Pubblicato il 27/11/2025

N. 09346/2025REG.PROV.COLL.

N. 09705/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9705 del 2023, proposto dalla sig.ra LA RA, rappresentata e difesa dall’avv. Gian Comita Ragnedda ed elettivamente domiciliata in Roma presso la segreteria del Consiglio di Stato;

contro

Gestore dei Sevizi Energetici - GSE S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Segato e Antonio Pugliese, con domicilio fisico eletto presso lo studio del primo in Roma, via Panama n. 68;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza ter , 5 settembre 2023 n. 13810, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Sevizi Energetici - GSE S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 settembre 2025 il cons. SC RR e uditi, per la parte appellante, l’avv. Giuseppe Picone per l’avv. Gian Comita Ragnedda e, per la parte appellata, l’avv. Andrea Segato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – La sig.ra LA RA ha appellato la sentenza, indicata in epigrafe, con cui il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha respinto il suo ricorso avverso il provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.p.A. (“il GSE”) recante la comunicazione della decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti a suo tempo riconosciuto per un impianto fotovoltaico di potenza pari a 14,85 kW, contraddistinto con il n. 276494, posto a servizio della sua abitazione, ubicata nel comune di Arzachena.

2. – Il GSE si è costituito in giudizio per chiedere la reiezione dell’appello.

3. – In vista dell’udienza di discussione il GSE ha depositato una memoria di discussione e l’appellante una memoria di replica.

4. – Alla pubblica udienza del 30 settembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. – E’ controversa in giudizio la legittimità del provvedimento con il quale il GSE ha disconosciuto all’impianto de quo , inquadrato nella categoria degli impianti fotovoltaici parzialmente integrati, la spettanza della tariffa incentivante di cui al D.M. 19 febbraio 2007 (ai sensi dell’art. 1 septies d.l. 8 luglio 2010, n. 105, convertito con l. 13 agosto 2010, n. 129), precedentemente ad esso riconosciuta in misura pari a 0,403 €/kWh.

6. – Per la realizzazione dell’impianto in questione, collocato in area soggetta a tutela paesaggistica, il 29 ottobre 2010 l’appellante aveva depositato al comune di Arzachena una D.I.A. avente a oggetto l’installazione di una pergola in legno, di pertinenza della propria abitazione, proprio al fine di procedervi alla collocazione di alcuni pannelli fotovoltaici.

Il 20 dicembre 2010 aveva, quindi, comunicato al GSE la conclusione dei lavori di realizzazione dell’impianto e il 15 febbraio 2012 aveva presentato la richiesta di accesso ai benefici di cui al D.M. 19 febbraio 2007 (c.d. Secondo Conto Energia), ai sensi dell’art. 1 septies cit., accolta il 17 febbraio 2012 dal GSE.

7. – Il provvedimento di declaratoria di decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti di cui al D.M. 19 febbraio 2007 è stato assunto dal GSE, all’esito del procedimento di verifica, in quanto dalla dichiarazione asseverata di fine lavori, allegata alla comunicazione del 20 dicembre 2010, risultava che i lavori erano stati ultimati in data antecedente al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, la cui richiesta era stata presentata soltanto il 29 dicembre 2010.

8. – Il T.a.r. ha respinto i tre articolati motivi di censura a cui era affidato il ricorso di primo grado, osservando che:

- poiché l’area interessata si trova in ambito tutelato ed è soggetta al relativo vincolo paesaggistico, occorreva astenersi dall’avviare lavori sinché non si fosse ottenuta l’autorizzazione prescritta dall’art. 146 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, ragion per cui la DIA edilizia non poteva ritenersi efficace; non poteva ritenersi che essa riguardasse esclusivamente i pannelli fotovoltaici e la successiva autorizzazione paesaggistica la sola struttura di supporto, poiché l’intero manufatto risultava oggetto dell’autorizzazione paesaggistica, rilasciata “ per la realizzazione di una pergola con fotovoltaico integrato al servizio di una casa di civile abitazione ”; la verifica da parte del GSE circa l’esistenza del titolo era di ordine meramente formale; la “Presa d’atto” rilasciata dal Comune di Arzachena in ordine alla DIA edilizia del 29 ottobre 2010 si chiudeva con una clausola (la n. 11) che neutralizzava la presunta validità ed efficacia della DIA edilizia, sicché ad essa non poteva accreditarsi alcuna funzione ricognitiva della validità ed efficacia della relativa denuncia; la condotta procedimentale della ricorrente nel ruolo di soggetto responsabile risultava contraria ai canoni generali di correttezza e buona fede, costituendo un inammissibile mezzo per eludere l’applicazione di una norma inderogabile, quale l’art. 146 cit.; poiché le esigenze di tutela del paesaggio impongono che l’autorizzazione ex art. 146 cit. assuma sempre carattere formale e costituisca l’esito di un procedimento amministrativo a garanzia di un interesse pubblico costituzionalmente rilevante, nel caso in esame il titolo che legittimava l’intervento non poteva ritenersi validamente formato in assenza dell’autorizzazione paesaggistica, tanto più che la documentazione in atti attestava che i lavori, avviati previo inoltro di un titolo abilitativo inidoneo e giuridicamente inefficace come la DIA edilizia del 29 ottobre 2010, si erano conclusi il 20 dicembre 2010, comunque in data anteriore a quella della richiesta dell’autorizzazione paesaggistica (14 giugno 2011) ed anteriore alla data (18 maggio 2016), alla quale, secondo la clausola n. 11 della Presa d’atto, si erano perfezionati gli atti formali per il rilascio del provvedimento ex art. 146 DLgs. n. 42/2004;

