Pubblicato il 09/09/2025

N. 07255/2025REG.PROV.COLL.

N. 01136/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1136 del 2023, proposto da TE GI s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Clarizia, Sara Di Cunzolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Sara Di Cunzolo in Roma, via Aureliana 63;

contro

Comune di Montecorice, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Brancaccio, Alberto La Gloria, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Antonio Brancaccio in Roma, via Taranto n. 18;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania - sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda) n. 1767/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Montecorice;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 luglio 2025 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

1. La società TE GI s.r.l. ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il T.a.r. Campania – sezione staccata di Salerno, Sez. II, ha respinto il ricorso proposto dalla predetta società per l’accertamento dell’illegittimità della condotta tenuta dal Comune di Montecorice in relazione alla mancata stipula della convenzione urbanistica prevista dal provvedimento autorizzativo unico del 7 novembre 2011, prot. n. 1317, nonché per la pronuncia di una sentenza costitutiva, ai sensi dell’art. 2932 cod. civ. (produttiva degli effetti della convenzione urbanistica, di cui al provvedimento autorizzativo unico del 7 novembre 2011, prot. n. 1317, non stipulata) e per la condanna del Comune di Montecorice al risarcimento per equivalente monetario del danno derivante dal proprio operato, a titolo di responsabilità precontrattuale.

Il giudice di primo grado ha condannato la società ricorrente al pagamento in favore del Comune di Montecorice delle spese di lite, liquidate in € 3.000,00, oltre oneri accessori.

2. Con provvedimento del 7 novembre 2011, prot. n. 1317, il Comune di Montecorice autorizzava la società TE GI s.r.l. “ ad eseguire i lavori di realizzazione di una struttura recettiva adibita a case per appartamenti per vacanze nel Comune di Montecorice, individuata al Foglio 24, p.lle 5-6-7-8-156-202-212 ”, subordinando l’efficacia della autorizzazione “ alla sottoscrizione della convenzione prevista dalla normativa del PTP Cilento Costiero ”.

La presente controversia concerne la mancata stipula della convenzione urbanistica, prevista dall’art. 14, comma 6, delle Norme tecniche di attuazione (NTA) del Piano territoriale paesistico (PTP) del Cilento Costiero, alla quale il menzionato provvedimento autorizzativo unico prot. n. 1317/2011 (rilasciato in accoglimento dell’istanza del 28 settembre 2010, prot. n. 1169, nonché previo espletamento dell’apposita Conferenza di servizi ex art. 14 - ter della l. n. 241/1990) aveva subordinato la propria efficacia abilitativa rispetto all’assentita realizzazione dell’intervento edilizio proposto dalla società.

Il presente giudizio si pone a valle di una prolungata vicenda contenziosa, in cui la posizione della società appellante ha inizialmente riscosso favorevole apprezzamento presso il T.a.r. Campania - sezione staccata di Salerno, con la sentenza n. 1639 del 19 settembre 2012 e (solo in parte) con la sentenza n. 53 del 10 gennaio 2014, mentre la predetta società si è trovata soccombente – sia in primo grado, sia in grado di appello, sia in sede di revocazione – nei successivi giudizi esecutivi, annullatori e risarcitori da essa instaurati.

In particolare:

- con sentenza 14 luglio 2014, n. 1262, il Ta.r. Campania – sezione staccata di Salerno, Sez. I, ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto dalla società TE GI s.r.l. per l’esecuzione del giudicato formatosi sulla sentenza del T.a.r. Campania Salerno n. 1639/2012; con sentenza n. 2689/2015, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello proposto dalla società TE GI per la riforma della sentenza del T.a.r. Campania Salerno n. 1262/2014;

- con sentenza 25 giugno 2018, n. 1000, il T.a.r. Campania – sezione staccata di Salerno, Sezione II, previa loro riunione, ha dichiarato inammissibili e/o ha respinto quattro ricorsi proposti dalla società TE GI s.r.l. (R.G. nn. 152/2013; 1994/2015; 2133/2016; 543/2013); la sentenza non è stata appellata;

- con sentenza 7 aprile 2015 n. 1750, il Consiglio di Stato, Sez. IV, ha respinto il ricorso in appello proposto dalla società TE GI s.r.l. per la riforma della sentenza del T.a.r. Campania - sezione staccata di Salerno, Sez. I, n. 53/2014 (con la quale era stata respinta la domanda di ottemperanza della sentenza n. 1639/2012 e la connessa domanda di condanna del Comune di Montecorice alla stipula della convenzione attuativa del titolo autorizzativo unico n. 1317/2011; erano state respinte la domanda di condanna dell’amministrazione intimata al pagamento dell’indennizzo ex art. 21 - quinquies l. n. 241/1990 e la domanda di condanna al risarcimento del danno, anche a titolo di responsabilità precontrattuale);

