Pubblicato il 26/11/2025

N. 09318/2025REG.PROV.COLL.

N. 00031/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 31 del 2023, proposto da Fluorsid S.p.A. ed Elettra Investimenti S.p.A. (già OL S.r.l.), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Angelo Clarizia, Massimo Ranieri, Anna Maria Desiderà e Mario Pagliarulo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Angelo Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde, n. 2,

contro

il Gestore servizi energetici - Gse S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati OV Crisostomo Sciacca e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. OV Crisostomo Sciacca in Roma, via di Porta Pinciana, n. 6;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per il Lazio, Sezione III- ter , n. 7028 del 30 maggio 2022, resa inter partes , concernente il mancato riconoscimento degli incentivi derivanti dal meccanismo incentivante dei titoli di efficienza energetica per un nuovo impianto di produzione dell’acido solforico e conseguente recupero delle somme già erogate.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore servizi energetici - Gse S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 novembre 2025 il consigliere OV SA e uditi per le parti gli avvocati Angelo Clarizia, Massimo Ranieri, Mario Pagliarulo e OV Crisostomo Sciacca;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n. 1919 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto innanzi al T.a.r. Lazio, le Società Fluorsid S.p.a. e OL S.r.l. (di seguito anche le Società) avevano chiesto l’annullamento:

a ) del provvedimento prot. n. GSE/P20170097027 – 18/12/2017, recante “ Attività di controllo mediante verifica e sopralluogo ai sensi dell’art. 12 commi 1 e 3 del D.M. 11 gennaio 2017, per il progetto di riduzione dei consumi di energia primaria identificato dalla prima richiesta di emissione dei titoli di efficienza energetica con il codice 0297889092515R796, il cui Soggetto Proponente è la OL S.r.l. e il cui Soggetto Titolare è la Fluorsid S.p.a. Comunicazione esito ”, con il quale veniva comunicato che “ il progetto non dispone dei requisiti per il riconoscimento degli incentivi derivanti dal meccanismo incentivante dei Titoli di Efficienza Energetica ” e che “ il GSE è tenuto al recupero di quanto già erogato, secondo le modalità che saranno rese note con successiva comunicazione ”, ad oggi non ancora pervenuta;

b ) delle note di chiarimento (c.d. FAQ), mai trasmesse alle ricorrenti e non conosciute, richiamate alla pag. 2, 4° alinea, e alla pag. 7, penultimo alinea, del richiamato provvedimento del 18.12.2017 nonché pure della comunicazione 18.12.2013 prot. GSE/P20130242292, ivi citata e anch'essa non conosciuta dalle ricorrenti;

c ) del provvedimento prot. n. GSE/P20180009118 – 07/02/2018, recante rigetto della Richiesta di Verifica e Certificazione (RVC) n. 0297889092515R796-1#1, presentata da OL S.r.l.;

d ) nonché di tutti gli altri atti connessi, precedenti e/o conseguenti, ivi inclusi, per quanto occorrer possa, la nota prot. GSE/P20150051898 – 26/05/2015, pervenuta il 29.6.2015, recante “ richiesta di integrazione ”;

e ) della successiva nota prot. GSE/P20170022140 – 06/03/2017, ricevuta il 9.3.2017, recante una ulteriore “ richiesta di integrazione ”;

f ) della comunicazione di avvio del procedimento di controllo mediante sopralluogo GSE/P2010029804 – 05/04/2017, ricevuta in pari data;

g ) del verbale di sopralluogo in data 19-20.4.2017 (codice attività: 007-B-17-CB);

h ) della comunicazione GSE/P20170033428 – 04/05/2017, ricevuta il 9.5.2017, recante “ sospensione del procedimento ” di verifica della seconda RVC;

i ) della nota GSE/P20170069539 – 20/09/2017, con la quale veniva sospeso il procedimento di controllo e venivano richieste integrazioni e osservazioni;

- per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Fluorsid S.p.a. e OL S.r.l. il 9 aprile 2018:

l ) della nota prot. n. GSE/P20180012748 del 21/02/2018 recante “ ID Verifica 007-Bl 7-CB - Attività di controllo mediante verifica e sopralluogo, ai sensi dell'art. 12 commi 1 e 3 del D.M. 11 gennaio 2017, per il progetto di riduzione dei consumi di energia primaria identificato dalla prima richiesta di emissione di titoli di efficienza energetica con il codice 0297889092515R796, il cui Soggetto Proponente è la OL S.r.l. e il cui Soggetto Titolare è la Fluorsid S.p.a. - Richiesta restituzione incentivi ”;

m ) nonché di qualsiasi altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale;

- per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Fluorsid S.p.a. ed Elettra Investimenti S.p.a. (già OL S.r.l.) il 28 dicembre 2021:

n ) del provvedimento prot. n. GSE/P20210030328 del 08/11/2021 recante “ Istanza di applicazione dell'art. 56 del DL 76/2020 (GSE/A20200178448 del 25 novembre 2020) in merito al provvedimento di decadenza dal diritto di ottenimento degli incentivi prot. GSE/P20170097027 del 18 dicembre 2017. Comunicazione di esito ”;

o ) nonché di qualsiasi altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ivi inclusa, per quanto occorrer possa, la nota prot. n. GSE/P20210023448 del 15/09/2021.

2. La vicenda oggetto del presente giudizio riguarda, in particolare, l’incentivazione, con il meccanismo dei certificati bianchi (CB) o titoli di efficienza energetica (TEE), di un complesso progetto di efficientamento energetico realizzato nella zona industriale di Cagliari presso lo stabilimento di Fluorsid S.p.a. (oltre solo “Fluorsid”), società chimica italiana fondata nel 1969 con una capacità produttiva, nello stabilimento di interesse, superiore alle 100.000 tonnellate all’anno di fluoruro di alluminio e criolite sintetica.