- il GSE non ha illegittimamente applicato, in via retroattiva a precedenti condotte, le disposizioni in materia di controlli contenute nell’art. 42 del D.Lgs. n. 28/2011, il quale, peraltro, regola lo stesso potere di decadenza già disciplinato dalla delibera AEEG n. 90/2007, in attuazione del D.M. Sviluppo economico 19 febbraio 2007, il cui esercizio è munito di efficacia ripristinatoria ed è pienamente giustificato, in quanto intrinseco alla mera pendenza del rapporto d’incentivazione mediante risorse pubbliche ed esplicabile per tutta la relativa durata; né è vero che l’impugnato provvedimento avrebbe disposto la decadenza dal beneficio della tariffa agevolata per presunte false dichiarazioni rese dal soggetto responsabile in sede procedimentale, essendo fondato, invece, sull’inefficacia della DIA edilizia del 29 ottobre 2010 come titolo abilitativo idoneo per la costruzione e l’esercizio dell’impianto in area tutelata e, pertanto, soggetta a preventiva autorizzazione paesaggistica;

- l’impugnato provvedimento non è ascrivibile al novero dei provvedimenti di autotutela decisoria, ma a quelli adottati in sede di controllo, e non era condizionato alla ricorrenza dei presupposti indicati dall’ art. 21- nonies della l. 241/1990, perché questi, conformemente al criterio tempus regit actum , si applicano esclusivamente a quegli atti che, a differenza di quello impugnato, sono posteriori al 17 luglio 2020, data di entrata in vigore delle modifiche all’art. 42, co. 3, D.lgs. n. 28/2011 specificamente introdotte dall’art. 56, co. 7, d.l. 76/2020; non si è si è concretata alcuna lesione del principio del legittimo affidamento, in tesi radicatosi per effetto del tempo trascorso dal provvedimento con cui era stato originariamente riconosciuto il beneficio della tariffa agevolata, sia perché alla durata della procedura aveva contribuito, in modo determinante, lo stesso soggetto responsabile che, disattendendo la richiesta di verifica documentale del 27 novembre 2014, aveva prodotto la documentazione utile soltanto a seguito dell’avvio del procedimento di decadenza, sia perché, nel caso di erogazioni indebite di benefici a carico dell’erario, il recupero delle relative risorse assume carattere vincolato e doveroso e l’eventuale affidamento del percipiente non può assumere la consistenza di situazione giuridica legittimamente tutelabile.

9. – Con un unico motivo di gravame, l’appellante deduce l’erroneità della sentenza nella parte in cui avrebbe fondato il rigetto del ricorso sulla base di profili estranei al contenuto motivazionale del provvedimento impugnato, in quanto la motivazione del provvedimento, in realtà, poggerebbe sulla presa d’atto comunale del 2016, dal GSE valorizzata a tal punto da essere considerata il provvedimento abilitativo; il T.a.r. avrebbe, a sua volta, travisato il contenuto e la valenza di questa presa atto, concordando con il GSE sulla sua valenza provvedimentale.

Si duole, inoltre, del fatto che, aderendo alle tesi difensive del GSE, il T.a.r. avrebbe integrato la motivazione del provvedimento, sia richiamando norme (il DM 19 febbraio 2007) non citate nel provvedimento, sia svolgendo un ragionamento sull’efficacia della DIA che nel provvedimento stesso non sarebbe esplicitato nei termini riportati in sentenza.

Infine, ripropone testualmente (cfr. pagine 8-13 dell’atto di appello) i motivi dedotti con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado che il TAR avrebbe omesso di valutare compiutamente per le ragioni testé esposte.

10. – L’appello è infondato.