- con sentenza 6 agosto 2020 n. 4955, il Consiglio di Stato, Sez. IV, ha dichiarato inammissibili i ricorsi per revocazione proposti dalla società TE GI s.r.l. avverso le sentenze del Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 2689/ 2015 e n. 9612/2015;

- con sentenza 26 gennaio 2021 n. 792, il Consiglio di Stato, Sez. VI, ha respinto il ricorso in appello proposto dalla società TE GI s.r.l. avverso la sentenza del T.a.r. Campania – sezione staccata di Salerno n. 1000/2015; con sentenza n. 18/2024, il Consiglio di Stato, Sez. VI, ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto dalla società TE GI s.r.l. per la revocazione della sentenza del Consiglio di Stato n. 792/2021.

3. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, come sopra evidenziato, la società TE GI s.r.l. ha chiesto:

a) l’accertamento dell’illegittimità della condotta tenuta dal Comune di Montecorice, in relazione alla mancata stipula della convenzione urbanistica prevista dal provvedimento autorizzativo unico del 7 novembre 2011, prot. n. 1317;

b) l’emanazione di una sentenza costitutiva, ai sensi dell’art. 2932 cod. civ., produttiva degli effetti della convenzione urbanistica di cui al provvedimento autorizzativo unico del 7 novembre 2011, prot. n. 1317 (non stipulata);

c) la condanna del Comune di Montecorice al risarcimento per equivalente monetario del danno derivante dal proprio operato, a titolo di responsabilità precontrattuale.

Il giudice di primo grado ha respinto il ricorso, condannando la società ricorrente al pagamento delle spese di giudizio, liquidate nella misura di € 3.000,00, oltre accessori di legge.

4. Dopo aver ripercorso l’intera vicenda sostanziale dalla quale si originano le articolate domande giudiziali azionate (sopra richiamate), l’odierna appellante ha censurato la sentenza impugnata per i seguenti motivi:

4.1. Con il primo motivo di gravame, l’appellante deduce error in judicando sui presupposti per l’azione ai sensi dell’art. 2932 c.c.

Evidenzia che l’azione di cui all’art. 2932 c.c. costituisce rimedio tipico contro l’inadempimento del contratto preliminare (“ Se colui che è obbligato a concludere un contratto non adempie l'obbligazione, l'altra parte, qualora sia possibile e non sia escluso dal titolo, può ottenere una sentenza che produca gli effetti del contratto non concluso ”).

Nel caso di specie, nonostante avesse autorizzato la società TE GI alla realizzazione di una struttura ricettiva (con provvedimento autorizzatorio unico del 7 novembre 2011, prot. n. 1317), il Comune di Montecorice si sarebbe rifiutato immotivatamente di sottoscrivere la relativa convenzione urbanistica.

Il giudice di primo grado, anziché accertare l’obbligo del Comune di stipulare la convenzione, per effetto del rilascio del provvedimento autorizzatorio, si sarebbe soffermato sul contenuto della sentenza dello T.a.r. Campania, sezione staccata di Salerno, n. 1639/2012.

La società appellante fa rilevare di non aver chiesto l’ottemperanza della sentenza n. 1639/2012, ma l’esecuzione dell’obbligo di stipulare la convenzione accessoria al titolo autorizzatorio.

Anche ritenendo che il Comune, con la deliberazione n. 50/2012, abbia effettivamente ottemperato all’ordine del giudice e anche a voler ritenere che l’istanza presentata dalla società nel novembre 2011 (per la monetizzazione dell’area da cedere al Comune) sia stata legittimamente respinta, rimarrebbe comunque l’obbligo del Comune del Comune di Montecorice di stipulare la convenzione, essendo ancora valido ed efficace il provvedimento autorizzatorio rilasciato dal Comune in favore della società.

La sottoscrizione della predetta convenzione sarebbe necessaria per la realizzazione dell’intervento edilizio autorizzato dal Comune di Montecorice, in relazione a quanto disposto dall’art. 14, punto 6, del P.T.P. Cilento Costiero.