2.1. La Elettra Investimenti S.p.a. (già OL S.r.l. e in seguito “OL” o “ESCo”) è una Energy Service Company certificata, operante da anni nel settore dell’efficienza energetica, che presentava il progetto di efficientamento in parola. Il progetto consisteva nella implementazione di un nuovo impianto, denominato FL8N, da affiancare a quello esistente (FL8) per la produzione di fluoroderivati combinato con un sistema di recupero del calore (derivante dalla reazione associata alla formazione dell’acido solforico a partire dallo zolfo fuso) per la generazione di energia elettrica e vapore, al fine di ottenere un risparmio di energia primaria.

2.2. In particolare, in data 27.3.2015, OL presentava la Proposta di progetto e programma di Misura (PPPM) n. 0297889092515T786 avente ad oggetto il predetto progetto di efficientamento – del valore complessivo di oltre 30 milioni di Euro – con contestuale indicazione dei TEE attesi annualmente.

2.3. In data 26.05.2015, con nota prot. GSE/P20150051898, il Gse richiedeva un’integrazione dei documenti e dei dati forniti nonché una rettifica della rendicontazione su base giornaliera.

2.4. Il 22.07.2015 OL forniva la documentazione attesa, rettificando, come richiesto, la proposta di progetto che assumeva la denominazione n. 0297889092515T786_rev 1 (in seguito solo “PPPM”). Nella PPPM era chiaramente specificato che il progetto unitario - siccome costituito dal nuovo impianto FL8N e dalla rete di distribuzione vapore - era in corso di realizzazione, con l’ulteriore precisazione che la data di prima attivazione sarebbe coincisa con il completamento di tutti gli interventi rientranti nel progetto, ivi inclusa l’ultimazione della modifica della rete di distribuzione vapore prevista per il 30.7.2015.

2.5. In data 18.9.2015 la PPPM veniva espressamente approvata dal Gse, essendo “ risultata conforme a quanto previsto dal D.M. 28 dicembre 2012 e dalle Linee Guida di cui alla Delibera dell’Autorità per l’Energia Elettrica ed il Gas EEN 9/11 e ss.mm.ii ”.

2.6. In data 18.5.2016 veniva presentata la prima RVC, n. 0297889092515R796, con la quale, oltre alle evidenze circa la rendicontazione dei risparmi effettuati durante il periodo di monitoraggio considerato, veniva trasmesso al Gse, conformemente a quanto indicato in PPPM, il documento recante il “ verbale di ultimazione dei lavori e prima attivazione intervento ”, datato 11.5.2016, e la “ dichiarazione di fine lavori e collaudo finale nuovo impianto di produzione di acido solforico ” datata 7.9.2013.

2.7. Il 15.11.2016 la prima RVC veniva approvata dal Gse senza alcuna contestazione.

2.8. Il 10.1.2017 veniva presentata la seconda RVC (n. 0297889092515R796 – 1#1), che in nulla differiva da quella precedentemente approvata se non per la rendicontazione dei risparmi generati.

2.9. In data 6.03.2017 perveniva a OL una nuova richiesta di integrazione documentale (prot. GSE/P20170022140), con la quale il Gse asseriva che la “ documentazione prodotta non risulta esaustiva ai fini della corretta individuazione dell’intervento realizzato e della metodologia sottesa alla quantificazione dei risparmi conseguibili ”, benché, come detto, “ l’intervento ” fosse stato precisamente individuato e condiviso con il Gse già in sede di approvazione della PPPM e confermato nella prima RVC approvata, così come la metodologia di quantificazione dei risparmi.

2.10. In data 5.4.2017 OL rispondeva alla richiesta di chiarimenti con apposita relazione, insistendo per l’approvazione della seconda RVC che assumeva la denominazione n. 0297889092515R796 – 1#1_rev 1. Il medesimo giorno il Gse inviava a OL una comunicazione di avvio del procedimento di controllo mediante sopralluogo ex art. 14, D.M. 28.12.2012 e contestuale ulteriore richiesta di integrazione documentale, prontamente riscontrata da OL.

2.11. Successivamente, il 19 e 20.4.2017, il Gse effettuava sopralluogo acquisendo altri documenti e chiedendone ulteriori, prontamente inviati (in data 22.4.2017 e in data 9.5.2017).

2.12. In data 4.5.2017, il Gse sospendeva il procedimento di verifica della seconda RVC (nota prot GSE/P20170033428 – 04/05/2017) in ragione della pendenza del procedimento di controllo.

2.13. In data 20.9.2017 il Gse (con nota GSE/P20170069539) chiedeva ulteriori chiarimenti, che venivano forniti da OL in data 27.10.2017.

2.14. In data 18.12.2017, il Gse concludeva il procedimento con il provvedimento impugnato in primo grado (prot. n. GSE/P20170097027 – 18/12/2017) dichiarando che “ il progetto non dispone dei requisiti per il riconoscimento degli incentivi derivanti dal meccanismo incentivante dei Titoli di Efficienza Energetica ”.

2.15. In data 7.2.2018, con la nota GSE/P20180009118, rigettava la seconda RVC (n. 0297889092515R796-1#1).

2.16. Le Società, con apposito ricorso, quindi lamentavano che, contrariamente a quanto opinato dal Gse, la data di prima attivazione del progetto sarebbe stata, comunque, successiva a quella di presentazione della PPPM e sarebbe priva di rilievo la circostanza che l’energia elettrica prodotta dall’impianto di Fluorsid, siccome efficientato, viene in parte ceduta in rete. Gli atti gravati sarebbero per giunta affetti da difetto motivazionale, da illegittimità per decorrenza del termine di cui all’art. 21 nonies l. n. 241/1990, oltre che da ulteriori vizi procedimentali, e gli stessi sarebbero in contrasto sia con il D.M. 28.12.2012 che con le Linee Guida che regolamentano oggetto, modalità e finalità dei procedimenti di verifica e controllo.

