Pubblicato il 25/03/2026

N. 02509/2026REG.PROV.COLL.

N. 00215/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 215 del 2025, proposto da:
NE SO s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Fabio Giuseppe Baglivo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico presso il suo studio in Roma, via delle Quattro Fontane, n. 20;

contro

Gestore dei Servizi Energetici s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Fabio Garella, Enrico Campagnano e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico presso lo studio dell’avvocato Fabio Garella in Roma, via Sardegna, n. 14;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione Quinta Stralcio, n. 19948/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Viste le istanze di passaggio in decisione delle parti costituite;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 marzo 2026 il Cons. ES CO;

Per le parti nessun difensore è presente;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. - Con il ricorso proposto dinanzi al T.a.r. Lazio la ditta NE SO s.r.l., impresa specializzata in illuminazione pubblica e privata, in qualità di società di servizi energetici (“ESCO”), in attività di consulenza a soggetti pubblici e privati in materia di ottimizzazione e risparmio dell’uso dell’energia, impugnava il provvedimento del 5 dicembre 2018 (prot. n. SE/P20180107905), con il quale il Gestore dei Servizi Energetici disponeva il rigetto della proposta di progetto e di programma di misura (PP identificata con n. 0599981100216T093), presentata dalla stessa società ai fini del riconoscimento dei cd. certificati bianchi, in relazione ad un intervento di rifacimento dell’illuminazione pubblica del Comune di Castrovillari.

Nello specifico, il SE rigettava la PP, così motivando:

“1. la documentazione non consente di verificare la conformità del progetto alle previsioni normative previste dall’ articolo 6, comma 2 del succitato D.M., che limita, a partire dal 1° gennaio 2014, l’accesso al meccanismo dei certificati bianchi ai progetti “ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione”. In particolare, non è stata fornita documentazione che consenta di verificare che l’intervento non sia stato completato o abbia iniziato a generare risparmi di energia primaria in data antecedente a quella di presentazione della PP, ovvero il 23/12/2016;

2. la documentazione trasmessa non consente di determinare correttamente i risparmi di energia primaria conseguiti. In particolare, i fattori di manutenzione utilizzati nei progetti illuminotecnici della situazione ex ante e in quella ex post sono tra loro differenti e pertanto i valori d’illuminamento ottenuti non sono tra loro confrontabili;

3. l’algoritmo proposto per determinare il risparmio energetico non assicura la corretta normalizzazione dei risparmi al variare delle condizioni esterne che influenzano il consumo energetico e non consente di depurare dal risparmio lordo i risparmi energetici non addizionali, cioè quei risparmi energetici che si stima si sarebbero comunque verificati, anche in assenza di un intervento o di un progetto, per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa e del mercato. In particolare la determinazione dei risparmi annui è calcolata in maniera errata in quanto non è stato introdotto:

a) non sono stati esclusi dalla rendicontazione gli impianti che non rispettano, nella situazione ex post, i livelli minimi di illuminamento e luminanza prescritti dalla UNI 11248;

b) il “coefficiente addizionalità normativa” non è stato calcolato come media ponderata rispetto alla differenza tra le potenze installate nella configurazione ex ante e in quella ex post” .

Avverso il suddetto provvedimento, la società ricorrente formulava le seguenti doglianze:

«I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 6 del d.m. 28 dicembre 2012 e dell’art. 6 delle Linee Guida di cui alla delibera EEN 9/11 - Violazione e falsa applicazione degli artt. 1655 e ss. del codice civile, nonché dell’art. 102 del Codice dei Contratti Pubblici - Eccesso di potere per erronea presupposizione di fatto, illogicità, irragionevolezza, violazione del principio di aggravio del procedimento .

II. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 7 e 10 bis della legge n. 241/1990 - Eccesso di potere per carenza assoluta di motivazione, ovvero motivazione incongrua e solo apparente, nonché per violazione del giusto procedimento - Eccesso di potere per genericità - Violazione e falsa applicazione dell’art. 6 del d.m. 28 dicembre 2012 .

III. Violazione e falsa applicazione dell’art. 6, comma 3, del d.m. 28 dicembre 2012 e degli artt. 7, 8, 20, 21 quinquies e 21 nonies della legge n. 241/90 - Eccesso di potere per tardività e per violazione del principio del giusto procedimento .».

2. - Con successivo atto di motivi aggiunti la società ricorrente lamentava che gli atti e i provvedimenti impugnati sarebbero stati comunque illegittimi per violazione dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990, la cui applicabilità era stata espressamente prevista dall’art. 56 del decreto legge n. 76/2020 anche nei procedimenti ex art. 42 del decreto legislativo n. 28/2011 e nei provvedimenti di rigetto (quale quello oggetto del ricorso).

3. - L’adito T.a.r., nella resistenza dell’intimato SE, con la sentenza segnata in epigrafe, respingeva il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, ritenendo infondate le censure sollevate.

