Pubblicato il 07/07/2025

N. 05860/2025REG.PROV.COLL.

N. 05467/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5467 del 2024, proposto da LL Servizi s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Ettore Bonaccorsi, Giovanni Battista Conte e Alessandra Mari, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Alessandra Mari in Roma, via degli Scialoja 18;

contro

GSE - RE dei Servizi Energetici s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Enrico Campagnano, Antonio Pugliese e Fabio Garella, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

per la riforma,

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. 07918/2024 del 22 aprile 2024, resa tra le parti;

Visto il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di GSE - RE dei Servizi Energetici s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 giugno 2025 il consigliere Stefano Filippini;

Uditi per le parti gli avvocati Alessandra Mari e Fabio Garella;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del giudizio è costituito:

-dalla domanda di annullamento del provvedimento di rigetto della proposta di progetto e di programma di misura (PPPM) n. 0195464120316T080, emesso dal GSE in data 31.10.1017 (prot. n. GSE/P20170081292) nonché di tutti gli altri atti connessi precedenti e/o conseguenti, ivi inclusi il preavviso di rigetto del 3.7.2017 (prot. n. GSE/P20170052071) e la nota del GSE prot. n. GSE/P20170001481 del 11.1.2017;

- dalla domanda di accertamento del diritto della società LL Servizi s.r.l. a vedere approvata la predetta PPPM n. 0195464120316T080;

- dalla domanda di condanna del GSE, ai sensi dell'art. 34 c.p.a., a porre in essere tutte le azioni conseguenti necessarie e al risarcimento in forma specifica ai sensi dell'art. 2058 c.c., nonché all'adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio.

2. Con il ricorso al T.a.r. per il Lazio la società sopra indicata, in qualità di Energy Service Company (“ESCo”) operante nel settore dell'efficienza energetica e della riqualificazione tecnologica degli impianti di illuminazione, ha esposto:

- di aver presentato al GSE, in data 18.11.2016, la citata proposta di progetto e di programma di misura, finalizzata all’ottenimento dei Certificati Bianchi ex D.M. del Ministero dello sviluppo economico 28.12.2012 ("DM 2012"), cui ha fatto seguito l’impugnato provvedimento di rigetto del GSE del 31.10.1017;

- che le ragioni poste a base del diniego erano rappresentate: a) dalla non riconducibilità dell’intervento presentato alla categoria “IPRIV–NEW” (nuovi impianti efficienti o riprogettazione completa di impianti esistenti); b) dall’inidoneità della documentazione prodotta a identificare univocamente l’intervento, in quanto i calcoli illuminotecnici forniti dalla ricorrente non comprendevano tutte le aree oggetto di intervento e non risultava possibile verificare che l’intervento stesso rispettasse i livelli minimi di illuminamento di cui alla norma tecnica UNI EN 12464; c) dall’inidoneità della documentazione prodotta a consentire la verifica e l’accertamento che l’intervento non aveva iniziato a generare risparmi in data anteriore a quella di presentazione della PPPM, ovverosia il 18.11.2016, con la conseguenza che non era possibile verificare, per il GSE, il rispetto dello specifico requisito previsto al riguardo dall’art. 6, comma 2, del citato D.M. 28.12.2012.

Tanto premesso, sono state avanzate le richieste di cui al punto 1.

3. Il GSE si costituiva e resisteva al ricorso.

4. Con la sentenza in epigrafe indicata il primo giudice ha rigettato il ricorso e condannato la ricorrente alle spese di lite.