2.17. Le Società hanno ulteriormente dedotto, coi gravami integrativi, la violazione dell’art. 42 d.lgs. n. 28/2011, non potendosi disporre la decadenza dagli incentivi con effetti ex tunc , e la sussistenza dei presupposti per l’accoglimento dell’istanza di revoca formulata ex art. 56 del d.l. n. 76/2020.

3. Nella resistenza del Gse, il Tribunale adìto (Sezione III- ter ) ha così deciso il gravame al suo esame:

- ha respinto il ricorso introduttivo ed il primo atto di motivi aggiunti;

- ha accolto parzialmente il secondo atto di motivi aggiunti e, per l’effetto, ha annullato il provvedimento prot. n. GSE/P20210030328 del 08/11/2021 recante “ Istanza di applicazione dell'art. 56 del DL 76/2020 (GSE/A20200178448 del 25 novembre 2020) in merito al provvedimento di decadenza dal diritto di ottenimento degli incentivi prot. GSE/P20170097027 del 18 dicembre 2017. Comunicazione di esito ” (questo capo della sentenza non risulta impugnato ed è pertanto passato in giudicato);

- ha compensato le spese di lite.

4. In particolare, il Tribunale ha ritenuto, per quanto riguarda il nuovo impianto in grado di produrre energia elettrica e vapore, che “ prescindendo dalla asserita realizzazione in itinere della rete di distribuzione del vapore, tale impianto, al momento della sua entrata in esercizio, successiva al collaudo, era già in grado di produrre risparmio energetico ”. Il primo giudice richiama, a sostegno, anche una pronuncia di questo Consiglio di Stato (sentenza, sez. IV, 4 maggio 2020, n. 2808) ed altresì sottolinea che “ al momento dell’adozione del provvedimento impugnato la versione dell’art. 42 D.lgs 28/2011, ratione temporis vigente, non contemplava la ricorrenza dei presupposti recati dall’art. 21 nonies L. 241/1990, al fine dell’esercizio del potere di verifica e controllo del GSE ”.

5. Avverso la sentenza di prime cure la Società Fluorsid S.p.a. ha interposto l’appello in trattazione, notificato il 29/12/2022 e depositato il 03/01/2023, articolando n. 7 motivi di gravame (pagine 9-47) così rubricati:

I) Error in iudicando : – violazione e/o falsa applicazione degli artt. dell’art. 6, c. 2, d.m. 28.12.2012; dell’art. 1, punto 1, dell’allegato A alla deliberazione Een. 09/11 dell’Aeeg del 27.10.2011; violazione dei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento; violazione del principio di legalità; eccesso di potere sub specie di difetto d’istruttoria, difetto di motivazione, errore nei presupposti, travisamento dei fatti, difetto di motivazione, contraddittorietà ed arbitrarietà ;

II) Error in iudicando : violazione dei principi di legalità, di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento, violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3, l. n. 241/1990; eccesso di potere in tutte le forme sintomatiche ;

III) Error in iudicando : violazione e/o falsa applicazione dell’art. 6, d.m. 28.12.2012, degli artt. 6 e 12 della delibera een. 09/11 dell’AEEG del 27.10.2011, dell’art. 21 nonies, l. n. 241/1990, eccesso di potere, carenza e/o erroneità dei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà ;

IV) Error in iudicando : violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 Cost.; degli artt. 3 e 10, l. n. 241/1990; 6 e 14, d.m. 28.12.2012; 6, 12, 14 e 16 delle linee guida di cui all’allegato a alla delibera dell’AEEG n. 9/11; 12 del d.m. 11.1.2017; eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà, carenza dei presupposti e sviamento ;

V) Error in iudicando et in procedendo : violazione e/o falsa applicazione dell’art. 42, d.lgs. 3.3.2011, n. 28, mod. art. 1, c. 89, l. n. 124/2017. Erronea declaratoria di improcedibilità ;

VI) Error in iudicando : illegittimità derivata ;

VII) Error in iudicando : violazione e/o falsa applicazione degli artt. 42 del D.lgs. n. 28/2011, 56, commi 7 e 8 del D.L. n. 76/2020, nonché dell’art. 21-nonies della l. n.241/90; eccesso di potere per difetto d’istruttoria, difetto di motivazione, contraddittorietà, illogicità manifesta e disparità di trattamento sotto plurimi profili - erronea, insufficiente, illogica, contraddittoria ed inammissibile motivazione su un punto decisivo della controversia .

5.1. Deduce parte appellante che la data di prima attivazione del progetto sarebbe stata, comunque, successiva a quella di presentazione della PPPM e che il beneficio energetico che deve essere preso a riferimento è unicamente quello generato a seguito della completa realizzazione del progetto. La sentenza sarebbe anche affetta di vizio di extra petizione e, per le caratteristiche dell’intervento, solo il secondo, ultimato il 13.08.2015, consentirebbe la valorizzazione del risparmio generato dal primo. Osserva poi che il semplice fatto che l’energia elettrica prodotta dall’impianto di Fluorsid è in parte ceduta in rete poteva giustificare solo una riduzione dei TEE e non il provvedimento di annullamento emesso dal Gse. Si deduce poi che fosse chiaro sin dalla presentazione della PPPM che l’energia elettrica prodotta in eccesso rispetto a quella autoconsumata sarebbe stata ceduta a terzi direttamente o per il tramite della rete nazionale e che vi sarebbe contrasto con l’art.1, d.m. 28.12.2012, non ponendo il limite in questione all’incentivazione. L’art. 21 nonies , contrariamente a quanto opinato dal T.a.r., sarebbe suscettibile di applicazione ed il giudice di prime cure sarebbe caduto in contraddizione nel non rilevare che il GSE avrebbe esercitato il potere di autotutela. Non vi sarebbe alcuna falsa rappresentazione, come accertato dalla Procura della Repubblica, ed erronea sarebbe la sentenza nella parte in cui ha dichiarato il sesto motivo inammissibile, ovvero improcedibile, in quanto la legittimità dell’atto di “recupero” del 21.2.2018 comunque dipenderebbe da quella del presupposto provvedimento del 18.2.2017. Sarebbe poi da considerare indebitamente superato il termine di 18 mesi previsto dal richiamato art. 21 nonies .

