Pubblicato il 04/06/2025

N. 04856/2025REG.PROV.COLL.

N. 03979/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3979 del 2023, proposto da ON RO & IG s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Maurizio Romolo, Gabriella Ruggiero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Maurizio Romolo in Reggio Calabria, via Niccolò Da Reggio 10;

contro

Comune di Polistena, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Raffaele Marciano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria sezione staccata di Reggio Calabria (Sezione Prima) n. 00673/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Polistena;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 aprile 2025 il Cons. Luigi Furno e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale.

FATTO

Con il ricorso di primo grado la ON RO & IG s.r.l. ha impugnato la determinazione prot. 11357, del 6 luglio 2021, con cui il Comune di Polistena ha disposto la revoca in autotutela del permesso di costruire n. 7, del 18 maggio 2021 prot. n. 8583, già rilasciato alla società per la realizzazione di un complesso edilizio a destinazione mista residenziale e commerciale.

Il provvedimento è stato adottato perché “… da un ulteriore approfondimento del progetto si è rilevata un'inesatta rappresentazione dei luoghi, relativamente alla sovrapposizione del catastale con l'elaborato del PRG, che ha indotto ad un'errata valutazione istruttoria del permesso di costruire … Relativamente allo strumento PSC, si rileva la non conformità del progetto a detto strumento in quanto l'edificazione diretta, nell'ambito ATO 5b (Consolidamento, riqualificazione e/o ricomposizione urbanistica della frangia periurbana), di lotti di superficie superiore a mq. 500 (caso in specie), non è consentita mediante l'atto unilaterale d'obbligo, bensì attraverso un Piano attuativo o permesso di costruire convenzionato, valutato ed approvato dall'organo consigliare .”.

Su tali basi, è stato ritenuto che “… il progetto di che trattasi non è compatibile con lo strumento urbanistico vigente né con il PSC adottato...”, e sono state, quindi, adottate le misure di salvaguardia di cui all’art. 12, del d.P.R. n. 380/2021.

A sostegno del ricorso di primo grado la ON RO & IG s.r.l. ha articolato le seguenti censure:

i)violazione degli artt. 12, d.P.R. 380/2001 e 60, L.R. 19/2002.

Secondo la ON RO & IG s.r.l., il Comune avrebbe erroneamente applicato le misure di salvaguardia previste dall'art. 12, del d.P.R. n. 380/2001 e dall'art. 60 della Legge Regionale 19/2002, atteso che queste ultime previsioni non potrebbero imporre un'applicazione anticipata delle previsioni contenute nel nuovo Piano, poiché sarebbero esclusivamente finalizzate ad evitare l'immediata realizzazione di interventi che ledano le scelte programmatorie del Comune;

ii) violazione degli artt. 39 NTA PRG vigente,154 e 156 REU PSC adottando.

Ad avviso della ON RO & IG s.r.l., sebbene il provvedimento di revoca individui la non compatibilità del titolo edilizio con l'art. 154 del Regolamento Edilizio e Urbanistico del Comune in ragione dell’assenza di un piano attuativo e/o di un permesso convenzionato, tuttavia la successiva affermazione circa l’incompatibilità del progetto anche con il PRG vigente contrasterebbe con quanto sostenuto in precedenza dallo Sportello Unico Edilizia in ordine alla compatibilità dell’intervento stesso con gli indici di piano.

Il T.a.r, con la decisione 12 ottobre 2022, n. 673, ha respinto il ricorso.

La società ha proposto appello per il motivo riportato nella parte in diritto.

Si è costituto nel giudizio di appello il Comune di Polistena chiedendo di dichiarare l’appello infondato.

All’udienza del 10 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con un unico mezzo di gravame la parte appellante deduce il vizio di errata interpretazione delle disposizioni di cui agli artt.12 del d.P.R. 380/2001, 60 LR n. 19/2002, 39 NTA, 154 e 156 REU PSC.