4. - Con rituale atto di appello la società NE SO s.r.l. chiedeva la riforma della predetta sentenza, lamentandone l’erroneità e l’ingiustizia alla stregua dei seguenti motivi di gravame:

«1. Erroneità della sentenza per violazione ed erronea applicazione dell’art. 6 delle linee guida di cui alla delibera EEN 9/11 e dell’art. 6, comma 2, del dm 28 dicembre 2012 - violazione ed erronea applicazione dell’art. 120 del d.lgs. n. 163/2006 e dell’art. 102 del d.lgs. n. 50/2016 in tema di collaudo - eccesso di potere per erronea presupposizione di fatto, illogicità, irragionevolezza e violazione del principio di proporzionalità.

2. Erroneità della sentenza anche per violazione ed erronea applicazione delle linee guida e del dm 5 settembre 2011 - difetto di motivazione e travisamento dei presupposti in fatto e in diritto.

3. Erroneità della sentenza anche per violazione ed erronea applicazione degli artt. 3, 7 e 10-bis della l. n. 241/1990 - carenza assoluta di motivazione, ovvero motivazione incongrua e solo apparente - eccesso di potere per genericità - violazione e falsa applicazione dell’art. 6 del dm 28 dicembre 2012.

4. Erroneità della sentenza per violazione e falsa applicazione dell’art. 6, comma 3, del dm 28 dicembre 2012 - violazione ed erronea applicazione degli artt. 7, 8, 20 e 21 quinquies e 21 nonies della l. 241/1990 - erronea presupposizione di fatto e violazione del principio del giusto procedimento.

5. Erroneità della sentenza per violazione ed erronea applicazione dell’art. 56, commi 7 e 8 del d.l. n. 76/2020, convertito in l. n. 120/2020, nonché dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 come attualmente novellato, nonché dell’art. 21 nonies della l. n. 241/1990. ».

5. - Resisteva al gravame il Gestore dei Servizi Energetici s.p.a., chiedendone il rigetto.

6. - All’udienza pubblica del 17 marzo 2026 la causa passava in decisione.

7. - L’appello è infondato.

7.1. - Con il primo motivo NE SO s.r.l. lamenta un’erronea interpretazione delle disposizioni di cui all’art. 6 delle Linee Guida, nonché dell’art. 6, comma 2, del D.M. 28 dicembre 2012 da parte del primo Giudice.

Secondo la società “… Il vizio sostanziale alla base della erroneità della Sentenza, in particolare, risiede nell’assunto secondo cui la Società avrebbe dovuto fornire, con riferimento alla “data di prima attivazione del progetto”, la prova della “mancata generazione di risparmi alla data di presentazione della PP ” …”, atteso che “… il paradigma regolatorio applicabile alla fattispecie non soltanto non fa alcuna menzione del concetto di “generazione del risparmio” in connessione alla realizzazione dell’intervento, ma neppure offre il benché minimo riferimento all’utilizzo di un simile criterio ermeneutico ai fini dell’accesso o meno al beneficio incentivante …” (cfr. pag. 13 dell’atto di appello).

L’assunto della società ricorrente non può essere condiviso.

A tal riguardo, va in primis evidenziato che ai sensi dell’art. 6, comma 2, del D.M. 28 dicembre 2012 “ A decorrere dalla medesima data del 1° gennaio 2014, hanno accesso al sistema dei certificati bianchi esclusivamente progetti ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione. Fino all’entrata in vigore del decreto di approvazione dell’adeguamento, sono applicabili, ai fini dell’attuazione del presente decreto le linee guida approvate con la delibera EEN n. 09/11 dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas del 27 ottobre 2011, nelle parti non incompatibili con il presente decreto ” e che ai sensi dell’art. 1.1. dell’Allegato A alle predette Linee Guida “ la data di prima attivazione di un progetto è la prima data nella quale almeno uno dei clienti partecipanti, grazie alla realizzazione del progetto stesso, inizia a beneficiare di risparmi energetici, anche qualora questi non siano misurabili; a titolo esemplificativo essa può coincidere con la prima data di entrata in esercizio commerciale o con la data di collaudo per impianti termici o elettrici, oppure con la data di installazione o vendita della prima unità fisica di riferimento … ”.

Sul punto, Cons. Stato, Sez. IV, 4 maggio 2020, n. 2808 ha evidenziato:

«… La giurisprudenza, di recente, ha avuto modo di chiarire che “nel sistema di incentivazione proprio dei certificati bianchi, previsti per sostenere interventi e progetti di incremento di efficienza energetica che in assenza di incentivi non avrebbero potuto essere realizzati, risulta fondamentale che alla data di presentazione del PP l’impianto non sia stato completato o non abbia iniziato a generare risparmio” (cfr. Cons. Stato, IV, 29 novembre 2019, n. 8161).

La ratio della norma, quindi, è individuabile nel fatto che i meccanismi di incentivazione sono volti a premiare gli interventi che, in assenza degli incentivi, non avrebbero potuto avere luogo.