6. L’appellante ha concluso chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, l’accoglimento del ricorso di primo grado e dei motivi aggiunti e quindi l’annullamento degli atti con gli stessi impugnati.

7. In data 13 gennaio 2023 il Gse si è costituito in giudizio al fine di chiedere il rigetto dell’avverso gravame.

8. In data 2 ottobre 2025 parte appellata ha depositato memoria insistendo per il rigetto dell’avverso gravame.

9. In data 3 e 14 ottobre 2025 parte appellante ha depositato a sua volta memoria, anche in replica, insistendo per l’accoglimento del gravame.

10. La causa, chiamata per la discussione all’udienza del 4 novembre 2025, è stata trattenuta in decisione.

11. L’appello, per le ragioni di cui infra , è da reputare infondato.

12. Non coglie nel segno il primo motivo, col quale si valorizza la circostanza che “ la data di prima attivazione del progetto è stata, comunque, successiva a quella di presentazione della PPPM ” (cfr. appello, pagina 11).

Occorre infatti osservare che, come risulta dagli atti di causa, l’impianto - al momento della sua entrata in esercizio, successiva al collaudo - era già in grado di produrre risparmio energetico e quindi questo era in atto già da prima della presentazione della PPPM.

Non si può condividere quanto affermato da parte appellante nel senso che il progetto sarebbe tale solo nel momento in cui si possa considerare “definitivo”, cioè a partire dall’ultimazione dei lavori per la rete di distribuzione del vapore, evidenziando - al riguardo - che il progetto de quo , oltre alla realizzazione dell’impianto FL8N, prevedeva anche la necessaria modifica della rete vapore, quale parte integrante e inscindibile del medesimo.

Ebbene è da reputare del tutto ragionevole attribuire rilevanza alla “ prima attivazione ” dell’impianto piuttosto che alla sua “ materiale ultimazione ”.

Su tale questione si registra, infatti, un preciso orientamento di questa Sezione secondo cui “ occorre ribadire che il sistema d’incentivazione dell’energia è basato sul principio di autoresponsabilità, che impone all’interessato l’onere di fornire tutti gli elementi idonei a dar prova della sussistenza delle condizioni per l’ammissione ai benefici richiesti e comporta quindi la necessaria attribuzione di rilevanza precipua alle dichiarazioni da questo rese con l’istanza di accesso (tra le tante, Cons. Stato, sez. II, 5 maggio 2025, n. 3813, opportunamente richiamata dalla difesa del GSE).

6.2. Nel caso di specie, l’indicazione del 31 dicembre 2005 come data di prima attivazione dell’intervento di Forlì non è frutto di un errore materiale – ossia di una divergenza tra volontà o realtà e dichiarazione o rappresentazione – bensì la conseguenza dell’adozione, da parte dell’impresa e sotto la propria responsabilità, di una certa interpretazione delle linee guida, pertanto non ci sono margini per il soccorso istruttorio. ” (cfr. Cons. Stato, sez. II, 1° settembre 2025, n. 7164).

Nel caso in esame deve essere quindi valorizzata la circostanza che la prima attivazione dell’impianto è corroborata da quanto dichiarato dalla stessa Società OL quando, in data 27.3.2015, presentava la Proposta di progetto e programma di Misura (PPPM) n. 0297889092515T786 finalizzata al recupero del calore generato dal processo produttivo della Fluorsid e alla sua utilizzazione per la generazione di energia elettrica e di vapore.

La Proposta veniva in particolare approvata il 18.9.2015 e la OL, in data 18.5.2016, presentava la prima rendicontazione (RVC) n. 0297889092515R796, con la quale, oltre alle evidenze circa i risparmi effettuati durante il periodo di monitoraggio considerato, trasmetteva al Gse, conformemente a quanto indicato in PPPM, il documento recante il “ verbale di ultimazione dei lavori e prima attivazione intervento ” datato 11.5.2016 e la “ dichiarazione di fine lavori e collaudo finale nuovo impianto di produzione di acido solforico ” risalente al 7.9.2013. Detto verbale esattamente riporta che “ in data 21/10/2013 è stata messa in esercizio la linea di vapore che alimenta lo stabilimento ON VE (ex Syndial) facente parte della suddetta modifica della rete di distribuzione del vapore ”.

Da tali elementi documentali, valorizzati dalla stessa parte appellante in sede di ricorso di prime cure, è dato inferire, con adeguata evidenza, che l’attivazione dell’impianto è avvenuta già ab initio , con conseguente mancato rispetto della tempistica prevista dalla disciplina di settore, cosicché tale circostanza assume rilievo decisivo ai fini dello sfavorevole apprezzamento della censura.

Conviene riportare anche il passaggio testuale del provvedimento impugnato in prime cure col quale si evidenzia, a sostegno della ravvisata intempestiva attivazione dell’impianto in oggetto, che “l’impianto FL8N è entrato in produzione a partire dal mese di settembre 2013, così come desumibile dal certificato di collaudo dello stesso, nonché dai registri di produzione di energia elettrica ed acido solforico, forniti nell’ambito del controllo. Inoltre, dalle letture dei contatori dell’energia elettrica, riportate nel verbale di primo impianto dell’Agenzia delle Dogane relativo al sopralluogo effettuato in data 9 ottobre 2013, è possibile desumere un funzionamento a pieno carico dell’impianto già a partire dalla prima decade di settembre 2013”.

Tali circostanze fattuali, non efficacemente contestate da parte appellante, sono senz’altro idonee a suffragare la contestazione operata dal Gse circa la risalenza temporale dell’attivazione dell’impianto.