Evidenzia che, con la successiva sentenza n. 53/2014, il T.a.r. Campania – sezione staccata di Salerno ha precisato “ …è rimasto intatto l’obbligo di procedere alla stipula della convenzione (sebbene con i contenuti definiti in sede di progettazione), come del resto sancito con l’ordinanza del T.A.R. n. 276 del 23.5.2013 e con quella del Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 2985 del 31.7.2013 ”.

Sarebbe erroneo il riferimento del giudice di primo grado alla sentenza del T.a.r. Campania n. 1000/2018, che aveva limitato ingiustificatamente l’oggetto della istanza presentata dalla società in data 28 novembre 2011 alla sola monetizzazione dell’area da cedere al Comune di Montecorice.

Evidenzia che la deliberazione del Consiglio comunale di Montecorice del 19 novembre 2012 n. 50 si è espressa solo esclusivamente sulla richiesta di monetizzazione dell’area da cedere, non esprimendo alcuna valutazione rispetto all’originario progetto.

Evidenzia inoltre che il T.a.r. Campania, Salerno, nella sentenza n. 1000/2018, e il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 792/2021 (oggetto di ricorso per revocazione R.G. n. 8200/2021), non si sono espressi sull’obbligo di sottoscrivere la convenzione (l’omessa pronuncia sull’obbligo di stipulare la convenzione sarebbe proprio motivo del ricorso per revocazione proposto avverso la sentenza del Consiglio di Stato n. 792/2021).

Contesta le conclusioni del giudice di primo grado nella parte in cui questi ha statuito quanto segue: “ Tanto chiarito, va ripudiata la tesi attorea secondo cui dal PAU prot. n. 1317/2011 sarebbe direttamente scaturito l’obbligo del Comune di Montecorice di sottoscrivere la convenzione urbanistica ex art. 14, comma 6, delle NTA del PTP del Cilento Costiero, legittimante l’esercizio dell’azione costitutiva di cui all’art. 2932 cod. civ. Non sono, infatti, ravvisabili nella specie, i presupposti applicativi di tale strumento di tutela giurisdizionale… il menzionato PAU prot. n. 1317/2011, per il fatto di essere stato adottato a valle di un procedimento in Conferenza di servizi, non è da reputarsi assimilabile ad un accordo ex art. 11 della l. n. 241/1990 ed è, quindi, insuscettibile di produrre gli effetti propri di un contratto preliminare, al cui paradigma negoziale è ancorato il qui azionato strumento di tutela ex art. 2932 cod. civ. ”.

Evidenzia che le convenzioni urbanistiche hanno natura di accordi sostitutivi del provvedimento, ai sensi dell’art. 11 della l. n. 241/1990.

Le conclusioni del giudice di primo grado si porrebbero in contrasto con la costante giurisprudenza amministrativa in materia di convenzioni edilizie.

Richiama l’art. 28 - bis del d.P.R. n. 380/2001, che disciplina il permesso di costruire convenzionato, prevedendo espressamente che a tale strumento si applichi l’art. 11 della l. n. 241/1990, avente ad oggetto gli accordi procedimentali, evidenziando che la disciplina introdotta dall’art. 28-bis è meramente ricognitiva di principi già pacificamente riconosciuti dall’ordinamento giuridico, in materia di convenzioni edilizie.

Contesta la sentenza impugnata anche nella parte in cui il giudice di primo grado ha statuito: “ L’invocato obbligo di stipula della convenzione urbanistica di cessione gratuita dell’area da destinare a verde pubblico, asseritamente azionabile ai sensi dell’art. 2932 cod. civ., nemmeno può trovare appiglio nella pretesa determinazione del contenuto negoziale della stessa. Al riguardo, il Consiglio di Stato, sez. IV, nella sentenza n. 1750 del 7 aprile 2015 ha precisato che «la convenzione di lottizzazione nella fattispecie s’atteggia come subprocedimento autonomo interno al procedimento SUAP, già conclusosi con l’autorizzazione unica, alla quale, secondo la prospettazione della parte appellante, il Comune di Montecorice avrebbe illegittimamente omesso di procedere», così lasciando inequivocabilmente intendere che non vi è alcun automatismo tra il procedimento per il rilascio del titolo unico e quello, successivo, per la stipula della convenzione urbanistica. L’iter di approvazione di una qualsivoglia convenzione urbanistica presuppone, infatti, l’esercizio di un potere discrezionale da parte del Consiglio comunale ai sensi dell’art. 42, comma 2, lett. b, del d.lgs. n. 267/2000 ”.