Ne consegue che, la locuzione “in corso di realizzazione” di cui all’art. 6, comma 2, del D.M. 28 dicembre 2012 deve essere più propriamente intesa nel senso del progetto che, sebbene avviato, sia comunque ad uno stadio tale da non poter ancora generare risparmi energetici, in quanto, ove questi, sia pure in parte, siano già stati generati, gli incentivi perdono la loro funzione, non potendosi ritenere più indispensabili per la realizzazione dell’intervento . …».

In tal senso si è espresso anche Cons. Stato, Sez. II, 26 novembre 2025, n. 9318.

Inoltre, “… nel sistema di incentivazione proprio dei certificati bianchi, previsti per sostenere interventi e progetti di incremento di efficienza energetica che in assenza di incentivi non avrebbero potuto essere realizzati, risulta fondamentale che alla data di presentazione del PP l’impianto non sia stato completato o non abbia iniziato a generare risparmi. Di conseguenza, posto il rilievo di tale circostanza, è necessario che il proponente debba produrre prove incontrovertibili . …” (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 29 novembre 2019, n. 8161).

Nel caso di specie, come correttamente rilevato anche dal primo Giudice, il diniego adottato SE è immune da vizi, non avendo l’operatore economico trasmesso documenti idonei ad escludere che l’intervento realizzato abbia iniziato a generare risparmi di energia primaria in data antecedente al 23 dicembre 2016.

Quanto precede trova una espressa conferma nella osservazioni prodotte dalla società in risposta al preavviso di diniego, ove l’odierna appellante ha affermato che “ I lavori oggetto della presente PP sono tutt’ora in corso ” e che “ In occasione della prima RVC si procederà all’invio della documentazione relativa al collaudo dell’impianto di illuminazione da parte dal Comune con il dettaglio degli interventi effettuati ”, con ciò eludendo l’espressa richiesta del SE di avere effettiva prova dello stato dei lavori, ivi compresa la mancata generazione di risparmi alla data di presentazione della PP ( i.e. 23 dicembre 2016), ossia nella prima fase del procedimento di accesso ai certificati bianchi.

In quest’ottica, il richiamo della società al verbale di riconsegna degli impianti e alla mancata trasmissione del certificato di collaudo (cfr. pagg. 15 e ss. dell’atto di appello) non appare idoneo ad escludere che l’intervento realizzato abbia iniziato a produrre risparmi energetici prima della presentazione della PP, tenuto conto che è ben possibile che l’operatore economico interessato abbia provveduto ad una sostituzione parziale e progressiva dei corpi illuminanti a far data dall’avvio dei lavori.

Detta ricostruzione, come evidenziato anche dal Consiglio di Stato (Sez. II, 7 luglio 2025, n. 5860), “… appare essere la più coerente con il dettato delle linee guida approvate con la delibera dell’AEEGSI EEN 09/11 del 27ottobre 2011, le quali, all’art. 1.1. dell’allegato A, stabiliscono che la “data di prima attivazione di un progetto è la prima data nella quale almeno uno dei clienti partecipanti, grazie alla realizzazione del progetto stesso, inizia a beneficiare di risparmi energetici, anche qualora questi non siano misurabili;(…)”. Previsione, quest’ultima, che poi indica il collaudo, come fattore utile a individuare la data di prima attivazione del progetto, “a titolo esemplificativo”, dunque non esaustivo né dirimente, specie laddove, come è nella specie, esistano sistemi alternativi per individuarla (quale è la rilevazione dei consumi delle singole lampade sostituite e la relativa rendicontazione alla centrale di impianto, che trasmette poi i dati medesimi alla Beghelli, come espressamente descritto nella PP di specie) . ….”.

A ciò si aggiunga che la società non ha prodotto documentazione utile a comprovare le concrete modalità di svolgimento dei lavori (documentazione attestante l’avvio dei lavori, calendario delle lavorazioni, stati di avanzamento lavori e dei consumi, documentazione comprovante la chiusura degli stabilimenti dall’avvio dei lavori, ecc.) ossia non ha fornito alcun elemento utile a dimostrare - come era suo dovere (cfr. ancora Cons. Stato, Sez. IV, 29 novembre 2019, n. 8161) - che le concrete modalità di realizzazione dell’intervento consentivano di escludere che lo stesso avesse iniziato a generare risparmi prima del 23 dicembre 2016.

In difetto di tali elementi, il SE non ha potuto verificare con certezza che la data di prima attivazione dell’intervento fosse successiva alla data di presentazione della PP (23 dicembre 2016), in violazione nel principio di autoresponsabilità nella materia incentivante (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. II, 13 febbraio 2026, n. 1162), circostanza che esclude l’asserita violazione del principio di proporzionalità, venendo in rilievo - a ben vedere - un potere vincolato di decadenza per l’insussistenza ab origine dei presupposti di legge per il rilascio dei benefici pubblici.

Il motivo è dunque infondato.