4.1. A fondamento di tale decisione, il T.a.r. ha posto i seguenti rilievi:

i) è infondata la critica della ESCo in relazione alla impossibilità, eccepita dal GSE, di verificare nella specie il rispetto dell’art. 6, comma 2, del D.M. 28.12.2012 (e cioè del requisito che l’intervento non abbia iniziato a generare risparmi in data anteriore a quella di presentazione della PPPM del 18.11.2016); in particolare, non è stata condivisa la tesi della ricorrente secondo cui, per i progetti, come quello di causa, caratterizzati da lunghi tempi di realizzazione, solo il collaudo finale rappresenterebbe il culmine della realizzazione del progetto (con la conseguenza che il termine ultimo per la presentazione delle PPPM, ai sensi dell’art. 6, comma 2 del Decreto CB 2012, dovrebbe coincidere con la data del collaudo indicata nel certificato e che, fino alla data del collaudo, il progetto sarebbe da qualificarsi “in corso di realizzazione”); invero, l’interpretazione delle previsioni contenute nel citato art. 6, comma 2, del D.M. 28.12.2012 e nelle linee guida EEN 09/11 dell’Autorità per l'energia elettrica e il gas del 27.10.2011 (all’art. 1.1. dell’Allegato A) induce il T.a.r. ad affermare che la data del collaudo finale non assuma rilevanza sempre dirimente, dal momento che sono ammessi alle incentivazioni pubbliche (TEE) solo i progetti(PPPM) di un nuovo impianto che non è ancora entrato in funzione, nel senso che non deve aver iniziato a generare risparmi prima della presentazione della PPPM;

ii) di conseguenza, atteso che nella specie la ESCo non aveva trasmesso al GSE i dati relativi ai consumi degli impianti di illuminazione ovvero i documenti di trasporto (DDT) delle lampade (richiesti proprio al fine di comprovare che l’intervento non avesse iniziato a generare risparmi prima della presentazione della PPPM), e che comunque risultava incontestata la circostanza della produzione di risparmi parziali e frazionali già nel corso della realizzazione dell'intervento (in quanto ammessa dalla stessa ricorrente nelle osservazioni rassegnate in esito al preavviso di diniego del 24.9.2017), nella specie doveva ritenersi intervenuta l’attivazione energetica già prima della proposizione della domanda di incentivazione.

iii) ferma la natura dirimente di tale profilo di inammissibilità della domanda di incentivazione, risultava pure legittima la ragione di diniego incentrata sulla mancata risposta alla richiesta dei calcoli illuminotecnici completi (relativi cioè alla totalità delle aree e dei locali interessati dagli interventi), atteso il generale e condiviso riconoscimento, in capo al RE, del potere di richiedere al soggetto proponente informazioni aggiuntive rispetto a quelle trasmesse nel quadro di un'azione di controllo ad ampio raggio, tesa a verificare la regolarità dei progetti di risparmio energetico alla luce del vigente quadro regolamentare.

5. Avverso tale decisione la società in intestazione ha proposto il presente giudizio di appello, affidandolo ai seguenti motivi:

5.1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 6, comma 2 del D.M. 28.12.2012 - omesso esame di un motivo dedotto nel ricorso introduttivo - violazione di quanto indicato dal GSE nella "Nota di chiarimenti" pubblicata in data 19.12.2013 a proposito della "data di prima attivazione" e della rilevanza al riguardo del “certificato di collaudo dell’impianto”; richiamo alla sentenza del Cons. Stato, sez. VII, n. 2131 del 4.3.2024.

5.2. Omessa pronuncia sul terzo motivo di ricorso in tema di violazione dei principi generali (nazionali e del diritto dell’Unione Europea) di legalità e certezza del diritto, trasparenza dell’azione amministrativa, proporzionalità e tutela dell’affidamento.

5.3. Omessa pronuncia sul motivo 1, punto b): violazione del divieto di aggravamento del procedimento e del principio di adeguatezza dell’istruttoria, art. 1 della l. 241/1990 e violazione dell’art. 3 della l. n. 241/90; l'idoneità dei calcoli illuminotecnici forniti solo su parte delle aree oggetto di intervento, e segnatamente quelle più rappresentative, era una pratica che il GSE aveva sempre ammesso nei precedenti progetti di identico tenore presentati da LL; vizio della motivazione e dell’istruttoria in relazione al mancato inquadramento dei progetti nella categoria di intervento IPRIV-NEW.

5.4. Omessa pronuncia sul primo motivo di ricorso – violazione e falsa applicazione della tabella A e dell’art. 7.3 dell’allegato a alla Delibera AEEG 9/11 – carenza di istruttoria per omessa valutazione, e contemporanea violazione, del D.M. 37/2008 e delle norme tecniche CEI EN 60598, CEI 64 CEI 02 – violazione del divieto di aggravamento del procedimento e del principio di adeguatezza dell’istruttoria, art. 1 della l. 241/1990.

