari è stata adottata all’esito di plurimi accertamenti, a mente dell’art. 146, comma 1, lett. d), della l.r. Liguria n. 1 del 2007, nel presupposto che siano state commesse gravi e reiterate (nell’arco dell’anno) violazioni della normativa igienico-sanitaria, di sicurezza alimentare e dei regolamenti locali di polizia urbana e annonaria (in particolare, la violazione della normativa sulla corretta esposizione degli allergeni, la vendita in orario non consentito di bevande alcoliche in contenitori di vetro, situazioni di sporcizia generalizzata con rischio di contaminazioni e non corretta conservazione degli alimenti).

2. – Con il ricorso in primo grado il sig. -OMISSIS- ha impugnato l’ordinanza di chiusura dell’esercizio commerciale deducendone l’illegittimità per violazione dell’art. 146 della l.r. Liguria n. 1 del 2007, dell’art. 1 della legge n. 689 del 1981, per vizio motivazionale ed eccesso di potere sotto plurimi profili sintomatici, nell’assunto che la disposizione regionale consente l’ordine di chiusura dell’esercizio commerciale solamente nei casi di accertata assenza dei necessari titoli abilitativi disciplinati dal Capo III della l.r. n. 1 del 2007, e non già nel caso di violazioni commesse dal gestore nell’esercizio dell’attività, con conseguente violazione del principio di tipicità dei provvedimenti amministrativi, oltre che dei principi di ragionevolezza e proporzionalità.

3. - La sentenza appellata ha accolto il primo motivo di ricorso, con portata assorbente, nell’assunto che l’art. 146 della l.r. n. 1 del 2007 contiene un rinvio al Capo III che non sanziona le inosservanze della disciplina sul commercio commesse nello svolgimento dell’attività, ma la perdita dei requisiti soggettivi ed oggettivi, il cui possesso era stato dichiarato in vista del suo avvio, ai sensi dell’art. 18. Aggiunge la sentenza che le inosservanze della disciplina concernente lo svolgimento dell’attività trovano tuttora la propria disciplina nel t.u.l.p.s. di cui al r.d. n. 773 del 1931 (vertendosi al cospetto di autorizzazioni di polizia). Ha infine disatteso la domanda di risarcimento del danno, patito dall’appellato durante la chiusura dell’esercizio, osservando come fossero effettivamente sussistenti le difformità di carattere igienico-sanitario contestate dalla ASL, che sono state sanate solo successivamente.

4.- Con il ricorso in appello il Comune di Genova ha dedotto l’erroneità della sentenza impugnata nell’assunto che : a) sarebbe illogico limitare l’ambito del combinato disposto degli artt. 146 e 18 della l.r. n. 1 del 2007 solamente alla fase di avvio dell’attività commerciale, e non anche alla fase della successiva gestione; b) non sarebbe comunque applicabile il t.u.l.p.s. (ed in particolare gli artt. 10, 14 e 100), riguardante le licenze di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande (c.d. licenze di polizia), venendo nella fattispecie controversa in rilievo violazioni compiute da un esercizio di vicinato.

5. - Si è costituito in resistenza il sig. -OMISSIS-, riproponendo, ai sensi dell’art. 101, comma 2, cod. proc. amm., i motivi (secondo terzo e quarto) assorbiti in primo grado e precisando di rinunciare alla domanda di risarcimento del danno (in realtà tale domanda è stata respinta dalla sentenza di primo grado, con statuizione che non è stata fatta oggetto di gravame e dunque passata in giudicato); ha poi eccepito l’inammissibilità e comunque l’infondatezza nel merito del ricorso in appello.

6. - All’udienza del 16 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.– Va preliminarmente disattesa l’eccezione di inammissibilità dell’appello svolta dal sig. -OMISSIS-, nell’assunto che il Comune di Genova non abbia censurato la statuizione posta a fondamento della decisione di accoglimento (per cui le violazioni amministrative poste a base dell’ordinanza non sono quelle che potrebbero giustificare la chiusura dell’esercizio ai sensi dell’art. 146, comma 1, lett. d, della l.r. n. 1 del 2007), con conseguente acquiescenza.