7.2. - Con il secondo motivo la società appellante impugna la parte della sentenza di primo grado che ha confermato la legittimità del provvedimento del SE in relazione ai calcoli illuminotecnici.

La censura va disattesa.

Invero, come chiarito dal SE nel censurato provvedimento, i calcoli illuminotecnici sono stati svolti dalla società utilizzando fattori di manutenzione differenti tra la situazione ante intervento e post-intervento.

La ditta interessata avrebbe, invece, dovuto effettuare i calcoli illuminotecnici utilizzando lo stesso fattore di manutenzione tra la situazione ante intervento e la situazione post-intervento, in modo da garantire un confronto a parità di condizioni di esercizio.

Inoltre, nel calcolo dei risparmi di energia primaria, sono stati considerati anche impianti che nella situazione post intervento non rispettano i livelli minimi di illuminamento/luminanza previsti dalla norma UNI EN 11248, che propone una classificazione delle strade, definendo così un metodo per determinare la classe illuminotecnica in funzione di alcuni parametri specifici, come la complessità del campo visivo, la luminosità dell’ambiente, il tipo di sorgente utilizzato, il flusso di traffico.

Tali impianti non potevano essere considerati ai fini della richiesta dei TEE e, pertanto, la società avrebbe dovuto escluderli dal calcolo dei risparmi.

Al riguardo, è stato chiarito che “… la consolidata giurisprudenza amministrativa riconosce, alle valutazioni del Gestore in merito all’addizionalità del risparmio energetico, adeguati spazi di discrezionalità tecnica, così che il sindacato sulle stesse, avendo pur sempre ad oggetto la legittimità e non il merito, è limitato al riscontro del vizio di illegittimità per violazione delle regole procedurali e di eccesso di potere per manifesta illogicità, irrazionalità, irragionevolezza, ovvero altrettanto palese e manifesto travisamento dei fatti …” (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. II, 24 marzo 2025, n. 2423; Cons. Stato, Sez. II, 28 marzo 2025, n. 2593).

Nella fattispecie oggetto del presente giudizio non viene in rilievo un caso di violazione delle regole procedurali o di eccesso di potere per manifesta illogicità, irrazionalità, irragionevolezza, ovvero altrettanto palese e manifesto travisamento dei fatti.

Gli interventi suscettibili di incentivazione sono, quindi, quelli concretamente aggiuntivi rispetto a quelli che si sarebbero realizzati in assenza dell’incentivazione, e, dunque, aggiuntivi rispetto al mero adeguamento normativo. Al contrario, se non lo fossero, finirebbero per configurare un sussidio all’impresa da parte dello Stato, ossia un aiuto di Stato, lesivo della concorrenza (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 23 maggio 2023, n. 5095).

Nel caso in esame, i calcoli illuminotecnici svolti dalla società (al pari dell’algoritmo di calcolo dei risparmi proposto) non permettono di depurare dal risparmio lordo i risparmi energetici non addizionali, ovverosia quei risparmi che si sarebbero comunque verificati anche in assenza di un intervento o di un progetto, per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa e di mercato (cfr. punto 3 - pag. 3 del provvedimento impugnato).

Il meccanismo di incentivazione fondato sul rilascio dei cd. “ certificati bianchi ” o “ titoli di efficienza energetica ” (TEE) assume, infatti, a suo fondamento il requisito dell’addizionalità dei risparmi, da intendersi in termini non meramente legati all’evoluzione tecnologica, ma estesi anche ai profili economici sottesi alla messa in atto dell’intervento.

Pertanto, devono essere esclusi dal sostegno gli interventi che si sarebbero dovuti realizzare per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa e di mercato, come il progetto proposto dalla società.

Non sono meritevoli di positivo apprezzamento, infine, neppure le censure rivolte avverso l’algoritmo di calcolo dei risparmi.

Nell’algoritmo proposto per calcolare i risparmi addizionali di energia primaria, NE SO s.r.l. non ha determinato in maniera corretta il coefficiente correttivo di “ addizionalità normativa ” per i siti in cui il livello di illuminamento/luminanza ante intervento sia inferiore a quello minimo previsto dalla norma UNI EN 11248.

Nella fattispecie, per ogni singolo misuratore di energia elettrica, l’operatore economico avrebbe dovuto calcolare tale coefficiente correttivo come media pesata sulla differenza tra la potenza delle lampade installate nella situazione ante intervento e quella delle lampade installate nella situazione post-intervento.

In ogni caso, va osservato che “… nel caso di un atto fondato su una pluralità di ragioni indipendenti ed autonome le une dalle altre, il rigetto delle censure proposte contro una di tali ragioni rende superfluo l’esame di quelle relative alle altre parti del provvedimento …” (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. IV, 24 dicembre 2025, n. 10303).

Ne consegue che l’omessa dimostrazione che la data di prima attivazione dell’intervento sia successiva alla data di presentazione della PP (23 dicembre 2016) comporta il rigetto del ricorso a prescindere dalla fondatezza o meno delle concorrenti ed autonome ragioni giustificatrici contenute nel provvedimento gravato.