5.5. Riproposizione degli altri motivi di primo grado: 1) errato rigetto della domanda di accertamento del diritto e di condanna; 2) sulle spese di lite, violazione dell’art. 26 c.p.a., violazione dell’art. 92 c.p.c., mancata compensazione delle spese.

6. Si è costituito in appello il GSE contrastando analiticamente l’atto di gravame.

7. Con successive memorie difensive e di replica le parti hanno insistito sulle rispettive prospettazioni, integrando i richiami giurisprudenziali a supporto.

8. Sulle difese e conclusioni in atti, la controversia è stata trattenuta in decisione all’esito dell’udienza del 10 giugno 2025.

9. L’appello è infondato.

10. Giova ricordare in principalità alcuni consolidati cardini ermeneutici e giurisprudenziali utili a dirimere la controversia.

In primo luogo, deve considerarsi che, in caso di provvedimenti di rigetto basati su plurimi e autonomi profili motivazionali, la fondatezza di almeno un elemento ostativo è idoneo a sorreggere l’atto; inoltre, quanto agli apprezzamenti del GSE in tema di qualificazione degli impianti tecnologici e relative classificazioni, le norme di settore riservano al RE congrui spazi di discrezionalità tecnica che è sindacabile dal giudice amministrativo nei limiti del travisamento del fatto e della manifesta illogicità; infine, in tema di accesso agli incentivi e contributi pubblici nel settore dell’efficienza energetica, l’onere della prova circa la conformità degli impianti ai requisiti tecnici richiesti grava sul richiedente.

11. Fatte queste premesse, deve considerarsi che nella specie il provvedimento di rigetto degli incentivi previsti dal DM 28.12.2012 è relativo alla Proposto di Progetto e Programma di Misura (PPPM) n. 0195464120316T080 presentata in data 18.11.2016 dalla “ESCo” LL Servizi s.r.l. e avente ad oggetto un intervento volto a conseguire risparmi di energia elettrica, in edifici del settore industriale e terziario, mediante la sostituzione, con rapporto prevalente 1 a 1, degli apparecchi di illuminazione presenti negli impianti.

11.1. A fronte della domanda di incentivi, il GSE, in data 11.1.2017, ha inviato alla richiedente una prima richiesta d’integrazione, cui è seguito l’invio delle osservazioni della società il 21.5.2017; con comunicazione del 3.7.2017 il GSE ha poi comunicato i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza in oggetto, rilevando in particolare: a) la mancanza di documentazione utile a ricondurre l’intervento presentato alla categoria “IPRIV–NEW” (nuovi impianti efficienti o riprogettazione completa di impianti esistenti); b) l’inidoneità della documentazione prodotta a identificare univocamente l’intervento, in quanto i calcoli illuminotecnici forniti dalla ricorrente non comprendevano tutte le aree oggetto di intervento e non risultava possibile verificare che l’intervento stesso rispettasse i livelli minimi di illuminamento di cui alla norma tecnica UNI EN 12464 in base alla specifica attività ivi svolta; c) l’inidoneità della documentazione prodotta a consentire la verifica e l’accertamento che l’intervento non aveva iniziato a generare risparmi in data anteriore a quella di presentazione della PPPM, ovverosia al 18.11.2016, con la conseguenza che non era possibile verificare, per il GSE, il rispetto del requisito di cui all’art. 6, comma 2, del citato D.M. 28.12.2012.