Richiama il contenuto dispositivo della deliberazione del Consiglio Comunale n. 40 del 29 ottobre 2016, con la quale l’organo consiliare (pur non accettando l’area proposta dalla società) si è impegnato a rideterminarsi in merito alla stipula della convenzione urbanistica.

Contesta inoltre la sentenza impugnata nella parte in cui il giudice di primo grado ha statuito: “ La pretesa sussistenza dei presupposti applicativi per una pronuncia costitutiva ex art. 2932 cod. civ., in sostituzione della mancata stipula della prevista convenzione urbanistica di cui all’art. 14, comma 6, delle NTA del PTP del Cilento Costiero non è, poi, ravvisabile, ma è, anzi, smentita, proprio alla stregua della teoria della “causa in concreto” evocata da parte ricorrente, nella complessiva vicenda prenegoziale articolatasi a valle dell’emanazione del PAU prot. n. 1317/2011 ”.

Si sofferma sul concetto di causa in concreto in materia contrattuale e sul superamento della definizione tradizionale della causa del contratto come “funzione economico - sociale del contratto”.

La società TE GI in sede di progettazione, avrebbe prodotto tutti i documenti e le relazioni rilevanti al fine univoco di addivenire all’accordo.

Contesta infine la sentenza impugnata anche nella parte in cui il giudice di primo grado ha statuito: “ L’invocato obbligo di stipula della convenzione urbanistica di cessione gratuita dell’area da destinare a verde pubblico neppure può rinvenire la propria fonte costitutiva nell’atto unilaterale d’obbligo del 3 agosto 2015, col quale la proponente aveva manifestato la propria «disponibilità a procedere alla cessione dell’area della superficie di 1520 mq» ovvero, in alternativa, «e su indicazione espressa del Comune … a monetizzare, in tutto o in parte, 32 il relativo valore» ”.

Evidenzia di non aver mai ricondotto l’obbligo di stipula della convenzione all’adozione dell’atto d’obbligo; tale atto dimostrerebbe piuttosto la disponibilità della società a dare seguito al progetto di area verde già esaminato in sede di Conferenza di Servizi.

Fa rilevare che il Comune di Montecorice avrebbe adottato una serie immotivata di ordini di sospensione dei lavori, diffidando la società dall’eseguire qualsiasi ulteriore intervento. Successivamente, con deliberazione n. 7/2017, il Consiglio comunale di Montecorice ha approvato definitivamente il Piano urbanistico Comunale, nell’ambito del quale l’area di proprietà della F.LI GI s.r.l., è stata riconfermata nel piano di zona “S”, destinata ai soli “servizi per lo sport e tempo libero”.

Sostiene che l’entrata in vigore delle nuove prescrizioni urbanistiche non possa comportare la decadenza del titolo abilitativo facente capo alla suddetta società; l’art. 15, comma 4, del d.P.R. n. 380 del 2001 prescrive: “ il permesso decade con l’entrata in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche, salvo che i lavori siano già iniziati e vengano completati entro il termine di tre anni dalla data di inizio ”.

La società ha iniziato i lavori nel maggio del 2016, prima dell’entrata in vigore del nuovo Piano urbanistico Comunale, quando le norme di salvaguardia erano scadute; i lavori non sarebbero stati terminati unicamente a causa del comportamento dell’amministrazione comunale che illegittimamente non ne avrebbe consentito la conclusione.

Contesta la natura abusiva dei lavori avviati dalla società, dichiarata dal giudice di primo grado, evidenziando che il provvedimento autorizzatorio n. 1317/2011 sarebbe ancora valido.

A giudizio dell’appellante, l’accordo sarebbe stato raggiunto in sede di Conferenza di servizi.

Richiama l’orientamento giurisprudenziale secondo il quale il rimedio previsto dall’art. 2932 c.c. è applicabile, non solo nelle ipotesi di contratto preliminare non seguito da quello definitivo, ma anche in qualsiasi altra ipotesi dalla quale sorga l’obbligazione di prestare il consenso per il trasferimento o la costituzione di un diritto, sia in relazione ad un negozio unilaterale, sia in relazione ad un atto o fatto dai quali tale obbligo possa sorgere ex lege .

4.2. Con il secondo motivo di gravame, l’appellante deduce error in judicando sulla responsabilità precontrattuale.

Il giudice di primo grado ha ritenuto che “ L’acclarata insussistenza di profili di illegittimità inficianti la mancata stipula, da parte del Comune di Montecorice, della convenzione urbanistica richiesta dall’art. 14, comma 6, delle NTA del PTP del Cilento Costiero elide la domanda di risarcimento per equivalente monetario dei danni (neppure debitamente provati dalla ricorrente) per responsabilità precontrattuale del menzionato ente locale ”.