Pertanto il ricorso è infondato e merita di essere respinto.

7.3. - Con il terzo motivo di gravame la società lamenta un’asserita violazione delle garanzie partecipative per avere il SE (i) omesso di esaminare le osservazioni inviate al preavviso di rigetto, nonché (ii) con riferimento al secondo e terzo rilievo, rappresentato tali motivi ostativi soltanto nel diniego finale.

Il motivo va disatteso.

Quanto all’asserito omesso esame delle osservazioni, è sufficiente richiamare la consolidata giurisprudenza amministrativa secondo cui “… Quanto alla dedotta violazione dell’art. 10 della legge n. 241 del 1990 (circa il sostanziale omesso esame delle osservazioni e controdeduzioni proposte ovvero circa l’assoluto difetto di motivazione sulle stesse) è sufficiente rilevare che a fronte di controdeduzioni procedimentali dell’interessato, il provvedimento a questo sfavorevole può legittimamente fondarsi su di una motivazione sintetica, non essendo invece richiesta un’analitica confutazione delle osservazioni (Cons. Stato, IV, 3 ottobre 2014, n. 4967). …” (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. V, 30 ottobre 2018, n. 6173).

L’Amministrazione non deve infatti confutare espressamente le ragioni addotte in sede procedimentale, avendo il semplice obbligo di valutare le memorie scritte e i documenti depositati dall’interessato, allorquando gli stessi siano pertinenti all’oggetto del procedimento (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 16 gennaio 2023, n. 523).

Nel caso di specie, il SE correttamente ha ritenuto le controdeduzioni della società non idonee a superare le criticità segnalate, non avendo fornito, alla luce della normativa di settore, un apporto risolutivo rispetto alle argomentazioni poste a sostegno del provvedimento di rigetto della PP.

Ne discende l’infondatezza delle censure relative al difetto d’istruttoria e alla carenza di motivazione.

Parimenti infondata è l’asserita mancata indicazione in sede di preavviso di rigetto dei vizi relativi ai calcoli illuminotecnici e all’algoritmo di calcolo.

A tal riguardo è sufficiente analizzare il preavviso di rigetto per avere contezza del fatto che il SE ha fin da subito evidenziato alla società le carenze documentali alla base della PP.

In ogni caso, va precisato che il SE, con la richiesta di integrazione del 16 ottobre 2018, ha rappresentato alla società nel dettaglio tutte le carenze relative a tali voci, consentendo alla ricorrente di inviare osservazioni e documenti poi riscontrate dal SE nel diniego finale.

Ne consegue che alcuna lesione del contraddittorio può dirsi integrata.

Anche tale motivo è, dunque, infondato.

7.4. - Con il quarto motivo la società impugna il capo della sentenza di primo grado relativo all’asserita formazione del silenzio assenso sulla domanda incentivante.

Secondo l’appellante “… il Provvedimento di Rigetto è stato comunicato a distanza di quasi due anni dalla presentazione della PP e, dunque, in evidente violazione dei termini prescritti dall’art. 6, comma 3, del DM 28 dicembre 2012, anche al netto delle proroghe richieste dalla Società …” (cfr. pagg. 27 e 28 dell’atto di appello).

L’assunto della società non è condivisibile.

Preliminarmente, va rilevato che ai sensi dell’art. 6, comma 3, del D.M. 28 dicembre 2012 “ Il SE emette il parere sulla proposta di progetto e di programma di misura entro sessanta giorni dalla data di ricezione della proposta. Nei casi in cui il SE richieda al titolare del progetto modifiche o integrazioni della proposta presentata, o effettuare approfondimenti, il suddetto termine viene sospeso fino alla ricezione delle informazioni richieste. Il suddetto termine viene ridefinito pari a quarantacinque giorni dalla ricezione delle informazioni richieste. Trascorsi i termini di cui sopra, in mancanza di una diversa valutazione espressa da parte del SE, la proposta di progetto e di programma di misura si intende approvata. ”.

In ordine alla portata applicativa dell’istituto del silenzio assenso, il Consiglio di Stato ha già avuto modo precisare che il decorso dei termini per la formazione del silenzio assenso presuppone “… necessariamente la completezza della domanda, sicché il titolo abilitativo tacito avrebbe potuto formarsi per effetto del silenzio assenso soltanto se la domanda presentata avesse posseduto i requisiti soggettivi e oggettivi per essere accolta, in quanto la mancanza di taluno di questi impediva in radice che potesse avviarsi il procedimento, in cui il decorso del tempo è mero co-elemento costitutivo della fattispecie autorizzativa . … ” e che quindi “… Il meccanismo del silenzio assenso può infatti ritenersi applicabile solo in presenza di una domanda completa e validamente presentata, dal momento che la formazione dello stesso postula che l’istanza sia assistita da tutti i presupposti di accoglibilità, non determinandosi ope legis l’accoglimento dell’istanza ogni qualvolta manchino i presupposti di fatto e di diritto previsti dalla norma: il silenzio-assenso non può, infatti, formarsi in assenza della documentazione completa, in quanto l’eventuale inerzia dell’Amministrazione nel provvedere non può far guadagnare agli interessati un risultato che gli stessi non avrebbero potuto mai conseguire in virtù di un provvedimento espresso . …” (cfr. ex multis Cons. Stato, V, 22 settembre 2015, n. 4424; Cons. Stato, Sez. IV, 23 dicembre 2021, n. 8561).