Non può, quindi, prendersi in considerazione il fatto che la stessa ditta avesse comunque rappresentato l’esigenza di completamento di tutti gli interventi rientranti nel progetto, ivi inclusa l’ultimazione della modifica della rete di distribuzione vapore, in quanto tali ulteriori iniziative non sono da reputare incidenti sulla attivazione dell’impianto, come detto determinante ai fini dell’apprezzamento del rilievo, ma al più sulla definitiva consistenza di un impianto già tuttavia a suo tempo messo in funzione.

Nemmeno si può sostenere che sia privo di pregio l’assunto secondo cui il Gse avrebbe preso contezza della “ realizzazione in itinere ” del progetto solo nel procedimento di verifica, in quanto tale circostanza trova conforto nella documentazione in atti. In particolare va evidenziato che l’accertamento del Gse si fonda su apposito sopralluogo, effettuato in data 20 aprile 2017 “ presso il sito in cui è stato effettuato l’intervento ” (cfr. Provvedimento conclusivo GSEP20170097027 – 18122017 – allegato n. 16 al ricorso di primo grado).

Lamenta poi parte appellante che la sentenza impugnata sarebbe affetta da eccesso di potere giurisdizionale laddove il T.a.r. afferma che il provvedimento del 18.12.2017 avrebbe “determinato la decadenza ab origine dal diritto all’attribuzione dei Titoli e ha, conseguentemente, travolto il provvedimento di approvazione della prima RVC”. Trattasi, in realtà, di un passaggio argomentativo del Collegio di prime cure che risulta del tutto coerente con le contestazioni formulate in seno al ricorso di prime cure laddove, in particolare, la Società aveva dedotto in ordine al “ provvedimento conclusivo in data 18.12.2017 … la contraddittorietà interna e con le precedenti approvazioni della PPPM e della RVC ” (cfr. pag. 21 del ricorso introduttivo della lite).

Nemmeno si può efficacemente sostenere che l’approvazione della PPPM precluda la verifica della permanenza per l’accesso ai benefici. Infatti si registra, sul punto, un preciso orientamento di questo Consiglio di Stato (cfr. sentenza, sez. II, 27 giugno 2025, n. 5619) che, nel riportare un precedente della Sezione, così si esprime:

“ Cons. Stato, Sez. II, 15 maggio 2025, n. 4177 ha osservato: «… La approvazione della “PPPM” e delle precedenti “RVC” non impedisce, infatti, al Gestore di rigettare le successive e singole RVC in caso di “non rispondenza del progetto proposto e approvato alla normativa vigente alla data di presentazione del progetto”.

Al riguardo si osserva che l’approvazione della proposta di progetto e di programma di misura (“PPPM” - a seguito di presentazione, da parte del soggetto interessato, di una mera proposta descrittiva dell’intervento da cui dovrebbero derivare, in seguito, gli attesi risparmi energetici - consente meramente all’istante di accedere alla procedura attinente alla rendicontazione dei succitati risparmi, che ha avvio con la presentazione della richiesta di verifica e certificazione (“RVC”) e che può portare, in presenza di tutti i requisiti, al riconoscimento dei titoli di efficienza energetica. Tale successiva procedura è caratterizzata da un’autonoma istruttoria, essendo del tutto fisiologico un rigetto della “RVC” anche in presenza di una proposta di programma precedentemente approvata, atteso che tra quest’ultima e le singole “RVC” sussiste un rapporto di pregiudizialità necessaria ma non sufficiente per usufruire del meccanismo incentivante. In sostanza si tratta di due procedimenti distinti, sebbene connessi, in cui il primo è pregiudiziale per il secondo, senza che tuttavia quest’ultimo possa automaticamente avere un esito positivo in ragione dell’approvazione del programma pregiudiziale.

La “PPPM” è dunque un requisito necessario, ma non sufficiente all’emissione dei titoli, presupponendo l’ulteriore fase del positivo riscontro della “RVC” (cfr. Cons. Stato, sez. II, 17 giugno 2022, n. 4983), atteso che il Gestore, essendo il soggetto deputato all’erogazione di incentivi pubblici, conserva in ogni fase il potere di verifica e controllo circa la loro spettanza, considerato peraltro che il requisito dell’addizionalità deve essere verificato anche per ogni singola “RVC”, non potendolo ricavare automaticamente dalla precedente approvazione del progetto.

La mancata approvazione della “RVC” è un esito non contraddittorio con i precedenti provvedimenti ed è frutto ordinario della strutturazione della sequenza della procedura di approvazione della “PPPM” e delle singole autonome “RVC”.

15.2. Non è, pertanto, predicabile in radice alcuna lesione del legittimo affidamento (che comunque sarebbe recessivo in materia di esborsi di risorse finanziarie pubbliche), in quanto l’approvazione della proposta di programma e progetto non determina alcun vincolo sull’esito positivo di successive “RVC”, anche in punto di addizionalità dell’impianto, il che è ulteriormente avvalorato dal principio di autoresponsabilità dell’istante. In sostanza, «l’ammissione all’incentivo è sempre condizionata al positivo esito della successiva verifica dei requisiti da parte del gestore; pertanto fino allo svolgimento dell’attività di controllo e al suo positivo superamento nessun legittimo affidamento può crearsi nella parte privata in relazione alla sussistenza e alla debenza degli incentivi, tenuto conto che le verifiche hanno proprio la finalità di appurare tale situazione (cfr. Cons. Stato Sez. II, 22 novembre 2023, n. 10007; sez. IV 12 ottobre 2022 n. 8719; id. sez. VI, 03 gennaio 2022 n. 9)» (Cons. Stato, sez. II, 6 febbraio 2025, n. 947). … Ad ogni modo e in via assorbente ogni ulteriore considerazione sul punto, nel caso di specie non vi è stato alcun ripensamento da parte del Gestore, in quanto l’approvazione della proposta di progetto e di programma di misura e l’accoglimento di altre precedenti “RVC”, come sopra ampiamente illustrato, non hanno effetti vincolanti su determinazioni su una successiva “RVC”, in cui vengono svolte analisi autonome, non essendovi alcuna contraddittorietà tra i precedenti accoglimenti e il successivo rigetto. …».