L’appellante, ritenendo che il giudice di primo grado abbia omesso di scrutinare il relativo motivo di ricorso, lo ha integralmente riproposto in appello.

A giudizio della ricorrente (odierna appellante), il comportamento tenuto dal Comune, nella fase “precontrattuale” si porrebbe in contrasto con il canone di buona fede, che ha il suo fondamento normativo nel principio di solidarietà di cui all’art. 2 Costituzione.

Richiama, altresì, l’art. 41 e l’art. 97 della Costituzione.

Evidenzia che l’art. 1, comma 2 – bis, della l. n. 241/1990, introdotto dall’articolo 12 del d.l. 76/2020, convertito con la l. 120/2020, dispone che “ I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati al principio della collaborazione e della buona fede ”.

Richiama la sentenza dell’Adunanza Plenaria 4 maggio 2018 n. 5, secondo la quale, affinché si configuri una responsabilità è, comunque, necessario che l’affidamento incolpevole del privato risulti leso da una condotta che, valutata nel suo complesso, e a prescindere dall’indagine sulla legittimità dei singoli provvedimenti, risulti oggettivamente contraria ai doveri di correttezza e di lealtà.

A giudizio dell’appellante, nel caso di specie, sussisterebbero sia i presupposti oggettivi, che i presupposti soggettivi della responsabilità della p.a.

A causa del comportamento dell’amministrazione, l’odierna appellante non ha potuto iniziare la costruzione degli appartamenti, con conseguenti perdite di natura economica. Sussisterebbero dunque i presupposti al fine di determinare altresì una responsabilità del Comune, ai fini precontrattuali, “ fatta sempre salva la quantificazione dei danni subiti con separato giudizio ”.

4.3. Con il terzo motivo di gravame, l’appellante si sofferma sulla ammissibilità dell’azione di cui all’art. 2932 c.c. nel presente giudizio.

In particolare ripropone il primo motivo del ricorso di primo grado, che sostiene non essere stato esaminato dal giudice di primo grado.

Evidenzia che il Comune di Montecorice seguiterebbe a non sottoscrivere la convenzione urbanistica, pur essendovi obbligata.

La norma di riferimento è l’art. 28 - bis del d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, che, disciplinando il permesso a costruire convenzionato, offre una ricognizione della disciplina applicabile alle convenzioni urbanistiche; tale articolo, al comma 6, prevede espressamente che alla convenzione si applichi la disciplina dell’art. 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241.

Ribadisce che, secondo pacifica giurisprudenza, le convenzioni urbanistiche hanno natura di accordi sostitutivi del provvedimento, ai sensi dell’art. 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241, che al secondo comma dispone che a detti accordi si applicano i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili.

Evidenzia altresì che l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, nella sentenza del 20 luglio 2012 n. 28, ha stabilito la compatibilità dell’azione di cui all’art. 2932 c.c. con il processo amministrativo.

La mancata previsione nel codice del processo amministrativo dell’azione di cui all’art. 2932 c.c., non può rappresentare un argomento preclusivo di uno strumento di tutela che trae il suo fondamento dalle norme immediatamente precettive dettate dalla Carta Costituzionale, di cui agli artt. 24, 103, 111 e 113 Cost.

L’esperibilità dell’azione di esecuzione in forma specifica dell’obbligo di contrarre davanti al giudice amministrativo sarebbe stata confermata altresì dalla giurisprudenza amministrativa successiva alla Plenaria del 2012.

A sostegno della sua tesi, l’appellante richiama alcuni precedenti giurisprudenziali.

5. In conclusione, la società appellante chiede che l’atto di appello venga accolto e, in riforma della sentenza impugnata, venga emessa nei confronti del Comune di Montecorice sentenza, ai sensi dell’art. 2932 c.c., che produca gli effetti della convenzione non conclusa.

Chiede inoltre che venga affermata la responsabilità del Comune di Montecorice, con conseguente condanna di quest’ultimo al risarcimento dei danni patiti e patiendi con ogni riserva sulla quantificazione.

6. Si è costituito in giudizio il Comune di Montecorice, contestando l’ammissibilità e la fondatezza delle deduzioni di parte appellante.