In senso analogo, è stato evidenziato che “… Per la formazione dei provvedimenti amministrativi per silenzio assenso è sufficiente, quindi, il decorso del tempo dalla presentazione dell’istanza senza una risposta dell’amministrazione, ma l’istanza deve essere assistita da tutte le condizioni e i presupposti richiesti dalla legge, e il silenzio assenso non si può formare nel caso in cui l’interessato abbia indicato una situazione difforme da quella reale . …” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 23 febbraio 2015, n. 876) e che “… una fattispecie di tacito accoglimento può aver luogo in presenza di istanze assistite da requisiti minimali (afferenti alla legittimazione del richiedente, alla corretta individuazione dell’oggetto del provvedere, alla competenza dell’ente chiamato a pronunciarsi, ecc.), tali da poter ricondurre al dato obiettivo della loro presentazione, unitamente al decorso del termine assegnato per provvedere, l’accoglimento per silentium …” (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 11 aprile 2014, n. 1767).

In aderenza ai principi sopra ricordati, deve affermarsi che nella specifica materia oggetto del presente giudizio la formazione del silenzio-assenso ex art. 6, comma 3, del D.M. 28 dicembre 2012, può avvenire unicamente nell’ipotesi in cui la domanda contenga tutti i documenti e le informazioni necessarie ai fini della valutazione da parte dell’Amministrazione circa la sussistenza dei requisiti di legge, tra cui quello dell’addizionalità del risparmio energetico, che costituisce “ presupposto imprescindibile della misura incentivante in argomento ” (cfr. ex multis T.a.r. Lazio, Roma, Sez. III- bis , 7 giugno 2022, n. 7387).

Nel caso di specie, l’istanza presentata dalla società è carente delle evidenze in ordine (i) all’addizionalità dell’intervento e (ii) alla circostanza che la data di prima attivazione dell’intervento sia successiva alla data di presentazione della PP ( i.e. 23 dicembre 2016), non avendo la ricorrente, a fronte della puntuale richiesta di integrazione formulata dal SE, fornito in sede di riscontro le integrazioni necessarie a superare le individuate criticità.

Considerata l’incompletezza dell’istanza, alcun silenzio assenso può, dunque, dirsi integrato.

7.4.1. - Fermo restando quanto sopra evidenziato, la formazione del silenzio assenso ex art. 6, comma 3, del D.M. 28 dicembre 2012 va esclusa anche sotto un diverso profilo.

È, infatti, incontestato che:

- in data 23 dicembre 2016 è stata avviata l’istruttoria per la PP n. 0599981100216T093;

- in data 14 febbraio 2017 è stata inviata una richiesta di integrazione;

- in data 13 marzo 2017 la società ha richiesto una proroga di 90 giorni per la presentazione delle integrazioni;

- in data 16 giugno 2017 la società ha richiesto un’ulteriore proroga di 90 giorni per la presentazione delle integrazioni;

- in data 3 ottobre 2017 la società ha richiesto un’ulteriore proroga di 60 giorni;

- in data 10 ottobre 2017 la società ha comunicato la “ correzione della precedente richiesta di proroga, indichiamo come data ultima per l’invio delle integrazioni relative alla PP in oggetto il giorno 6 novembre 2017 ”;

- in data 6 novembre 2017 e 7 dicembre 2017 la ricorrente ha fornito le integrazioni;

- con comunicazione del 15 dicembre 2017 il SE ha comunicato i motivi ostativi all’accoglimento della PP;

- in data 6 gennaio 2018 la società ha richiesto una proroga di 90 giorni per la presentazione delle osservazioni al preavviso di rigetto;

- con comunicazione del 21 marzo 2018 e del 28 marzo 2018 la ricorrente ha inviato le osservazioni al preavviso di rigetto;

- in data 3 maggio 2018 la società ha richiesto una nuova proroga di 60 giorni “ per consentire l’integrazione ai documenti già inviati nelle osservazioni al preavviso di rigetto ”;

- con comunicazione del 28 giugno 2018 la società ha inviato ulteriori osservazioni al preavviso di rigetto;

- con comunicazione del 16 ottobre 2018 il SE ha inviato una richiesta di integrazione documentale, in quanto la documentazione inviata dalla società risultava carente;

- con comunicazione del 15 novembre 2018 la ricorrente ha inviato le integrazioni richieste;

- con provvedimento del 5 dicembre 2018 il SE ha emesso il diniego finale.