11.2. Con comunicazione del 24.9.2017 la LL ha trasmesso al GSE le osservazioni al preavviso di rigetto, rappresentando, nella sostanza, che: a) dalla documentazione trasmessa poteva evincersi come l’intervento proposto non si limitava alla sostituzione delle sorgenti luminose con altre più efficienti ma includeva le molteplici attività tipiche della riprogettazione completa degli impianti di illuminazione che anche in passato avevano comportato l’inserimento di analoghi interventi nella categoria IPRIV-NEW; b) i calcoli illuminotecnici forniti riguardavano i locali significativi e rappresentativi dell’intero complesso; c) la documentazione già trasmessa consentiva di dimostrare che la PPPM di specie fosse conforme al disposto dell’art. 6 del D.M: 28.12.2012 essendo stata presentata (il 18.11.2016) quando l’intervento si trovava in corso di realizzazione, caratterizzata da tempi molto lunghi e suddivisi in fasi, cui hanno fatto seguito interventi di calibrazione e, infine, il collaudo.

11.3. In data 31.10.2017 il GSE ha comunicato alla società il definitivo rigetto della PPPM atteso che: a) la documentazione non consente di identificare univocamente l’intervento, in quanto i calcoli illuminotecnici forniti da LL, nella configurazione ex ante ed ex post, non comprendono tutte le aree oggetto di intervento e non è possibile verificare che l’intervento stesso rispetti i livelli minimi di illuminamento di cui alla norma tecnica UNI 12464 in base alla specifica attività svolta nei locali interessati; b) la documentazione non consente di verificare la conformità del progetto alle previsioni normative dell’art. 6, comma 2, del D.M. 28.12.2012, che limita l’accesso al meccanismo dei certificati bianchi, a partire dal 1.1.2014, ai progetti “ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione”; in particolare, la dichiarazione inviata dal proponente non consente di verificare che l’intervento non sia stato completato o abbia iniziato a generare risparmi di energia primaria in data antecedente a quella di presentazione della PPPM; c) dalla documentazione trasmessa il progetto non è riconducibile alla categoria di intervento indicata dal proponente “IPRIV-NEW”.

12. Il primo giudice, ritenendo dirimente il profilo relativo all’aspetto temporale, ha giudicato ininfluente il fatto che il collaudo dell’impianto fosse avvenuto in data 21.11.2016 (quindi posteriormente rispetto alla domanda del 18.11.2016) alla luce del seguente quadro:

“ 6.2.1. Ai sensi dell’art. 6, comma 2, del D.M. 28.12.2012 “A decorrere dalla medesima data del 1° gennaio 2014, hanno accesso al sistema dei certificati bianchi esclusivamente progetti ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione. Fino all'entrata in vigore del decreto di approvazione dell'adeguamento, sono applicabili, ai fini dell'attuazione del presente decreto, le linee guida approvate con la delibera EEN 09/11 dell’Autorità per l'energia elettrica e il gas del 27 ottobre 2011, nelle parti non incompatibili con il presente decreto”; le citate linee guida, all’art. 1.1. dell’Allegato A, stabiliscono che “la data di prima attivazione di un progetto è la prima data nella quale almeno uno dei clienti partecipanti, grazie alla realizzazione del progetto stesso, inizia a beneficiare di risparmi energetici, anche qualora questi non siano misurabili; a titolo esemplificativo essa può coincidere con la prima data di entrata in esercizio commerciale o con la data di collaudo per impianti termici o elettrici, oppure con la data di installazione o vendita della prima unità fisica di riferimento”.

6.2.2. Dal combinato disposto delle norme sopra riportate risulta ragionevole inferire che la data del collaudo finale non assume rilevanza decisiva e che, invece, sono ammessi alle incentivazioni pubbliche (TEE) solo i progetti (PPPM) ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione al momento della domanda di incentivo, nel senso che il nuovo impianto non deve essere ancora entrato in funzione, ovvero non deve aver iniziato a generare risparmi prima della presentazione della PPPM.

6.2.3. È infatti evidente che il progetto già attivato non può che essere un progetto già realizzato che, dunque, non rientra nel paradigma normativo che pretende - al tempo della domanda di incentivazione - l'essere il progetto stesso ancora quantomeno in corso di realizzazione. Ne consegue che, la locuzione “in corso di realizzazione” di cui all'art. 6, comma 2, del D.M. 28dicembre 2012 deve essere più propriamente intesa nel senso del progetto che, sebbene avviato, sia comunque ad uno stadio tale da non poter ancora generare risparmi energetici, in quanto, ove questi, sia pure in parte, siano già stati generati, gli incentivi perdono la loro funzione, non potendosi ritenere più indispensabili per la realizzazione dell'intervento (cfr. T.A.R. Roma, sez. III, 21/06/2021, n.7340).