In particolare, la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha ritenuto di applicare alla fattispecie in esame le misure di salvaguardia sul presupposto che il lotto relativo all’intervento edilizio è superiore a 500 mq, per cui sarebbe necessario, ai sensi dell’art. 154 del REU del piano adottato, in luogo dell’intervento diretto previo atto unilaterale d’obbligo previsto dal PRG, un piano attuativo ovvero un permesso convenzionato ex art. 28 bis.

Ad avviso dell’appellante, il giudice di prime cure avrebbe limitato il preteso contrasto dell’intervento edilizio soltanto con il nuovo strumento adottato e non con il vecchio PRG senza indicare come tale contrasto sarebbe idoneo a ledere le scelte programmatorie, attuali e future, dell’Ente.

Tanto premesso, sostiene l’appellante come una tale interpretazione delle previsioni di cui agli artt. 12, del d.p.r. 380/2001, e 60 LR sarebbe inficiata da eccessivo formalismo.

La decisione impugnata avrebbe in tal modo, contraddetto la ratio delle misure di salvaguardia, che non dovrebbe ravvisarsi nell’esigenza di un’applicazione anticipata delle previsioni contenute nel nuovo Piano, bensì nella esigenza di evitare l'immediata realizzazione di interventi che ledano le scelte programmatorie del Comune.

In particolare, rileva l’appellante che, nella vicenda all’esame, sarebbe evidente che l’intervento proposto non contrasterebbe né con il PRG vigente né con il Piano Strutturale Comunale in fase di approvazione.

Sotto un diverso profilo, la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha ritenuto che la tutela dell’interesse pubblico richiesta dalle norme del Piano adottato non potrebbe essere considerata raggiunta con l’atto unilaterale d’obbligo preteso dal Comune e sottoscritto dalla parte appellante, poiché ciò implicherebbe un’elusione del ruolo di indirizzo e controllo politico/amministrativo del Consiglio Comunale.

In senso contrario, ad avviso dell’appellante, deporrebbe anche il fatto che anche l’articolo 154 del REU prevede, al comma 9, l’intervento edilizio diretto, e il successivo comma 11, prevede il ricorso al PAU o Permesso di Costruire Convenzionato, ma solo “ per gli interventi di completamento dei lotti interclusi maggiori di 500 mq (tali all’adozione del PSC), o dei lotti inedificati e per gli interventi di ristrutturazione edilizia ed urbanistica ”, mentre l’intervento edilizio assentito con il Permesso di Costruire numero 7/2021, poi revocato, avrebbe ad oggetto una nuova costruzione (non ristrutturazione) e non un intervento di completamento, né tanto meno ha ad oggetto un lotto intercluso

Il motivo non è fondato.

Preliminare all’esame del merito delle questioni sollevate con il presente motivo di gravame è una breve ricognizione del quadro normativo di riferimento.

L’art. 39 delle norme tecniche di attuazione del piano regolatore di Polistena prevede, in relazione alla zona ZTO B4, interventi assentibili con concessione diretta previa adozione di atto unilaterale d’obbligo, purché non sia stata adottata una delibera di approvazione di indirizzi generali.

Ai sensi dell’art. 60 della legge regionale 16 aprile 2002 n. 19, “ A decorrere dalla data di adozione del PSC si applicano le misure di salvaguardia di cui all'articolo 12, commi 3 e 4, del d.p.r. n. 380/2001. Il dirigente o il responsabile dell'ufficio tecnico del Comune sospende ogni determinazione sulle domande di permesso di costruire quando accerti che le stesse sono in contrasto con l'atto di pianificazione territoriale adottato dal Comune e/o con le misure di salvaguardia del QTR, del PTCP e del PTCM…”.

L’art. 12 comma 3, del d.P.R. n. 380/2001, dal canto suo, stabilisce che “ In caso di contrasto dell'intervento oggetto della domanda di permesso di costruire con le previsioni di strumenti urbanistici adottati, è sospesa ogni determinazione in ordine alla domanda …”.

