Pubblicato il 27/01/2025

N. 00598/2025REG.PROV.COLL.

N. 05793/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5793 del 2024, proposto dal sig. -OMISSIS-, in proprio e in qualità di titolare della --OMISSIS- e di amministratore unico e legale rappresentante pro tempore della -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Nicola Colombini e Andrea Lupetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, Ufficio Territoriale del Governo di Roma, in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 13245/2024, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e dell’Ufficio Territoriale del Governo di Roma;

Vista l’ordinanza n. -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 dicembre 2024 il Cons. Giovanni Tulumello e udito per la parte appellante l’avv. Nicola Colombini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierno appellante ha impugnato davanti al T.A.R. del Lazio i provvedimenti (nr. -OMISSIS-e nr. -OMISSIS-in data 22 novembre 2023) con i quali la Prefettura di Roma ha revocato le autorizzazioni in precedenza rilasciate relative all'attività di investigazioni per conto privati in ambito privato, aziendale, commerciale ed assicurativo, ai servizi di controllo di controllo delle attività di intrattenimento e spettacolo di cui al D.M. 06/10/2009; nonché ai servizi di accoglienza in ambito sportivo denominati "-OMISSIS-", di cui al decreto ministeriale 8 agosto 2007.

Il T.A.R. del Lazio, con sentenza n. 13245 del 2024, ha respinto il ricorso.

L’indicata sentenza è stata impugnata con ricorso in appello dal ricorrente in primo grado.

Si sono costituiti in giudizio, per resistere al ricorso, il Ministero dell’Interno e la Prefettura di Roma.

Con ordinanza n. -OMISSIS- è stata accolta la domanda di sospensione cautelare degli effetti della sentenza impugnata in quanto, “ impregiudicata allo stato ogni valutazione sulla sommaria fondatezza o meno del gravame, nelle more della celebrazione del giudizio di merito l’esecuzione della sentenza gravata potrebbe cagionare profili di pregiudizio dotati degli attributi della gravità e della irreparabilità avuto riguardo alle esigenze occupazionali dedotte dalla parte appellante ”.

Alla pubblica udienza del 12 dicembre 2024 il ricorso in appello è stato definitivamente trattenuto in decisione.

2. I provvedimenti impugnati in primo grado sono stati originati da una serie di evidenze fattuali indicate dalla sentenza gravata nei termini seguenti: “ La Questura di Roma, nell'ambito dell'ordinaria attività di accertamento volta a verificare l'operato della "-OMISSIS-", soggetto sprovvisto di autorizzazioni ex art. 134 T.U.L.P.S., in esito a uno specifico sopralluogo effettuato in data 30/08/2023 presso le sedi delle attività autorizzate in capo al Sig. -OMISSIS-, riferiva che il ricorrente: - aveva trasferito la sede delle attività autorizzate senza aver dato il dovuto preavviso all'Autorità; - aveva utilizzato un unico registro di cui all'art. 135 del TULPS per tutte le autorizzazioni di cui è titolare; - aveva operato in commistione con la "-OMISSIS-" ”

L’appellante nei motivi di appello ha dedotto:

a) “Error in iudicando in relazione ai punti 2.2. e 2.3. della sentenza: errata valutazione degli elementi di fatto e di diritto in relazione all’art. 16 del T.U.L.P.S. sull’abbandono della sede operativa”;

b) “Error in iudicando in relazione ai punti 2.4. e 2.5. della sentenza: errata valutazione degli elementi di fatto e di diritto in relazione all’art. 135 del T.U.L.P.S. sull’utilizzo dei registri”;

c) “Error in iudicando in relazione al punto 3 della sentenza: errata valutazione del principio di proporzionalità in relazione a precedenti contestazioni amministrative”;

d) “Error in iudicando in relazione al punto 4 della sentenza: errata valutazione sulla commistione con la -OMISSIS- fiduciari srls sprovvista di autorizzazioni ex art. 134 TULPS”;

e) “Error in iudicando in relazione ai punti n. 5., 5.1, 5.2, 5.3, 6, 7 e 8 (con richiamo ai punti precedenti): errata valutazione in fatto e in diritto sull’esercizio della discrezionalità e sulle motivazioni che hanno portato la Prefettura alla revoca delle licenze”.