6.2.4. Sull’argomento le stesse Linee Guida cit. richiedono che “il soggetto titolare del progetto [...] dovrà fornire ogni evidenza utile a identificare univocamente l'effettiva data di prima attivazione del progetto”, di guisa che è necessario che il proponente fornisca prove incontrovertibili in ordine alla realizzazione dell’impianto ed al fatto che non abbia generato risparmi prima della presentazione della PPPM (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 29/11/2019, n. 8161).”

13. L’odierna appellante ha ampiamente sottolineato come, intorno al tema della corretta interpretazione della locuzione “ progetti … in corso di realizzazione ” sia fiorito il dibattito giurisprudenziale.

Invero, in un primo momento questo Consiglio ha ritenuto dirimente, nel senso dell’esclusione di detta qualifica, il fatto che il proponente non avesse fornito “…prove incontrovertibili in ordine alla realizzazione dell’impianto ed al fatto che non abbia generato risparmi prima della presentazione della PPPM ” (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 29 novembre 2019, n. 8161), essendo appunto fondamentale “ che alla data di presentazione del PPPM l’impianto non sia stato completato o non abbia iniziato a generare risparmio ” (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 4 maggio 2020, n. 2808).

Più recentemente, invece, questo Consiglio (cfr., Sez. VII, n. 2131 del 4 marzo 2024 nonché Sez. II, n. 1475/2025, del 21 febbraio 2025, resa nella peculiare sede dell’ottemperanza alla prima) ha mostrato di aderire all’orientamento secondo cui la generazione di un primo risparmio energetico, nelle more del completamento degli interventi, non è di ostacolo alla qualificazione del progetto come “ in corso di realizzazione ”, e quindi ammesso al sistema dei certificati bianchi ai sensi dell’art. 6, comma 2, del D.M. 28dicembre 2012; e ciò, viene espressamente sottolineato in queste ultime sentenze, “ in considerazione: - della «specificità della fattispecie» oggetto del giudizio, «concernente un unico ma complesso progetto che in realtà accorpa quattro interventi autonomi in quattro siti diversi, tecnicamente diversi e diretti ad utilizzatori diversi», due dei quali sono stati avviati prima della presentazione della PPPM;(…). ”

Da ultimo, questa Sezione (cfr. sentenza n. 4179 del 15 maggio 2025), con articolato ragionamento sempre incentrato sull’ermeneusi della locuzione “ progetti ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione ” di cui all’art. 6, comma 2, del D.M. 28 dicembre 2012 (cosiddetto decreto “certificati bianchi”), ha affermato che “ nel caso di interventi complessi, dove l’efficientamento va a inserirsi in un ampio ciclo produttivo, assume rilevanza la data del collaudo prestazionale che può essere successiva alla presentazione della “PPPM”, come avvenuto nel caso di specie (collaudo del 1° giugno 2016 e “PPPM” del 29 febbraio 2016), non essendo determinante la data di inizio di installazione dei nuovi macchinari (nel caso di specie 1° febbraio 2016, antecedente alla presentazione della “PPPM”) e di avvio di prove tecniche di funzionamento. I risparmi, invero, possono iniziare a concretizzarsi soltanto quando la modificazione del ciclo produttivo entra a regime, ovverosia dopo il collaudo prestazionale, che rende il progetto definitivamente realizzato nel senso divisato dal soggetto interessato.