Così pure non può essere utilmente contestato il passaggio motivazionale dell’impugnata sentenza, che fa leva sul tenore della pronuncia del Consiglio di Stato n. 2808/2020, esattamente richiamata a pagg. 15 e ss. della stessa, avendo appunto precisato che “ la locuzione “in corso di realizzazione” di cui all’art. 6, comma 2, del D.M. 28 dicembre 2012 deve essere più propriamente intesa nel senso del progetto che, sebbene avviato, sia comunque ad uno stadio tale da non poter ancora generare risparmi energetici, in quanto, ove questi, sia pure in parte, siano già stati generati, gli incentivi perdono la loro funzione, non potendosi ritenere più indispensabili per la realizzazione dell’intervento” . Tale passaggio motivazionale invero si attaglia al caso di specie, appunto connotato dalla produzione di risparmi energetici già in data anteriore alla definizione della pratica.

Per le ragioni anzidette, corroborate da un preciso e ormai consolidato orientamento giurisprudenziale, nemmeno può essere valorizzata la formula della normativa di riferimento e la necessità di un “ puntuale accertamento già in fase di approvazione della PPPM ”.

E’ meritevole di condivisione anche quanto opinato dal T.a.r. circa l’inapplicabilità dell’art. 42, comma 3, primo periodo, del d.lgs. n. 28/2011, come modificato dall’articolo 56, comma 7, lett. a), del d.l. n. 76/2020, stante la mancata allegazione del verbale di ultimazione dei lavori.

Ritiene parte appellante che:

- non corrisponde al vero che il Gse abbia appreso solo nel corso del procedimento di controllo (avviato il 5.4.2017) che l’impianto FL8N era in produzione da settembre 2013, essendo tale dato noto al Gse dal 18.5.2016, quando – in occasione della verifica e approvazione della prima RVC – la Società ha fornito i documenti di collaudo (doc. 6);

- d’altronde, come rilevato dal Pubblico Ministero, trattasi di circostanza all’evidenza “ assai prevedibile ” (doc. 27) sin dal momento dell’approvazione della PPPM, con conseguente illegittimità del provvedimento di decadenza assunto oltre un anno più tardi (il 18.12.2017) e, ancor più, del rigetto della seconda RVC intervenuto oltre un anno e mezzo dopo.

Di contro va osservato che, per quanto riguarda il doc. 6, questo discorre genericamente di collaudo e comunque attesta che la messa in esercizio è avvenuta soltanto il “ 14/08/2015 ”. Si rinviene, quindi, un’espressa dichiarazione in tal senso che denota la volontà della Società di non rappresentare correttamente l’avvenuta attivazione dell’impianto in data antecedente secondo quanto emerso a seguito di apposita istruttoria.

13. Infondato è anche il secondo motivo, in relazione a quanto contestato circa il fatto che “ parte dell’energia elettrica prodotta non soddisfa usi di stabilimento, ma viene ceduta in rete ”.

Premesso che non può darsi rilievo al comportamento assunto dal Gse in sede di ammissione all’incentivo, venendo in considerazione l’applicazione di precise previsioni normative, si registra uno specifico precedente di questa Sezione (sentenza 10 luglio 2025, n. 6024) circa la necessità che si faccia riferimento ai “clienti finali”.

In particolare, si è osservato quanto segue:

<< Orbene, ai fini dell’invocato scrutinio, occorre rilevare che sulla questione sollevata si rinviene un preciso ed ormai consolidato orientamento di questo Consiglio di Stato, che si esprime in termini contrari a quanto opinato col gravame in esame facendosi specifico ed esclusivo riferimento ai “clienti finali” quali destinatari della produzione energetica.

In particolare si è testualmente ritenuto che << ai fini della certificazione occorre la necessaria ed univoca correlazione tra progetto e clienti finali partecipanti, non essendo prevista la possibilità di replicare una PPPM con clienti finali diversi da quelli oggetto della Proposta. Infatti, a ciascuna PPPM afferiscono specifiche richieste di Certificazione e Verifica dei risparmi energetici; pertanto, non è possibile ricorrere o fondarsi su metodologie presentate (ed eventualmente approvate dalle Autorità competenti) nell’ambito di altri interventi o riferiti ad altri clienti finali . Ciò, va ribadito, in coerenza con le finalità di specifica incentivazione sottese alla disciplina invocata ” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 2432 del 13 marzo 2024; vedi anche Cons. Stato, sez. VI, n. 1084 del 15 febbraio 2022, ove si ribadisce “ la necessaria ed univoca correlazione tra progetto e clienti finali partecipanti ”).

La questione inerisce al servizio di dispacciamento, che riguarda anche l’energia fotovoltaica e che riflette l’esigenza di garantire il costante equilibrio tra produzione e consumo di energia elettrica.

Su tale tema specifico si è espresso questo Consiglio osservando che “ la ragione d’essere di tale servizio [di dispacciamento, ndr] risiede nel dato fisico per cui l’energia elettrica non può essere, in linea di principio, immagazzinata al pari di altri beni di valore economico, ma deve essere necessariamente prodotta e consumata nel momento in cui l’utente finale la richiede. L’attività di dispacciamento ‒ esercitata su tutto il territorio nazionale in regime di concessione dal gestore della rete di trasmissione nazionale (Terna s.p.a.) ‒ ha quindi la funzione di assicurare, in ogni momento, l’equilibrio fra produzione e consumo di energia elettrica, garantendo la sicurezza e continuità di fornitura di elettricità, ovvero evitando gli sprechi, che conseguirebbero ad una superproduzione rispetto al consumo, e i distacchi, ovvero i blackout che conseguirebbero ad un sovra-consumo rispetto alla produzione ” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 6064 del 12 ottobre 2020; id . nn. 5886 e 5889 del 6 ottobre 2020, n. 5834 del 5 ottobre 2020; id . n. 4488 del 27 luglio 2011, ove si afferma che “ i progetti di efficienza energetica hanno l’obiettivo di incrementare l’efficienza negli usi finali dell’energia ” che “ hanno interessato unicamente il settore domestico cui gli stessi erano diretti ”). Nel medesimo senso depone la pronuncia di questo Consiglio evocata da parte appellata (sentenza n. 9554 cit., la quale postula che “ i soggetti per i quali [la società, ndr] aveva presentato la domanda di riconoscimento degli incentivi fossero effettivamente i beneficiari dei risparmi >>.