Ed infatti l’assunto dell’appellante è quello per cui la portata del combinato disposto degli artt. 146 e 18 della l.r. n. 1 del 2007 non possa concernere solamente il possesso dei requisiti ed il rispetto dei regolamenti per la SCIA relativa all’apertura dell’esercizio di vicinato, per cui il tema devoluto in appello è incompatibile con il fondamento motivazionale della sentenza, rispetto alla quale non può dunque ritenersi prestata, seppure implicitamente, acquiescenza.

2. – Il primo motivo di appello critica la sentenza, deducendo, come premesso, la falsa applicazione dell’art. 18 della l.r. n. 1 del 2007, nell’assunto che sarebbe illogica una lettura della norma che preveda, per il titolare di un esercizio di vicinato, il rispetto delle norme in tema di polizia urbana, annonaria, igienico-sanitaria e di sicurezza alimentare solo per l’avvio dell’attività commerciale, e non anche per la successiva fase di gestione; in tale guisa, infatti, sarebbe precluso al Comune l’esercizio dei poteri di controllo e di vigilanza di sua specifica competenza. Per l’appellante, l’unica interpretazione possibile dell’art. 146, comma 1, lett. d), dello stesso testo normativo consiste nel ritenere che, mediante il richiamo al Capo III, e dunque all’art. 18, la norma abbia inteso riferirsi generalmente alla disciplina degli esercizi di vicinato; sarebbe illogico immaginare che la sanzione dell’art. 146 possa essere adottata solo in caso di grave e reiterata perdita dei requisiti soggettivi (di onorabilità ex art. 12 e di professionalità ex art. 13) ed oggettivi (agibilità commerciale e igienico-sanitaria dei locali ove è svolta l’attività). In definitiva, per l’appellante, il richiamo alle disposizioni contenute nel Capo III, contenuto nell’art. 146 della l.r. n. 1 del 2007 (rubricato “ chiusura degli esercizi di vicinato ”), bene può riferirsi all’art. 18 della stessa l.r. n. 1 del 2007, il quale, sub lett. c), fa riferimento al “ rispetto dei regolamenti locali di polizia urbana, annonaria, delle normative igienico-sanitarie e di sicurezza alimentare […]” , dovendosi pertanto ritenere legittimo l’ordine di chiusura dell’esercizio di vicinato.

Il motivo, seppure problematico, non appare condivisibile.

L’art. 146 della l.r. Liguria n. 1 del 2007 prevede che il Comune dispone la chiusura di un esercizio di vicinato, tra l’altro, sub d), « qualora vengano commesse gravi e reiterate violazioni delle disposizioni contenute nel capo III ». Nel capo III della suddetta l.r. n. 1 del 2007 si colloca anche l’art. 18 (rubricato “ procedimento per esercizi di vicinato ”) alla cui stregua l’apertura, il trasferimento di sede, l’ampliamento, la concentrazione o l’accorpamento della superficie di vendita di un esercizio di vicinato sono soggetti a SCIA, da presentare allo SUAP del Comune competente per territorio. La SCIA deve contenere : « a) il possesso dei requisiti di cui agli artt. 12 e 13; b) la non necessità di acquisire titoli edilizi; c) il rispetto dei regolamenti locali di polizia urbana, annonaria, delle normative igienico sanitarie e di sicurezza alimentare, dei regolamenti edilizi, delle norme urbanistiche e di quelle relative alle destinazioni d’uso e la conformità dell’insediamento alla programmazione commerciale e urbanistica di cui all’articolo 3; d) la tipologia e la merceologia, l’ubicazione e la superficie di vendita dell’esercizio ».

Dalla lettura della norma si evince chiaramente che l’art. 18 ha riguardo all’apertura, al trasferimento di sede, all’ampliamento, alla concentrazione od accorpamento della superficie di vendita ed alla modifica quantitativa o qualitativa del settore merceologico, prevedendo per tali attività la SCIA; quest’ultima ha un contenuto tipico, sebbene la formulazione normativa non sia perspicua, prevedendo per detta SCIA (la declaratoria de) il possesso di requisiti soggettivi (di onorabilità e professionali) ed al contempo (la declaratoria de) il rispetto (nell’apertura dell’attività segnalata) dei regolamenti locali di polizia urbana, annonaria e delle normative igienico-sanitarie e di sicurezza alimentare, e dunque requisiti oggettivi.