È del tutto logico e ragionevole che prima del collaudo prestazionale non si possono registrare risparmi effettivi, significativi e rilevanti dal punto di vista industriale”. Aggiungendosi poi che: “L’intervento, pertanto, non può considerarsi effettivamente realizzato antecedentemente al suo collaudo. Tra l’altro, dopo l’installazione dei nuovi macchinari è necessario effettuare svariate prove con il nuovo equipaggiamento produttivo per verificare che il corretto funzionamento di un impianto industriale complesso e tali prove non possono in alcun modo considerarsi attività produttiva in senso stretto. Ciò posto, soltanto successivamente al collaudo è possibile il monitoraggio e la contabilizzazione dei risparmi ai fini della presentazione della richiesta di verifica e certificazione (“RVC”). Nel caso di specie l’istante non si è limitata a installare il post-combustore termico ECOTNV 10.500, ma ha provveduto alla sostituzione di una vecchia linea di stampa a 2 colori con una linea di stampa di ultima generazione a 6 colori, cosicché, atteso che il post-combustore termico provvede alla depurazione dei vapori prodotti dai solventi organici utilizzati nel processo di essiccazione producendo così aria pulita e riducendo il livello di emissioni di CO2 e il dispendio energetico, i risparmi considerati nella “PPPM” dipendono dall’intervento nel suo complesso (compresa la nuova linea di stampa, e non dal solo post-combustore).

Ne consegue che i risparmi si possono produrre solo quando la nuova linea di stampa è stata collaudata ed è a regime, non essendovi antecedentemente certezza che il nuovo equipaggiamento possa effettivamente funzionare.”

Dunque, anche in quest’ultimo precedente vengono bene evidenziate le peculiarità del caso, nel quale i risparmi energetici potevano verificarsi solo a seguito del completamento dell’intera “nuova” linea di stampa e “ anteriormente al collaudo non vi è produzione industriale effettiva con il nuovo ciclo, bensì soltanto prove che possono avere esiti non preventivabili positivi, parzialmente positivi o negativi ”. Su tali basi, dunque, è stata fondata, in quest’ultima vicenda, la rilevanza dirimente del collaudo.

13.1. Nessuno di tali precedenti, ad avviso del Collegio, si attaglia alla fattispecie di causa. Invero, nella vicenda in esame si è in presenza di intervento sull’impianto di illuminazione dell’opificio di specie finalizzato a “ conseguire risparmi di energia elettrica, in edifici del settore industriale e terziario, mediante la sostituzione, con rapporto prevalente 1 a 1, degli apparecchi di illuminazione presenti negli impianti oggetto d'intervento. Gli apparecchi di illuminazione sostituiti sono convenzionali, funzionanti ma energeticamente inefficienti. I nuovi apparecchi sono caratterizzati da equivalenti parametri fotometrici ma di maggior efficienza generale. Gli apparecchi sostituiti sono caratterizzati dall'uso di alimentatori magnetici/elettronici con perdite per lampade fluorescenti o per lampade a scarica ad alta intensità e soluzioni ottiche non all'avanguardia, mentre i nuovi apparecchi illuminanti led hanno maggiore efficienza energetica, in quanto dotati di sistema ottico ad elevato rendimento luminoso con driver e sono apparecchi a flusso variabile in funzione del contributo di luce naturale o della presenza degli occupanti (…). L'impianto coinvolto dall'intervento è l'impianto di illuminazione, la misura dei consumi avviene a livello di singolo apparecchio illuminante che racchiude al proprio interno un contatore dell'energia elettrica consumata e un contatore del tempo di accensione trascorso dall'installazione e comunica via radio con la centrale che riceve i dati e calcola il risparmio di energia per differenza rispetto al consumo dell'impianto sostituito. La centrale, collocata nell'edificio del cliente, è dotata di display con l'indicazione del risparmio totale misurato in kWh, del tempo complessivo di accensione e di eventuali segnalazioni di guasto. La centrale trasferisce in remoto, attraverso la rete telefonica pubblica le informazioni elaborate per consentire alla LL Servizi srl la gestione unificata di più impianti di illuminazione distribuiti in luoghi diversi e distanti tra loro. L'organizzazione temporale del progetto può suddividersi in tre fasi principali:

1) diagnosi energetica preliminare del sistema edificio-impianto di illuminazione e predisposizione del contratto di servizio con il cliente;

2) installazione di nuovi apparecchi più efficienti e dotati di sistemi di controllo e regolazione del flusso luminoso e sistema di contabilizzazione dei risparmi in luogo degli apparecchi convenzionali;

3) misura e verifica dei consumi di energia elettrica dell'impianto.