Infine, l’art. 231, comma 2, del regolamento edilizio e urbanistico del Comune Polistena, approvato unitamente al piano strutturale comunale, prevede espressamente che “ A decorrere dalla data di adozione del Piano Strutturale si applicano le misure di salvaguardia di cui all’art. 12 del DPR 380/2001 e all’art. 60 della L.R. 19/02 ”.

Tanto premesso, nel caso in esame, il permesso di costruire oggetto di revoca ( rectius di annullamento d’ufficio) riguardava un lotto di 3.098,00 mq. che il Piano Strutturale Comunale ricomprende per la maggiore estensione in ATO 5b (Consolidamento, riqualificazione e/o ricomposizione urbanistica della frangia periurbana) e, per la rimanente parte, in ATO 7c (Ambito della Tutela del verde. I parchi urbani — parco Urbano Iarulli).

Al riguardo, è importante considerare che le ragioni poste a sostegno del provvedimento in autotutela adottato dal Comune di Polistena sono di duplice ordine: per un verso, infatti è stata evidenziata la contrarietà dell’intervento dell’appellante al PRG vigente e, per altro verso. è stata rilevata la difformità dell’intervento stesso dal PSC adottato e in corso di approvazione.

In particolare, sotto un primo profilo, è stato evidenziato il contrasto tra il progetto assentito con il permesso di costruire n. 7, del 18 maggio 2021, relativo ad una superficie superiore ai mq 500, e la previsione di cui all’art. 154 del regolamento edilizio ed urbanistico, la quale richiedeva l’approvazione da parte dell’organo consiliare dell’Ente di un piano attuativo o di un permesso di costruire convenzionato.

Inoltre, è stato rilevato che la porzione di area unitaria da cedere gratuitamente al comune in virtù del PRG vigente non è quella indicata di 435,00 mq, ma quella di 937 mq ed in virtù del PSC addirittura 1239 mq.

Sulla base di tali legittime motivazioni, il Comune ha correttamente adottato un provvedimento di autotutela (il quale andrebbe più propriamente qualificato come annullamento d’ufficio) e conseguentemente azionato le misure di salvaguardia.

Tanto premesso, ritiene il Collegio che contrariamente a quanto ritenuto nell’atto di appello, il giudice di primo grado abbia correttamente individuato la ratio che ispira lo strumento delle misure di salvaguardia.

Ricorda, al riguardo, il Collegio che le misure di salvaguardia rappresentano un mezzo diretto ad evitare che, nelle more del procedimento di approvazione degli strumenti di pianificazione, le richieste dei privati, fondate su una pianificazione ritenuta non più attuale, finiscano per alterare profondamente la situazione di fatto e, quindi, per pregiudicare definitivamente gli obiettivi generali cui invece è finalizzata la programmazione urbanistica generale. Esse rappresentano, quindi, uno strumento diretto ad evitare che, nelle more del procedimento di approvazione degli strumenti di pianificazione, le richieste dei privati, fondate su una pianificazione ritenuta non più attuale, finiscano per alterare profondamente la situazione di fatto e, quindi, per pregiudicare definitivamente gli obiettivi generali ai quali invece è finalizzata la programmazione urbanistica generale, sicché tali finalità sussistono in modo del tutto identico anche nelle ipotesi normativamente previste di richieste di interventi edilizi realizzabili senza alcun titolo abilitativo, con la conseguenza che anche detti interventi debbono in ogni caso essere conformi alle previsioni degli strumenti urbanistici adottati.

Ne discende che il provvedimento con cui il Comune rappresenta la necessità di applicare le misure di salvaguardia e la conseguente sospensione degli effetti del titolo edilizio non perfezionatosi è un atto strettamente vincolato, a valenza dichiarativa di un effetto prodottosi ex lege .