A sostegno della infondatezza delle argomentazioni formulate dall’appellante, il Comune di Montecorice ha evidenziato che il Consiglio di Stato, con sentenza n. 792/2021, ha escluso l’obbligo del Comune di stipulare la convenzione urbanistica, facendo rilevare nel contempo che, con sentenza del Consiglio di Stato n. 18/2024 è stato dichiarato inammissibile il ricorso per revocazione proposto dalla società TE GI s.r.l. avverso la sentenza n. 792/2021.

Il Comune di Montecorice ha chiesto la condanna della società al pagamento delle spese di giudizio, ai sensi dell’art. 26, comma 1, c.p.a. nonché l’applicazione della sanzione pecuniaria, ai sensi del successivo comma 2, in quanto la società appellante, avrebbe agito temerariamente in giudizio, con abuso del processo.

7. Con memoria depositata in data 3 febbraio 2025 la società appellante ha ribadito sostanzialmente le proprie tesi difensive.

8. Con memorie di replica depositate in data 13 febbraio 2025, le parti hanno insistito nell’accoglimento delle rispettive conclusioni precedentemente formulate.

9. All’udienza pubblica del 17 luglio 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

10. Il ricorso è infondato.

11. La società appellante chiede che venga accertato l’obbligo del Comune di Montecorice di sottoscrivere una convenzione urbanistica necessaria per la realizzazione di un intervento edilizio autorizzato dal Comune con provvedimento autorizzativo unico del 7 novembre 2011, prot. n. 1317, senza tener conto che è stato accertato in sede giurisdizionale l’insussistenza dell’obbligo del predetto Comune di sottoscrivere la convenzione urbanistica.

Con sentenza n. 792/2021, il Consiglio di Stato, nel respingere il ricorso in appello proposto avverso la sentenza n. 1000/2015 del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, Sezione staccata di Salerno, Sezione I, ha statuito quanto segue:

“ Da quanto riportato risulta come l’istanza n. 6063 del 2011 della Società fosse unicamente e chiaramente volta ad ottenere la modifica del progetto oggetto del procedimento autorizzatorio.

Non risulta in essa indicata alcuna proposta alternativa volta ad ottenere, nel caso di mancato riscontro della proposta formulata, il mantenimento delle condizioni oggetto del procedimento autorizzatorio. Se la società avesse voluto manifestare tale volontà avrebbe dovuto farlo in modo esplicito.

Ne consegue che il Comune si è legittimamente pronunciato sull’istanza presentata, da intendersi nel senso sopra indicato, ritenendola non meritevole di accoglimento. Le valutazioni espresse per il rigetto sono il risultato di un ragionevole esercizio del potere discrezionale che, in mancanza di figure sintomatiche di eccesso di potere, non può essere sindacato in questa sede.

Allo stesso modo si sottrae alle censure prospettate la deliberazione n. 40 del 2016, avendo il Comune ribadito la non idoneità del progetto presentato dalla Società e richiedendo a quest’ultima di presentare eventualmente una nuova proposta.

Né può rilevare, al fine di dimostrare la contraddittorietà della scelta dell’amministrazione, la circostanza che il Comune avesse previsto in passato il progetto di una “passeggiata”, in quanto tale progetto risale al 2010 e non è stato poi approvato ”.

In sostanza, questo Consiglio ha ritenuto che non vi fosse obbligo di stipulare la convenzione urbanistica prevista dal provvedimento autorizzatorio del 2011, in quanto la società ha presentato, in data 28 novembre 2011 n. 6063, una richiesta di modifica del progetto (con richiesta di monetizzazione delle aree da cedere al Comune), che è stata (legittimamente) respinta dalla amministrazione comunale.

Con sentenza n. 18/2024, la Sesta Sezione del Coniglio di Stato ha dichiarato inammissibile il ricorso per revocazione proposto dalla società avverso la sentenza n. 792/2021 (nel ricorso per revocazione la società TE GI lamentava la omessa pronuncia del giudice di appello sul primo motivo di appello, relativo all’obbligo di stipula della convenzione), evidenziando che “ … con il capo di sentenza racchiuso al punto 5 della sentenza revocanda, la Sezione abbia chiaramente delimitato la portata delle due sentenze del T.A.R. n. 1639/2012 e n. 53/2014, escludendo che da tali sentenze potesse derivare l’obbligo alla stipula alla convenzione. Questa porzione della decisione deve ritenersi logicamente riferita anche alla successiva delibera n. 40/2016, che, nella prospettiva della Sezione, aveva ribadito la non idoneità del progetto presentato dalla Società e richiedendo a quest’ultima di presentare eventualmente una nuova proposta...” ; le relative statuizioni debbono ritenersi coperte dal giudicato.