A seguito della realizzazione degli interventi, si stima che i risparmi netti conseguibili su base annua siano circa 176 tep. (…)”. Si veda al riguardo, la copia in atti del PPPM di specie.

13.2. Evidente appare dunque al Collegio la correttezza dell’approccio ermeneutico seguito dal GSE nella specie e poi condiviso dal T.a.r. . Infatti, per l’intervento in esame, il cui protratto frazionamento esecutivo (con realizzazione all’esito del collaudo finale) costituisce pur sempre il frutto di una scelta imprenditoriale (magari dettata anche da intuibili ragioni operative, tecniche ed economiche), non può certo dubitarsi della necessità di considerare quanto previsto all’art. 1.1. dell’Allegato A della delibera EEN 09/11 dell’Autorità per l'energia elettrica e il gas del 27 ottobre 2011, secondo cui “ la data di prima attivazione di un progetto è la prima data nella quale almeno uno dei clienti partecipanti, grazie alla realizzazione del progetto stesso, inizia a beneficiare di risparmi energetici, anche qualora questi non siano misurabili; a titolo esemplificativo essa può coincidere con la prima data di entrata in esercizio commerciale o con la data di collaudo per impianti termici o elettrici, oppure con la data di installazione o vendita della prima unità fisica di riferimento ”.

Del tutto logica è quindi l’affermazione, contenuta nel provvedimento impugnato, secondo cui la data di attivazione coincide con la prima data di entrata in esercizio commerciale (nel senso dell’inizio della generazione dei risparmi; e, non essendo stati forniti dalla richiedente né i DDT delle lampade né i dati relativi ai consumi energetici dell’impianto nel corso della realizzazione dell’intervento (dati questi ultimi che erano certamente disponibili per l’interessata, come desumibile proprio dalla descrizione dell’intervento contenuta nella PPPM, laddove si scrive che “… la misura dei consumi avviene a livello di singolo apparecchio illuminante che racchiude al proprio interno un contatore dell'energia elettrica consumata e un contatore del tempo di accensione trascorso dall'installazione e comunica via radio con la centrale che riceve i dati e calcola il risparmio di energia per differenza rispetto al consumo dell'impianto sostituito”) , il GSE non è stato messo nelle condizioni di verificare il requisito di cui al richiamato art. 6 del D.M. 28 dicembre 2012, nel senso di comprovare che l’intervento non avesse iniziato a generare risparmi prima della presentazione della PPPM, avvenuta il 18.11.2016.

Invero, va ricordato che nel sistema di incentivazione proprio dei certificati bianchi, previsti per sostenere interventi e progetti di incremento di efficienza energetica che in assenza di incentivi non avrebbero potuto essere realizzati, risulta fondamentale che alla data di presentazione del PPPM l’impianto non sia stato completato o non abbia iniziato a generare risparmi utili a finanziarlo (circostanza, quest’ultima, che invece risulta sostanzialmente ammessa nella specie dalla stessa LL). Di conseguenza, posto il rilievo di tale circostanza, non può dubitarsi della necessità che sia il proponente a dover produrre prove adeguate al riguardo, che invece nel caso in esame, pur astrattamente disponibili, non sono state fornite (cfr., in termini analoghi, Cons. Stato, IV, 29 novembre 2019, n. 8161).

La ratio della norma in questione è invero individuabile nel fatto che i meccanismi di incentivazione sono volti a premiare gli interventi che, in assenza degli incentivi, non avrebbero potuto avere luogo.

Ne consegue che, la locuzione “ in corso di realizzazione ” di cui all’art. 6, comma 2, del D.M. 28 dicembre 2012 deve essere più propriamente intesa nel senso del progetto che, sebbene avviato, sia comunque ad uno stadio tale da non poter ancora generare significativi risparmi energetici, in quanto, ove questi siano già stati generati, gli incentivi perdono la loro funzione, non potendosi ritenere più indispensabili per la realizzazione dell’intervento.