11. – Nel motivare il provvedimento, il GSE ha rilevato che « il Soggetto Responsabile, al fine di accedere ai benefici di cui all’art. 1 septies della Legge 129/2010, ha trasmesso al GSE una "Dichiarazione asseverata di fine lavori ai sensi delta Legge 129/2010" dalla quale risulta che i lavori di realizzazione dell’impianto sono stati conclusi il 20 dicembre 2010, vale a dire in data antecedente al rilascio della summenzionata Autorizzazione Paesaggistica che, oltre a costituire "atto autonomo e presupposto della concessione edilizia o degli altri titoli legittimanti l’intervento edilizio", è divenuta peraltro efficace decorsi 30 giorni dalla data di rilascio ».

Il GSE ha così, chiaramente, addotto un duplice ordine di ragioni, tra loro distinte e autonome, a fondamento della declaratoria di decadenza: l’uno costituito dal fatto che i lavori risultavano conclusi in data precedente al rilascio della necessaria autorizzazione paesaggistica, costituente atto autonomo e presupposto dei titoli legittimanti l’intervento edilizio; l’altro dal fatto che, ad ogni modo (“ peraltro ”), l’autorizzazione paesaggistica sarebbe divenuta efficace trenta giorni dopo la data del suo rilascio, per le ragioni esplicitate nel seguito della motivazione del provvedimento impugnato.

In altri termini, non si presta a dubbi che il GSE abbia contestato all’appellante l’assenza dell’autorizzazione paesaggistica all’epoca della richiesta di accesso agli incentivi.

In maniera del tutto corretta, perciò, il T.a.r. ha rigettato il ricorso perché, in primo luogo, in base all’art. 146, co. 2, D.lgs. n. 42/2004 occorreva astenersi dall’avviare lavori prima di ottenere l’autorizzazione paesaggistica (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 11 giugno 2018, n. 3531), mentre è accaduto, nel caso di specie, che i lavori fossero avviati e conclusi ancor prima di chiedere l’autorizzazione paesaggistica.

Ne segue anche che ogni questione sulla correttezza dell’ulteriore ragionamento sull’efficacia della DIA, alla luce del contenuto della “presa d’atto” del Comune, e sull’effettiva rispondenza al contenuto motivazionale dell’atto impugnato perde rilievo, perché inidonea, comunque, a inficiare la legittimità del provvedimento.

12. – Deve escludersi, altresì, che le difese in giudizio del GSE o la stessa sentenza appellata abbiano integrato la motivazione del provvedimento - che l’appellante sostiene a contenuto valutativo e quindi discrezionale - per il richiamo fattovi al D.M. 19 febbraio 2007, anziché al D.M. 31 gennaio 2014 indicato nel provvedimento di decadenza quale norma violata.

Quest’ultimo decreto è richiamato nel provvedimento impugnato perché definiva, alla data di adozione del provvedimento medesimo, la “disciplina dei controlli e delle sanzioni in materia di incentivi nel settore elettrico di competenza del Gestore dei Servizi Energetici GSE S.p.A.”, e il richiamo in sentenza al D.M. 19 febbraio 2007 si inserisce nell’ambito di un più ampio discorso volto a illustrare come l’art. 42 del D.lgs. n. 28/2011 si fosse limitato a normare un potere preesistente, estraneo a quello sanzionatorio, in precedenza già conferito al soggetto attuatore e, comunque, un potere immanente di accertamento della spettanza o meno degli incentivi pubblici previsti.

D’altro canto, l’appellante cade in errore quando ritiene che si sia in presenza di un atto discrezionale, poiché i provvedimenti di decadenza adottati dal GSE, in quanto espressione di un potere di verifica, accertamento e controllo, hanno natura doverosa ed esito vincolato.

13. – Inammissibile, infine, è la testuale riproposizione dei motivi del ricorso di primo grado - che, come visto in precedenza al punto 8 della presente decisione, il T.a.r. ha analiticamente esaminato - non accompagnata da alcuna critica alle ragioni addotte dal primo giudice a fondamento della loro reiezione.

L’art. 101, co. 1, c.p.a. non consente, infatti, una generica riproposizione dei motivi di ricorso disattesi dal primo giudice, ma richiede la deduzione di specifici motivi di contestazione della correttezza del percorso argomentativo sul quale si fonda la decisione appellata, poiché l’oggetto del giudizio di appello è costituito dalla decisione appellata e non dal provvedimento gravato in primo grado (ex multis, Cons. Stato, sez. II, 5 settembre 2025, n. 7211; sez. II, 23 luglio 2025, n. 6527; sez. V, 27 giugno 2025, n. 5606).

14. – Per queste ragioni, in conclusione, l’appello dev’essere respinto.

15. – Le spese del presente grado del giudizio seguono la soccombenza, nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento, in favore del Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A., delle spese e degli onorari del presente grado di giudizio, che liquida nella somma complessiva di euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 settembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

IU IO ND, Presidente

SC Frigida, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere

SC RR, Consigliere, Estensore

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SC RR	IU IO ND

IL SEGRETARIO