È evidente allora che in ogni caso il silenzio assenso non potrebbe ritenersi formato, in quanto l’eventuale tardiva adozione dell’atto gravato è da imputare esclusivamente alla condotta della ditta NE SO che, prima, ha chiesto al Gestore di concederle ulteriori termini per la produzione di osservazioni e poi pretende di invocare il superamento del termine previsto dalla normativa al fine di veder accertata la formazione del silenzio-assenso.

7.4.2. - Infine, alcuna lesione delle disposizioni in materia di autotutela può dirsi integrata nella fattispecie per cui è causa, atteso che i poteri esercitati dal SE non rientrano nel genus dell’autotutela, bensì costituiscono espressione di un potere di accertamento e controllo di natura doverosa ed esito vincolato, volto ad acclarare lo stato dell’impianto ed accertarne la corrispondenza rispetto a quanto dichiarato dall’interessato, così che quello emesso ai sensi dell’art. 42 del decreto legislativo n. 28/2011 deve ritenersi un atto vincolato di decadenza accertativa dell’assodata mancanza dei requisiti oggettivi condizionanti ab origine l’ammissione al finanziamento pubblico (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. II, 29 dicembre 2025, n. 10335).

Il potere del SE non riveste, infatti, “ natura sanzionatoria ” (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 29 dicembre 2025, n. 10335), bensì “… ripristinatoria di un assetto procedimentale alterato dalla erronea attestazione della presenza di requisiti viceversa mancanti, qualificabile in termini di atto vincolato di decadenza accertativa dell’assodata mancanza dei requisiti oggettivi, condizionanti ab origine l’ammissione al finanziamento pubblico …” (cfr. T.a.r. Lazio, Roma, Sez. III Ter , 15 settembre 2023, n. 13810 confermata da Cons. Stato, Sez. II, 27 novembre 2025, n. 9346).

Nelle procedure volte al riconoscimento delle tariffe incentivanti assume particolare rilievo il principio di autoresponsabilità nella produzione di dichiarazioni e di documenti, che prescinde dall’elemento soggettivo sottostante (e quindi dell’eventuale buona fede del dichiarante), insieme a quello della non configurabilità del cd. falso innocuo, con conseguente emersione, per ciò solo, di un’ipotesi di violazione rilevante, ostativa all’erogazione degli incentivi, risultando sufficiente, ai fini di giustificare il ritiro degli incentivi ovvero, come nella specie, il loro diniego, che, in sede di istanza di concessione dei benefici energetici, sia stata resa una dichiarazione non veritiera, ovvero una rappresentazione difforme da quella effettivamente esistente.

Sul punto Cons. Stato, Sez. II, 26 novembre 2025, n. 9305 ha evidenziato:

«… La non corrispondenza tra quanto dichiarato e quanto successivamente realizzato ha precise conseguenze alla luce della disciplina di settore, nell’ambito della quale è stato più volte affermato il principio di autoresponsabilità nella produzione di dichiarazioni e di documenti, con conseguente irrilevanza dell’elemento soggettivo sottostante (e quindi dell’eventuale buona fede del dichiarante), insieme a quello della non configurabilità del cd. falso innocuo, con conseguente emersione, per ciò solo, di un’ipotesi di violazione rilevante, ostativa all’erogazione degli incentivi (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. II, 4 gennaio 2023, n. 127 e Cons. Stato, Sez. IV, 12 dicembre 2019, n. 8442).

Più di recente, il Consiglio di Stato, Sez. II, 3 marzo 2025, n. 1779, nel richiamare il principio di autoresponsabilità in fattispecie analoga, ha ribadito che “… La produzione di documentazione non conforme, lungi dal configurare una violazione meramente formale, integra una violazione rilevante che osta all’erogazione degli incentivi, impedendo al gestore di riscontrare la presenza dei requisiti indispensabili per il riconoscimento del beneficio, a prescindere dal dolo o la colpa della società interessata ed escludendosi la rilevanza del c.d. “falso innocuo”(cfr., tra le tante, sez. II n.ri 280 del 2024, 7974 del 2023, n.ri 10595, 5576 e 4913 del 2022, sez IV n.ri 8442 del 2019, 50 del 2017, 3014 del 2016). …”. …».

Anche sotto tale aspetto, l’appello è infondato e merita di essere respinto.

7.5. - Infine, la società impugna il capo della sentenza di primo grado che ha escluso l’applicazione nel caso di specie della modifica introdotta dal decreto legge n. 76/2020 in materia di poteri di vigilanza e controllo del SE.

Il motivo va disatteso.

Infatti, l’art. 42, comma 3, primo periodo, del decreto legislativo n. 28/2011, come modificato dall’art. 56, comma 7, lett. a), del decreto legge n. 76/2020, convertito con modificazioni nella legge n. 120/2020, prevede attualmente che “ Nel caso in cui le violazioni riscontrate nell’ambito dei controlli di cui ai commi 1 e 2 siano rilevanti ai fini dell’erogazione degli incentivi, il SE in presenza dei presupposti di cui all’articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 dispone il rigetto dell’istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate …”.