Tesi che, come accennato, appare essere la più coerente con il dettato delle linee guida approvate con la delibera dell’AEEGSI EEN 09/11 del 27ottobre 2011, le quali, all’art. 1.1. dell’allegato A, stabiliscono che la “ data di prima attivazione di un progetto è la prima data nella quale almeno uno dei clienti partecipanti, grazie alla realizzazione del progetto stesso, inizia a beneficiare di risparmi energetici, anche qualora questi non siano misurabili;(…)”. Previsione, quest’ultima, che poi indica il collaudo, come fattore utile a individuare la data di prima attivazione del progetto, “a titolo esemplificativo”, dunque non esaustivo né dirimente, specie laddove, come è nella specie, esistano sistemi alternativi per individuarla (quale è la rilevazione dei consumi delle singole lampade sostituite e la relativa rendicontazione alla centrale di impianto, che trasmette poi i dati medesimi alla LL, come espressamente descritto nella PPPM di specie).

13.2.1. Si deve inoltre considerare che, trattandosi di esercizio di potere vincolato, il provvedimento impugnato, per il profilo in questione, si presenta esaustivamente motivato con riferimento alle ragioni della sua adozione.

14. Neppure possono condividersi le censure dell’appellante in tema di violazione del principio di legalità per avere il GSE asseritamente aggravato la procedura mediante richieste di produzione documentale non previste dalle norme e non fatte in casi analoghi, pervenendo anche, sui vari punti contestati, a conclusioni negative in contrasto con quanto dallo stesso GSE fatto in altri casi analoghi. Invero, fermo restando che il generico richiamo a presunti diversi comportamenti del GSE in casi analoghi non è corredato dalle necessarie dimostrazioni di identità di fattispecie, ritiene il Collegio di non poter dubitare in merito alla titolarità, in capo al GSE del potere di impostare l’azione di controllo nella modalità più appropriata alla singola fattispecie, al fine di verificare la regolarità dei progetti di risparmio energetico alla luce del vigente quadro regolamentare, ben potendo a tal fine richiedere al soggetto proponente informazioni aggiuntive rispetto a quelle trasmesse.

In tale ottica evidente appare l’infondatezza delle censure rispetto agli ulteriori profili di diniego valorizzati dal RE (peraltro capaci di sorreggere autonomamente il diniego di specie), quali la mancanza dei calcoli illuminotecnici capaci di dimostrare, per le varie zone dell’impianto di specie, “il rispetto dei livelli minimi di illuminazione previsti dalla norma UNI.EN 12464, in base alla specifica attività ivi svolta”, nonché la riconducibilità dell’intervento indicata dal proponente alla specifica categoria “IPRIV NEW” piuttosto che alla “IPRIV NET”.

Invero, devesi ricordare che, fermo il potere/dovere del GSE di controllare l’ammissibilità a incentivo delle PPPM, la normativa di riferimento (Linee Guida EEN 9/11) non individua una documentazione tassativa, lasciando al GSE la discrezionalità tecnica necessaria per richiedere agli operatori la documentazione che, nelle varie fattispecie, è più idonea a comprovare il rispetto dei requisiti per il rilascio degli incentivi. Ne deriva che, alla luce della disciplina sopra richiamata, il GSE ha correttamente operato richiedendo la documentazione indicata dalla normativa di riferimento e gli altri atti necessari a dimostrare quanto richiesto dal legislatore in relazione a ciascun intervento.

Né l’appellante ha dimostrato l’evidente ridondanza o inutilità delle richieste istruttorie in questione.

15. Le considerazioni sopra esposte, confermando la legittimità delle plurime ragioni di diniego formulate nella specie dal RE, risultano assorbenti rispetto ad ogni ulteriore questione, ivi compresa quella sulle spese di lite del primo grado, che debbono comunque ritenersi legittimamente regolate secondo il criterio della soccombenza.

16. L’appello va dunque integralmente rigettato.

17. Ricorrono tuttavia giusti motivi, attese le peculiarità della fattispecie, per disporre la compensazione delle spese di lite del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta. Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Stefano Filippini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Filippini	Oberdan Forlenza

IL SEGRETARIO