3. I motivi di ricorso possono essere esaminati congiuntamente in ragione della loro intima connessione: essi riguardano infatti, sotto diversi profili, il tema – unitario – della legittimità dell’esercizio del potere di revoca delle autorizzazioni in precedenza rilasciate per le attività investigative sopra richiamate (e le attività ad esse connesse).

In argomento deve osservarsi anzitutto, in diritto, che dagli artt. 9, 10 e 11 del r.d. 18 giugno 1931, n. 773, recante “Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza” (d’ora in avanti anche solo “T.U.”), regolanti l’esercizio del potere di revoca de quo e più volte invocati dall’odierno appellante nei motivi del ricorso di primo grado, si ricavano le seguenti indicazioni normative: il carattere strettamente fiduciario, sotto il profilo soggettivo ed oggettivo, delle autorizzazioni di polizia (nel senso che le stesse presuppongono la sussistenza di precisi requisiti soggettivi del destinatario, evidentemente non trasmissibili se non previa ulteriore valutazione, e che si intendono rilasciate alle precise condizioni da esse espressamente stabilite); l’esistenza di un potere di sospensione e di revoca di tali autorizzazioni, sia in caso di abuso dlele condizioni stabilite, sia allorché sopraggiungano o vengano successivamente a risultare circostanze che, ove note all’atto del rilascio del provvedimento, avrebbero imposto o consentito il diniego dell’autorizzazione.

Tale disciplina si spiega con il carattere sensibile delle attività autorizzate, e con la loro potenziale lesività per beni o interessi altrettanto sensibili dei consociati: dato che, nell’ambito generale della categoria delle autorizzazioni di polizia, si accentua ulteriormente con riguardo alle specifiche autorizzazioni in esame (disciplinate dagli artt. 133 e segg. del T.U.), che consentono l’esplicazione di attività suscettibili di invadere – alle rigorose condizioni da esse stabilite - la personale sfera di riservatezza di soggetti ignari: trattandosi di una funzione che replica, nel settore privato, attività normalmente proprie dell’autorità di polizia.

Può infatti ritenersi applicabile anche al settore delle specifiche autorizzazioni oggetto del presente giudizio quanto affermato da questo Consiglio di Stato nella sentenza n. 3433 del 2006, nel senso che il settore della vigilanza privata “ costituisce una palese eccezione al principio secondo il quale la protezione di persone e beni risulta di stretta competenza dei Corpi di Polizia: in tali ipotesi è ovvio che l'apparato della Polizia amministrativa rilasci le proprie autorizzazioni con estrema oculatezza e solo nei casi di riscontrata impossibilità di adempimento di dette delicatissime funzioni. Occorre, infatti, evitare possibili interferenze nel campo dell'ordine e della pubblica sicurezza, per ragioni attinenti alla protezione di beni preponderanti, come la vita, l'incolumità, la fede pubblica ed il patrimonio ”.

Tutto ciò è significativamente cristallizzato, sul piano normativo, dal disposto dell’art. 139 (“ Gli uffici di vigilanza e di investigazione privata sono tenuti a prestare la loro opera a richiesta dell'autorità di pubblica sicurezza e i loro agenti sono obbligati ad aderire a tutte le richieste ad essi rivolte dagli ufficiali o dagli agenti di pubblica sicurezza o di polizia giudiziaria ”), nonché dai commi 1 e 3 dell’art. 133 (“ La licenza è ricusata a chi non dimostri di possedere capacità tecnica ai servizi che intende esercitare. (…) La revoca della licenza importa l'immediata cessazione dalle funzioni delle guardie che dipendono dall'ufficio ”) del T.U..

Ne consegue che, come già chiarito da questo Consiglio di Stato con sentenza n. 1064 del 2007, “ l'accertamento del requisito della capacità tecnica di cui all'art. 136 del T.U.L.P.S., implica l'esplicazione di una valutazione discrezionale in merito all'idoneità dell'istante sotto il profilo dell'esperienza, dell'affidabilità e dell'organizzazione ”.

In altre parole, i requisiti di capacità e di affidabilità devono essere accertati dall’amministrazione all’esito di una valutazione discrezionale, e devono permanere per tuta la durata dello svolgimento dell’attività autorizzata, sicché il loro venir meno – anch’esso accertato discrezionalmente – determina l’immediata a rimozione del titolo.