L’ambito applicativo della novità normativa è definito dall’art. 56, comma 8, del decreto legge n. 76/2020 secondo cui “ Le disposizioni di cui al comma 7 si applicano anche ai progetti di efficienza energetica oggetto di procedimenti amministrativi di annullamento d’ufficio in corso e, su richiesta dell’interessato, a quelli definiti con provvedimenti del SE di decadenza dagli incentivi, oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti nonché di quelli non definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore del presente decreto-legge, compresi i ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica per i quali non è intervenuto il parere di cui all’articolo 11 del decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199. Il SE, preso atto della documentazione già nella propria disponibilità e di eventuale documentazione integrativa messa a disposizione dal proponente, dispone la revoca del provvedimento di annullamento entro il termine di 60 giorni consecutivi dalla data di presentazione dell’istanza a cura del soggetto interessato. Le disposizioni di cui al comma 7 non si applicano nel caso in cui la condotta dell’operatore che ha determinato il provvedimento di decadenza del SE è oggetto di procedimento penale in corso concluso con sentenza di condanna, anche non definitiva. ”.

Dalla mera lettura della richiamata disposizione, emerge dunque che:

- la novella si applica, su richiesta dell’interessato, ai provvedimenti di decadenza adottati dal Gestore, salvo il giudicato amministrativo, e non anche ai provvedimenti di rigetto;

- il legislatore ha imposto al SE di adottare un provvedimento espresso sull’istanza del privato, dovendosi escludere che “… nel rapporto intercorrente tra il Gestore e il fruitore degli incentivi, quest'ultimo possa arrivare ad acquisire, grazie all'infruttuoso decorso del termine entro il quale concludere una verifica, una posizione tale da precludere ogni futuro esercizio delle attribuzioni di controllo (come se si trattasse di un procedimento sanzionatorio rispetto al quale è intervenuto un evento estintivo), e tale da consentirgli di percepire l'incentivazione pubblica, pure in assenza dei necessari presupposti, in esplicito contrasto con i canoni di buon andamento e di parità di trattamento tra gli operatori …” (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 8 agosto 2019, n. 5637).

Tanto premesso, considerato che nella fattispecie non viene in rilievo alcuna decadenza, bensì il rigetto della PP formulata dalla società NE SO, il motivo di ricorso non può trovare accoglimento, non trovando applicazione la novella.

In questi termini, si è espresso il Consiglio di Stato, Sez. II, 9 luglio 2025, n. 5973, secondo cui:

«… l’eccezionalità e la particolare finalità di sanatoria sottesa al procedimento di riesame in questione impone una lettura restrittiva della norma, che ricomprende testualmente nel proprio ambito di applicazione “progetti di efficienza energetica oggetto di procedimenti amministrativi di annullamento d’ufficio in corso e, su richiesta dell’interessato, [a] quelli definiti con provvedimenti del SE di decadenza dagli incentivi, oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti nonché di quelli non definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore del presente decreto-legge, compresi i ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica per i quali non è intervenuto il parere”. Ne segue che «il riferimento letterale ai provvedimenti di decadenza ivi contemplato non [è] suscettibile di interpretazione analogica o estensiva. Del resto, tale espresso riferimento postula una consapevole scelta del legislatore, il quale ha ritenuto, ai fini dell’applicazione dello speciale procedimento di riesame previsto dal comma 8, di selezionare tra le fattispecie di cui all’art. 42, comma 3, nelle quali si sostanzia il potere di verifica del SE (“il SE in presenza dei presupposti di cui all’articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 dispone il rigetto dell’istanza ovvero la decadenza dagli incentivi”), soltanto quella della decadenza dagli incentivi. In definitiva, il chiaro e univoco dato letterale del comma 8 non può essere superato» (in tali termini, questa Sezione, sentenza n. 8260/2022). …».

In ogni caso, rilevato che la società NE SO non ha mai formulato alcuna istanza di riesame ai sensi dell’art. 56 del decreto legge n. n. 76/2020, la doglianza va comunque disattesa, non potendo il Giudice amministrativo sostituirsi nell’esercizio di poteri non ancora esercitati dal SE.

In definitiva, il motivo non può trovare accoglimento.

8. - In conclusione, alla stregua delle considerazioni svolte l’appello deve essere respinto con consequenziale conferma della sentenza appellata.

9. - Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante NE SO s.r.l. al pagamento in favore del Gestore dei Servizi Energetici s.p.a. delle spese di lite che liquida in complessivi € 6.000,00, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

GI LI NT, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

ES Frigida, Consigliere

ES Guarracino, Consigliere

ES CO, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ES CO	GI LI NT

IL SEGRETARIO