Ancor più di recente questa Sezione, in senso conforme, si è espressa nei termini seguenti:

<< Va, infatti, rilevato che, nel settore delle energie rinnovabili e dei TEE, che certificano il conseguimento di risparmi energetici negli usi finali di energia, attraverso interventi e progetti di incremento di efficienza energetica, la correttezza dell’incentivazione e della certificazione è strumentale all’adempimento degli obblighi nazionali di implementazione dell’efficienza energetica e di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra (da attuarsi entro il 2020) previsti, tra l’altro, dal Protocollo di Kyoto…il sistema dei certificati bianchi, introdotto nella legislazione italiana dai decreti ministeriali del 20 luglio 2004 e successive modificazioni e integrazioni, promuove il “risparmio energetico”, cercando di indirizzare al meglio le (limitate) risorse a disposizione e con un occhio di riguardo agli interessi dei consumatori finali vista la necessità “… sia di garantire la promozione di nuovi interventi in grado di generare risparmi energetici reali, verificabili e addizionali, sia di minimizzare il costo complessivamente sostenuto per il funzionamento del meccanismo ” (cfr. delibera dell’Autorità energia del 27 ottobre 2011, EEN 9/11)” (cfr. sentenza n. 2593 del 28 marzo 2025). >>.

14. Infondato è anche il terzo motivo, col quale si deduce la violazione dell’art. 21 nonies L. n. 241/90, e quindi la intervenuta decorrenza del termine ivi previsto, in mancanza di comportamenti qualificabili come espressione di falsità.

Invero, come correttamente osservato dal T.a.r., il provvedimento impugnato in prime cure costituisce esplicazione non di un potere di autotutela, ma di controllo della veridicità delle dichiarazioni rese in sede di richiesta di incentivazione.

Va menzionato, nel senso dell’infondatezza di quanto dedotto, uno specifico precedente di questa Sezione (Cons. Stato, sez. II, 10.9.2025, n. 7278) appunto in ordine alla esclusione della qualificazione quale atto di autotutela e che così si esprime:

<< Non si riscontra in radice alcuna violazione dell’art. 21- nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 e del relativo termine massimo di esercizio dell’autotutela decisoria, in quanto il Gestore nel caso di specie ha esercitato un potere, attribuitogli dall’art. 42 del decreto legislativo n. 28/2011, di declaratoria di decadenza dagli incentivi, del tutto estraneo alla figura dell’autotutela.

Al riguardo giova richiamare quanto specificato in tema di decadenza dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato con la già citata sentenza n. 18/2020, secondo cui « la decadenza, intesa quale vicenda pubblicistica estintiva, ex tunc (o in alcuni casi ex nunc ), di una posizione giuridica di vantaggio (c.d. beneficio), è istituto che, pur presentando tratti comuni col più ampio genus dell’autotutela, ne deve essere opportunamente differenziato, caratterizzandosi specificatamente: a) per l’espressa e specifica previsione, da parte della legge, non sussistendo, in materia di decadenza, una norma generale quale quelle prevista dall’art. 21 nonies della legge 241/90 che ne disciplini presupposti, condizioni ed effetti: b) per la tipologia del vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto; c) per il carattere vincolato del potere, una volta accertato il ricorrere dei presupposti ».

Ne consegue che il provvedimento decadenziale con cui si dà attuazione allo strumentale potere di vigilanza conferito dal legislatore all’amministrazione preposta all’elargizione di risorse pubbliche per finalità meritevoli d’incentivazione va tenuto distinto dall’esercizio del potere di autotutela. La decadenza, invero, è espressione di un potere vincolato da esercitare quando, nell’esercizio della propria attività di controllo, il Gestore riscontri la mancanza di uno o più requisiti, a cui è subordinata l’ammissione al meccanismo incentivante e di conseguenza in tale ambito non è applicabile l’art. 21 -nonies della legge n. 241/1990 in tema di limiti all’esercizio dell’autotutela, non soltanto con riferimento al profilo temporale, ma altresì con riferimento alla valutazione dell’affidamento riposto dal richiedente in un beneficio che non aveva titolo di ottenere, trovando applicazione, invece, il principio di autoresponsabilità, che rinviene il suo fondamento negli articoli 2 e 97 della Costituzione e che impone all’interessato l’assolvimento oneri di cooperazione e un obbligo di veridicità e correttezza delle dichiarazioni rese e dei dati trasmessi.

In definitiva, come esplicitato dall’adunanza plenaria con la menzionata sentenza n. 18/2020, la decadenza prevista dall’art 42 del decreto legislativo n. 28/2011 non è espressione né del potere di autotutela né del potere sanzionatorio: essa costituisce un atto vincolato di decadenza accertativa, fondato sull’assodata mancanza dei requisiti oggettivi condizionanti l’ammissione all’incentivo pubblico (cfr. più recentemente e in tal senso, ex aliis , Cons. Stato, sez. II, 5 maggio 2025, numeri 3820, 3822, 3823, 3824, 3826 e 3827, 24 dicembre 2024, n. 10388 e 27 maggio 2024, n. 4697; sez. III, 11 novembre 2024 n. 8962). >>.