Dal carattere vincolato dell'atto discende che questo deve considerarsi sufficientemente motivato con l'affermazione del contrasto tra l'opera e la nuova pianificazione, sicché l'inibizione dei lavori non deriva strettamente dall'esercizio del potere repressivo in materia di titoli abilitativi edilizi, ma consegue a monte dall'imperatività delle misure di salvaguardia.

La costante giurisprudenza del Consiglio di Stato, contrariamente a quanto ritenuto nell’atto di appello, interpreta in maniera estensiva l’art.12, comma 3, del testo unico sull'edilizia, applicando tale disposizione a tutte le situazioni che possono comportare un mutato assetto del territorio, a prescindere dalla qualificazione giuridica dello strumento che produce il relativo effetto…” (Consiglio di Stato sez. II, 15 ottobre 2020, n. 6260).

In linea con tali considerazioni, la Sezione ha, di recente, chiarito che l’applicazione delle misure di salvaguardia non necessita di pubblicazione o di una dichiarazione di esecutività dello strumento edilizio, essendo sufficiente la sola adozione come condizione per la loro applicazione (Consiglio di Stato, sez. IV, 19 marzo 2024, n. 2646).

La ratio delle misure di salvaguardia è dunque, in definitiva, quella di evitare di mettere l'autorità di pianificazione di fronte al fatto compiuto di interventi realizzati comunque in contrasto con lo strumento già in itinere.

Nel caso in esame, conformemente al riportato quadro giurisprudenziale e alla ratio che sovrintende allo strumento delle misure di salvaguardia, è stata fatta corretta applicazione dell’art. 60 della L.R. n. 19/2002 che testualmente dispone: “1 . Il dirigente od il responsabile dell’ufficio tecnico del Comune, sospende ogni determinazione sulle domande di permesso di costruire, quando accerti che tali domande siano in contrasto con l’atto di pianificazione territoriale adottato dal Comune e con le misure di salvaguardia del Q.T.R. e del P.T.C.P. 2. La sospensione opera fino alla data di approvazione e di efficacia dell’atto di pianificazione e comunque non oltre cinque anni dalla data di adozione dell’atto ”.

Né a diverse conclusioni è possibile giungere valorizzando, come cerca di fare la parte appellante, la tutela dell’interesse pubblico realizzata dall’atto unilaterale d’obbligo sottoscritto. Come correttamente affermato dal giudice di primo grado, tale interpretazione non può essere condivisa perché esautorerebbe il ruolo di indirizzo e controllo politico-amministrativo che anche in materia di convenzioni urbanistiche è attribuito dalla legge all’organo consiliare.

Del resto, al riguardo, il Collegio ricorda che “ Gli atti unilaterali d'obbligo associati alla concessione ad aedificandum hanno carattere accessivo al permesso di costruire, sono serventi ai fini del rilascio del titolo e non si esauriscono nel modulo negoziale in quanto privi di funzione autonoma. Essi rispondono al paradigma normativo dell'art. 21-nonies della legge n. 241/90, e la loro validità deve essere verificata non guardando all'atto unilaterale d'obbligo nella sua potenziale veste negoziale quanto invece valorizzandone il profilo teleologico che lo attrae alla piattaforma provvedimentale ”. (Cons. Stato, Sez. II, 06 aprile 2021, n. 2773).

Da tale consolidato orientamento giurisprudenziale discende che gli atti unilaterali d’obbligo sono sottoposti al medesimo regime del provvedimento al quale accedono con la conseguenza per cui essi non possono rilevare quando, come nel caso, in esame il provvedimento è suscettibile di essere annullato d’ufficio in quanto illegittimo.

In conclusione, per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto, con conseguente conferma della sentenza appellata.

Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Condanna la parte appellante alla rifusione delle spese di lite che liquida in complessivi € 6000,00 (seimila), oltre accessori di legge, nei confronti del Comune di Polistena.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo ER, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

Paolo Marotta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Furno	Vincenzo ER

IL SE