Ai fini del decidere occorre dunque chiarire se la causa di chiusura degli esercizi di vicinato costituita dalla “ commissione di gravi e reiterate violazioni delle disposizioni contenute nel capo III ”, di cui all’art. 146, comma 1, lett. d), della stessa l.r. n. 1 del 2007 (recante il testo unico in materia di commercio) possa operare con riferimento alla previsione di cui all’art. 18, lett. c), con specifico riguardo al mancato rispetto dei regolamento locali di polizia urbana, annonaria, delle normative igienico-sanitarie e di sicurezza alimentare.

In particolare, l’ordinanza di chiusura gravata in primo grado ha rilevato, in capo allo -OMISSIS-, la difformità delle indicazioni in tema di allergeni alimentari in tre occasioni, la vendita di bevande alcoliche in contenitori di vetro in orario non consentito, la presenza di alimenti surgelati non sigillati, la presenza di impianti pubblicitari non autorizzati, lo stato di disordine della zona magazzino, nonché la sporcizia diffusa della pavimentazione, ritenendo applicabile il combinato disposto degli artt. 18, lett. c), e dell’art. 146, lett. d), della l.r. n. 1 del 2007.

Il primo giudice ha dato al quesito una soluzione negativa, nella considerazione che l’art. 18 non disciplini le inosservanze alla disciplina legislative e regolamentare commesse nello svolgimento dell’attività autorizzata, bensì il procedimento per l’apertura degli esercizi di vicinato.

Ritiene il Collegio che la statuizione di primo grado meriti condivisione e conferma, in quanto la postulata irragionevolezza di una siffatta interpretazione, secondo quanto argomentato dal Comune appellante, contrasta però con l’ermeneusi letterale della norma, da seguire con particolare rigore in materia di sanzioni amministrative, ove è preminente il principio di legalità.

Giova, al riguardo, precisare che la legge n. 689 del 1981, il cui art. 1 sancisce apertis verbis il principio di legalità, contenendo i principi fondamentali in materia di illecito e sanzioni amministrative, si occupa espressamente delle sanzioni amministrative pecuniarie, ma le regole sostanziali individuabili all’interno dell’articolato normativo trovano applicazione ad ogni sanzione amministrativa, ancorché non pecuniaria (in termini Cons. Stato, II, 4 giugno 2020, n. 3548).

L’interpretazione (inammissibilmente) estensiva seguita dal provvedimento gravato in primo grado appare particolarmente evidente anche considerando come lo stesso art. 146 della l.r. n. 1 del 2007 non contempla affatto la decadenza dai benefici conseguiti con la SCIA dal titolare dell’impresa individuale, venendosi dunque a configurare una sanzione prater legem .

3. – Il secondo motivo di appello critica poi la statuizione di primo grado che ha osservato come le inosservanze nel corso di svolgimento dell’attività trovino la loro disciplina, anche sanzionatoria, nel t.u.l.p.s. (in particolare nell’art. 10 del r.d. 18 giugno 1931, n. 773), applicabile alla licenza di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande (costituente autorizzazione di polizia); deduce l’appellante Comune come in realtà il t.u.l.p.s. non sia applicabile, non vertendosi al cospetto di una licenza di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande, ma di un esercizio di vicinato (dedito al commercio, piuttosto che alla somministrazione di alimenti).

Il motivo è di per sé inammissibile per carenza di interesse, in quanto riguarda una sorta di obiter dictum della sentenza, comunque una statuizione dichiaratamente svolta “per completezza”, inidonea dunque a sorreggere la decisione di primo grado, la cui portata dispositiva si basa, come si è finora detto, su di un’altra motivazione, e dunque su di un differente contenuto sostanziale.

4. - Alla stregua di quanto esposto, l’appello va respinto, in ragione dell’infondatezza dei motivi dedotti; il che esime il Collegio dalla disamina dei motivi riproposti dall’appellato in quanto assorbiti in primo grado.

La complessità della controversia integra peraltro le ragioni che per legge consentono la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità dell’appellato.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere, Estensore

Alberto Urso, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Fantini	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.