Tanto sono rilevanti le richiamate esigenze, e tanto elevato il rischio implicato, che il T.U., all’art. 140, introduce una specifica incriminazione per l’ipotesi di violazione delle disposizioni poste a presidio dei beni e degli interessi tutelati dalla disciplina che si è richiamata.

4. Date le superiori premesse, in fatto va anzitutto osservato – sul piano generale - che le censure della parte appellante non superano l’obiettivo rilievo delle circostanze poste a fondamento dei provvedimenti impugnati.

L’appellante invero tenta sia di contestare detta piattaforma fattuale asserendo che gli accertamenti eseguiti non risulterebbero veritieri; sia di attribuire a tali fatti un significato diverso rispetto a quello ritenuto dall’amministrazione e dal primo giudice.

Tali tentativi risultano tuttavia sforniti di fondamento: quanto al primo profilo, infatti, va considerata l’insuperabile (ad opera delle censure come formulate) efficacia probatoria degli atti di accertamento della Questura non contestati con querela di falso (come condivisibilmente sottolineato dal primo giudice); quanto al secondo, la diversa versione prospettata nel gravame cozza contro l’obiettiva valenza delle circostanze accertate.

5. Nello specifico, il T.A.R., in relazione al profilo relativo al trasferimento della sede, dopo aver accertato – alla luce delle evidenze documentali in atti - l’infondatezza della tesi del ricorrente tendente a negare tale episodio, ha chiarito che “ La mancanza o l'abbandono della sede operativa dichiarata non consentono l'esercizio della facoltà di accesso, riconosciuta dall'art. 16 del T.U.L.P.S. in capo agli ufficiali e agli agenti di pubblica sicurezza, all'interno dei locali destinati allo svolgimento di attività soggette ad autorizzazioni di polizia. Il potere di ispezione ed accertamento dell’Autorità ha il fine di assicurare l'adempimento delle prescrizioni imposte dalla legge, dai regolamenti o dall'autorità stessa mediante prescrizioni specifiche ”.

In sostanza, la struttura in questione trasferendo la sede operativa senza comunicare il fatto ha impedito che sull’attività potesse esplicarsi il doveroso potere ispettivo: tanto più rilevante, quanto più si consideri la delicatezza di tale attività rispetto alla sfera personale dei soggetti dalla stessa potenzialmente interessati.

Tanto che all’atto del controllo del 30 agosto 2023 nella sede di via di torre Spaccata n. 145 non è stata rinvenuta la --OMISSIS-, ma piuttosto la --OMISSIS- (sulla quale si tornerà in relazione ad altro profilo di censura).

L’appellante tenta di superare tali, inequivoche risultanze, conseguenti all’effettiva verifica dello stato dei luoghi, adducendo dati formali (la mancata acquisizione dei contratti di locazione), o del tutto irrilevanti (la perdurante presenza in loco dei “loghi in uso alle attività commerciali del Dott. -OMISSIS-”).

L’appellante contesta poi l’affermazione del T.A.R. in merito all’efficacia probatoria degli accertamenti di polizia, nella misura in cui questi risultino essere stati effettuati anche mediante acquisizione di informazioni da soggetti presenti in loco: la censura è manifestamente infondata, posto che – al di là del dirimente rilievo per cui gli operanti hanno direttamente accertato il dato essenziale, id est il fatto che la --OMISSIS- di fatto non operasse presso quella sede – il supporto ulteriore rappresentato dalle dichiarazione di soggetti terzi, ove venga trasfuso in attività di accertamento e di documentazione della medesima autorità, non può che refluire anche sul piano delle caratteristiche formali dell’atto (che l’interessato, che invece le ritenga non veritiere, ha l’onere di impugnare nelle dovute forme).

Nessun rilievo può evidentemente avere, ai fini che qui rilevano, la visura camerale relativa all’indirizzo della sede operativa della --OMISSIS- presso l’indirizzo di Roma, via di Torre Spaccata n. 145: ciò che l’amministrazione ha accertato è infatti proprio la circostanza che di fatto tale sede operativa esistesse solo sulla carta, ma non nella realtà.