In altri termini, non può farsi discendere l’obbligo di stipula della convenzione urbanistica dal provvedimento autorizzatorio del 2011, atteso che nel predetto provvedimento non erano state individuate le aree da cedere al Comune e, in ogni caso, l’istanza presentata dalla società il 28 novembre 2011 (con richiesta di monetizzazione delle aree da cedere al Comune) ha inciso sul progetto presentato dalla società e assentito dal Comune con il predetto titolo autorizzatorio.

La società appellante richiama a sostegno della sua tesi un estratto (peraltro, riportato parzialmente) della motivazione della sentenza del T.a.r. Campania – sezione staccata di Salerno n. 53/2014, nel quale si afferma: “ Invero, sebbene, come evidenziato dai difensori del Comune, l'istanza suindicata (prot. n. 6063 del 28.11.2011), intesa principalmente a conseguire la monetizzazione delle aree da cedere al Comune, sia stata espressamente respinta dall'Amministrazione comunale (con delibera consiliare n. 50 del 19.11.2012), è rimasto intatto l'obbligo di procedere alla stipula della convenzione (sebbene con i contenuti definiti in sede di progettazione), come del resto sancito con l'ordinanza del T.A.R. n. 276 del 23.5.2013 e con quella del Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 2985 del 31.7.2013 ”, trascurando, però, di evidenziare che, con la predetta sentenza (n. 53/2014), il T.a.r. Campania – sezione staccata di Salerno ha respinto la domanda di ottemperanza della sentenza n. 1639/2012 e la connessa domanda di condanna del Comune di Montecorice alla stipula della convenzione attuativa del titolo autorizzativo unico n. 1317/2011, la domanda di condanna dell’amministrazione intimata al pagamento dell’indennizzo ex art. 21 - quinquies l. n. 241/1990 e la domanda di condanna al risarcimento del danno, anche a titolo di responsabilità precontrattuale.

Il Collegio deve inoltre rilevare che, con l’ordinanza cautelare n. 2985/2013, il Consiglio di Stato ha respinto l’istanza cautelare proposta dalla società TE GI avverso l’ordinanza del T.a.r. Campania – sezione staccata di Salerno, n. 276/2013 e che il giudizio di primo grado (R.G. n. 152/2013, nell’ambito del quale è stata adottata l’ordinanza del T.a.r. Campania n. 276/2013) è stato dichiarato inammissibile/respinto dal T.a.r. Campania – sezione staccata di Salerno, con sentenza n. 1000/2018 (non appellata), con la conseguenza che non può essere attribuita alcuna rilevanza dirimente all’ obiter dictum richiamato dalla società appellante, in quanto fondato su provvedimenti cautelari che sono stati superati dalle pronunce definitive successivamente adottate.

12. Né l’obbligo di stipulare la convenzione può farsi discendere dall’atto unilaterale d’obbligo presentato al Comune dalla società TE GI s.r.l., in data 3 agosto 2015, mancando l’accordo delle parti (Comune di Montecorice e società TE GI) in ordine alla individuazione delle aree da cedere al Comune: nel predetto atto d’obbligo la società si impegnava a cedere gratuitamente al Comune un’area di 1.520 mq. “ munita di reti ed opere di urbanizzazione primaria ” oppure, in alternativa, a monetizzarne in tutto o in parte il valore, riservandosi di depositare un progetto esecutivo delle opere da realizzare, ma tali proposte (sia con riguardo alla individuazione delle aree da cedere al Comune, sia con riguardo alla loro monetizzazione) non sono state valutate favorevolmente dal Comune di Montecorice con atti ritenuti legittimi nei numerosi contenziosi avviati dalla società TE GI.

13. Priva di fondamento è la domanda formulata ai sensi dell’art. 2932 c.c.

L’applicazione dell’art. 2932 c.c. alle convenzioni urbanistiche e l’utilizzazione di questo strumento processuale da parte del giudice amministrativo in materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva non sono in discussione.