15. Infondato è anche il quarto motivo, col quale si deduce “ la violazione e falsa applicazione del D.M. 28.12.2012 e del D.M. 11.01.2017 atteso che i due regimi contenuti nei richiamati D.M. - completamente diversi e alternativi tra loro - sono stati cumulativamente applicati nel procedimento che ha portato al provvedimento 18.12.2017. ” (cfr. pag. 33 dell’atto d’appello).

Parte appellante richiama a sostegno di quanto dedotto anche un preciso precedente di questo Consiglio, che tuttavia non risulta esattamente conferente. Non è infatti in contestazione, come nel caso esaminato in quella sede, la mancata applicazione della disciplina risalente al 2012 in quanto, come correttamente osservato dal T.a.r., il Gse ha dato mostra di avere provveduto ad applicare anche tale disciplina, oltre a quella di cui al D.M. 11.12.2017. Non è dato quindi valorizzare la differenza semantica tra i due decreti non essendo ravvisabile alcuna obliterazione dei relativi contesti disciplinari.

16. Infondato è anche il quinto motivo di gravame, col quale si ripropongono il sesto motivo di ricorso ed il primo motivo del ricorso per motivi aggiunti.

In particolare si deduce, nel contestare la pronuncia in rito espressa dal T.a.r. al riguardo, la ritualità della censura e la sua fondatezza secondo il principio di non ripetibilità delle somme frutto di rendicontazioni già approvate. In assenza, peraltro, di condotte penalmente rilevanti come accertato dal giudice penale con sentenza assolutoria.

Il motivo, in disparte ogni considerazione afferente al profilo processuale, non può essere condiviso nel merito, in quanto la rilevata insussistenza dei presupposti per la concessione del beneficio impone la restituzione delle relative somme percepite. Tale obbligo restitutorio si impone a prescindere dagli eventuali risvolti penali della vicenda, di tal che non ha alcuna refluenza sulla vicenda di causa la pronuncia assolutoria del giudice competente.

Nemmeno può reputarsi fondato quanto dedotto valorizzando la formula dei commi 3 bis e 3 ter , introdotti all’art. 42 del d.lgs. 28/2011 dalla L. 124/2017, in quanto consentono al Gse di disporre il rigetto dell’istanza di rendicontazione o l’annullamento del provvedimento di riconoscimento dei titoli laddove, come nel caso di specie, risulti “ la non rispondenza del progetto proposto e approvato alla normativa vigente alla data di presentazione del progetto e tali difformità non derivino da discordanze tra quanto trasmesso dal proponente e la situazione reale dell'intervento ovvero da documenti non veritieri ovvero da dichiarazioni false o mendaci rese dal proponente ”. Tale disciplina non osta, quindi, all’obbligo restitutorio sancito col provvedimento impugnato in prime cure.

17. Per le medesime ragioni risulta infondato il connesso sesto motivo di gravame, inerente alla pretesa illegittimità del provvedimento di recupero dei titoli (prot. n. GSE/P20180012748 del 21.2.2018) in via derivata dai vizi degli atti e dei provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo.

18. Infondato è infine il settimo (ed ultimo) motivo di gravame, col quale si contesta la sentenza impugnata nella parte in cui ha rigettato il settimo motivo del ricorso introduttivo ed il secondo motivo dei primi motivi aggiunti.

Parte appellante insiste, al riguardo, nel lamentare la violazione del termine di 18 mesi contemplato dall’art. 21 nonies l. 241/90 in, quanto, come accertato dal Giudice penale, << non vi era stata alcuna “falsa rappresentazione”, e men che meno alcun “silenzio” su circostanze rilevanti. >> (cfr. pag. 44 dell’atto d’appello).

Il valorizzato decreto di archiviazione del GIP del Tribunale di Cagliari, tuttavia, non corrobora le deduzioni di parte appellante perché si limita a rilevare, sulla base di quanto rappresentato dalla Procura della repubblica di Cagliari, la mancanza di sufficienti elementi atti a suffragare un possibile comportamento fraudolento ascrivibile alla società appellante. Si muove quindi in un’ottica penalistica priva di refluenza sul piano amministrativo. Tali considerazioni trovano conforto nell’esatto tenore di tale determinazione laddove, da un lato, si valorizza << Il riferimento, nella prima domanda del “Proponente”, ad un impianto ... già collaudato nel settembre del 2013 >> per escludere la volontà di << occultare e/o simulare la data di prima attivazione dell’impianto al fine di rientrare nei limiti temporali previsti per ottenere l’incentivo >>, ma successivamente, nelle sue conclusioni, prende atto che << l’ente erogatore, soltanto a seguito della fase di verifica, abbia potuto accertare, in modo chiaro: 1) nono solo e non tanto, un dato che già avrebbe potuto conoscere, e cioè che la data di prima attivazione del progetto (inteso come progetto, per così dire, “base”) non fosse il 13 agosto 2015, come indicato nella RVC_1 n. 0297889092515R796, ma il settembre 2013, 2) quanto, soprattutto, che a seguito dell’attivazione nel 2013 dell’impianto FL8N, la FLUORSID S.p.a. stesse già da allora beneficiando di risparmi energetici (circostanza effettivamente mai comunicata dagli indagati, seppure ampiamente prevedibile) >>. Tali circostanze, sebbene siano state valorizzate dall’organo inquirente per escludere l’elemento psicologico necessario ai fini della contestazione in sede penale, non contraddicono, ma anzi suffragano gli elementi fattuali a sostegno della iniziativa assunta dal Gse, con la conseguente insussistente violazione del termine di cui all’invocato art. 21 nonies .

19. Tanto premesso, l’appello deve essere respinto.

20. L’assoluta peculiarità della vicenda e la complessità delle questioni trattate giustificano la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 31/2023), lo respinge.

Spese di grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

GI NO NT, Presidente FF

OV SA, Consigliere, Estensore

Francesco Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OV SA	GI NO NT

IL SEGRETARIO