6. Altrettanto è a dirsi con riguardo al mancato rispetto della disciplina stabilita dall’art. 135 del T.U., relativo alla tenuta del registro delle attività.

Il gravame non supera infatti il dirimente rilievo del primo giudice per cui, in base a tale disciplina, a ciascuna autorizzazione deve corrispondere un apposito registro (circostanza nella fattispecie invece non riscontrata).

L’appellante lamenta l’applicazione, alla violazione accertata, della revoca in luogo della sospensione dell’attività.

Il mezzo è manifestamente infondato, posto che – come si avrà modo di chiarire nel prosieguo – la scelta della misura idonea, laddove vengano accertate plurime violazioni, è conseguenza del rilievo del complessivo quando fattuale, e non del singolo elemento (il che nel caso di specie risulta correttamente riscontrato)

7. L’appello non rappresenta neppure argomenti decisivi, tali da superare l’ulteriore elemento impeditivo al mantenimento delle autorizzazioni, ritenuto dal primo giudice valido presupposto del potere di revoca (fermo restando comunque il carattere autosufficiente di ciascuna delle plurime violazioni accertate, in ragione della disciplina del relativo potere come sopra richiamata): vale a dire il fatto che la ricorrente operava all’interno della medesima unità immobiliare (ancorché in stanze separate) in cui ha sede la -OMISSIS- -OMISSIS- (società che per la Prefettura risulta sprovvista di autorizzazioni ex art. 134 TULPS, gestita da soggetti pregiudicati, e che pubblicizza anche on line lo svolgimento delle medesime attività per le quali invece la ricorrente era fornita di autorizzazione).

L’appellante deduce in contrario che “ l’indagine non può basarsi sulle informazioni recuperate on line (vedi allegato n. 18 della resistente) attraverso la pubblicizzazione della società oggetto dell’interessamento da parte della Questura di Roma (la -OMISSIS- -OMISSIS-), per l’assoluta non verificabilità della correttezza dei dati che vengono esposti, anche non corrispondenti al vero e con il solo scopo di incrementare la visibilità nei confronti dei potenziali clienti, ma solo attraverso i dati consultabili negli appositi archivi come quello della competente Camera di Commercio ”.

L’argomento è di nessun pregio: sfugge all’appellante che la legittimità dell’esercizio del potere de quo, in relazione alla sussistenza dei relativi presupposti legittimanti, va scrutinata in relazione al complesso delle evidenze documentali raccolte e al legame logico-inferenziale che le avvince, e non con riguardo all’importanza soggettivamente attribuita al singolo elemento, atomisticamente considerato.

Nel caso di specie la società non autorizzata svolgeva le proprie attività presso l’immobile ove avrebbe dovuto avere sede la ricorrente, pubblicizzando le attività per le quali la ricorrente era autorizzata.

Il formale dato camerale non aggiunge nulla al significativo rilievo inferenziale del descritto quadro di connessioni oggettive fra i due soggetti.

Inoltre, come ricorda lo stesso appellante, “ da una parte un dipendente della -OMISSIS- tale signor -OMISSIS-, era in possesso di un cartellino identificativo con riportato la dicitura --OMISSIS- e dall’altra, il proprietario del locale, tale signor -OMISSIS-, esibiva copia di un contratto sottoscritto con la -OMISSIS- e con la --OMISSIS- del tutto sconosciuto ”: l’appellante asserisce di aver contestato tali dati mediante apposite diffide (prodotte in atti), ma rimane allo stato insuperato il grave dato fattuale sottostante, peraltro corroborato dagli altri rilevanti elementi raccolti nello stesso senso, sicché tali diffide (in disparte il loro reale rilievo formale) anche sul piano sostanziale allo stato risultano smentite nel loro contenuto dagli accertamenti complessivamente eseguiti.

8. Il T.A.R. ha altresì osservato che “ Non risulta neanche violato il principio di proporzionalità, atteso che risultano in passato contestate altre violazioni amministrative. Infatti risulta che in data 21/01/2023 con nota nr. 11059 e in data 23/10/2019 con nota nr. -OMISSIS-il ricorrente era stato già diffidato in due distinte circostanze, pena l'adozione di provvedimenti sanzionatori più gravi, prima dall'impiegare nell'esercizio dei servizi di cui al D.M. 06/10/2009 operatori non regolarmente iscritti nell'elenco prefettizio e successivamente ad astenersi dallo stipulare accordi con soggetti privi dei requisiti soggettivi per l'esercizio delle attività di cui all'art. 134 del T.U.L.P.S .”.