La natura speciale mista (cognitiva ed esecutiva insieme) dell’azione ex art. 2932 c.c., derogatoria della normale separazione tra azione cognitoria e azione esecutiva, non la rende incompatibile con la struttura del processo amministrativo, come delineato dal relativo codice, tanto più che, da un lato, non solo è espressamente prevista un’azione (di ottemperanza), anch’essa caratterizzata dalla coesistenza in capo al giudice di poteri di cognizione ed esecuzione insieme e, d’altro lato, non può neppure sostenersi la tesi di una eventuale ‘tipicità’ delle azioni proponibili nel processo amministrativo, tipicità che sarebbe in stridente e inammissibile contrasto, oltre che con i fondamentali principi di pienezza ed effettività della tutela, ex art. 1 c.p.a., con la stessa previsione dell’art. 24 della Costituzione (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 20 luglio 2012 n. 28).

Sennonché, nel caso di specie, non è stato sottoscritto tra le parti alcun accordo preliminare o preparatorio; il provvedimento autorizzativo unico del 7 novembre 2011, prot. n. 1317 subordina la efficacia della autorizzazione alla stipula di una convenzione il cui contenuto non è stato predeterminato (non essendo stato raggiunto alcun accordo tra le parti sulle aree da cedere al Comune) e deve ritenersi superato per effetto dell’istanza presentata dalla società il 28 novembre 2011 (che ha inciso sul progetto presentato dalla società e assentito dal Comune con il predetto titolo autorizzatorio).

Ne consegue che non può essere invocata l’applicazione del rimedio di cui all’art. 2932 c.c.

14. Manifestamente infondata è infine la domanda al risarcimento del danno da responsabilità precontrattuale.

Il Supremo Consesso Amministrativo ha avuto modo di precisare che, affinché nasca la responsabilità precontrattuale dell’amministrazione, non è sufficiente che il privato dimostri la propria buona fede soggettiva (ovvero che egli abbia maturato un affidamento incolpevole circa l’esistenza di un presupposto su cui ha fondato la scelta di compiere conseguenti attività economicamente onerose), ma occorrono gli ulteriori seguenti presupposti:

a) che l’affidamento incolpevole risulti leso da una condotta che, valutata nel suo complesso, e a prescindere dall’indagine sulla legittimità dei singoli provvedimenti, risulti oggettivamente contraria ai doveri di correttezza e di lealtà;

b) che tale oggettiva violazione dei doveri di correttezza sia anche soggettivamente imputabile all’amministrazione, in termini di colpa o dolo;

c) che il privato provi sia il danno - evento (la lesione della libertà di autodeterminazione negoziale), sia il danno conseguenza (le perdite economiche subite a causa delle scelte negoziali illecitamente condizionate), sia i relativi rapporti di causalità fra tali danni e la condotta scorretta che si imputa all’amministrazione (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 4 maggio 2018 n. 5).

Nel caso di specie, in primo luogo, per le considerazioni che precedono, sul piano oggettivo, è stata dimostrata l’insussistenza dell’obbligo del Comune di Montecorice di sottoscrivere la convenzione, cosicché non si ravvisa la violazione dei doveri di correttezza o di lealtà né tantomeno il dolo o la colpa dell’amministrazione comunale (come sopra evidenziato, tutti i contenziosi avviati dalla società TE GI si sono conclusi sostanzialmente con esito ad essa sfavorevole).

In secondo luogo, non è stata fornita la prova dei danni asseritamente subiti dalla società in relazione alla mancata stipula della convenzione, né in termini di danno evento, né in termini di danno conseguenza; la società appellante assume genericamente di aver subito dei danni per effetto della mancata stipula della convenzione e si riserva di quantificarli in separata sede, senza tuttavia individuarli.

Per pacifica giurisprudenza, ai fini della sussistenza della responsabilità precontrattuale è necessaria la prova del danno patrimoniale (derivante dalla lesione della libertà di autodeterminazione negoziale) rappresentato dalle perdite economiche subite (a causa delle scelte negoziali illecitamente condizionate), diverse da quelle ritraibili a titolo di lucro cessante (c.d. interesse positivo, di cui non è ammesso il ristoro in materia di responsabilità precontrattuale) – Consiglio di Stato, Sez. IV, 16 maggio 2018 n. 2907.

Detta prova non è stata fornita dalla società appellante, come era suo onere.

15. In conclusione, per le ragioni sopra richiamate, il ricorso in appello è infondato e va respinto.

16. Le spese del presente grado di giudizio, liquidate nel dispositivo in favore del Comune di Montecorice, sono poste a carico della società appellante secondo l’ordinario criterio della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società appellante al pagamento in favore del Comune di Montecorice delle spese del presente grado di giudizio, liquidate in € 9.000,00 (novemila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Marotta	Francesco Gambato Spisani

IL SEGRETARIO