L’appellante – nel riproporre, in particolare nell’ultimo motivo di appello, la censura di violazione del principio di proporzionalità - lamenta (nel terzo motivo) che “ Tali presunti addebiti, come già evidenziato negli atti di primo grado, non sono stati contestati con l’avvio del procedimento amministrativo ex art. 7 L. 241/1990 (così come del resto le note delle Questure di Brindisi, Bari e Roma – rispettivamente gli allegati n. 6, n. 7 n. 9 e n. 10) e, pertanto, non potevano e non possono essere utilizzati al fine dell’adozione del provvedimento di revoca o a motivare la sentenza qui impugnata ”.

Un simile argomento, in quanto incidente sulla presunta validità di atti presupposti, potrebbe avere astratta rilevanza solo ove fosse stato formalizzato mediante l’impugnazione rituale di tali atti, mentre all’evidenza non ha alcun rilievo in sede di valutazione degli stessi operata nei provvedimenti impugnati nel presente giudizio.

In ogni caso quanto alla pretesa irrilevanza dei precedenti addebiti, che l’appellante contesta, ancora una volta va richiamato sia il carattere ampiamente discrezionale del potere in esame (correlato alla funzione di tutela di interessi sensibili normativamente ad esso attribuita); sia la necessità che la piattaforma fattuale che in concreto supporta la ragionevolezza della relativa valutazione sia considerata nel significato che esprime nel suo complesso (che nel caso di specie risulta univoco nel senso della insussistenza a carico dell’appellante dei requisiti minimi per esercitare l’attività in questione), e non con riguardo al singolo elemento in quanto tale.

Non rilevano evidentemente in contrario il fatto che in passato la Prefettura non abbia espresso rilievi sull’attività: si tratta infatti di dati del tutto neutri e non in grado di smentire né di neutralizzare l’accertamento della insussistenza dei requisiti e dell’abuso del titolo conseguente ai plurimi, univoci e convergenti elementi di segno contrario posti a fondamento dei provvedimenti impugnati.

Proprio la complessiva mole di riscontri dimostra l’infondatezza della censura che assume che il provvedimento adottato non sia proporzionato alla gravità delle violazioni accertate.

Per giurisprudenza pacifica e consolidata di questo Consiglio di Stato, peraltro, l’abuso del titolo che giustifica l’esercizio dei poteri di cui al citato art. 10 del T.U. sussiste “ anche nelle ipotesi in cui la condotta del titolare il titolo abilitativo sia improntata alla violazione delle modalità di svolgimento del servizio. Le autorizzazioni di polizia devono, infatti, essere utilizzate conformemente alle prescrizioni contenute nelle leggi e nelle fonti sub-primarie, dovendosi ritenere che la violazione di tale corpus normativo configuri un uso certamente anomalo e, quindi, un evidente abuso del titolo, da sanzionare alla stregua dell'art. 10 richiamato ” (Cons. di Stato, Sez. III, sent. 28 agosto 2023, n. 7989): il che nel caso di specie è stato ampiamente accertato.

Le condizioni delle autorizzazioni sono state più volte e con riferimento a più elementi violate dal titolare, con la conseguenza di ostacolare i controlli di polizia e di ledere o porre in pericolo i significativi beni e interessi tutelati dalle richiamate disposizioni: di talché la revoca non soltanto non risulta sproporzionata rispetto a quanto accertato, ma risulta piuttosto essere l’unica misura possibile che l’amministrazione poteva adottare in presenza degli elementi raccolti.

9. Il ricorso in appello è pertanto infondato e come tale deve essere respinto, con conferma della sentenza gravata.

Le spese del giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la regola della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento in favore del Ministero dell’Interno delle spese del presente giudizio, liquidate in complessivi euro tremila/00, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere, Estensore

Raffaello Scarpato, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Tulumello	Rosanna De Nictolis

IL SEGRETARIO