Pubblicato il 22/05/2025

N. 04433/2025REG.PROV.COLL.

N. 02938/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2938 del 2023, proposto da
SS LV, IO NA LO, EO TI, LL SC, CO US, AN MM, LO CE, AU IN, AD OV, RO ET, DE RO, NC RO, AN LI, LA IG, VI E', PI Di RI, ZO NO, RE GL, RO IN, Associazione Utenti via Jussi di Vigna Grande, AN MA, PI Di RI, NN RO, VI QU, tutti rappresentati e difesi dall'avvocato Silva Gotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di San Lazzaro di Savena, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Michele Cristoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

OS LI, RI OT, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l''Emilia Romagna (Sezione Seconda) n. 00681/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di San Lazzaro di Savena;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 maggio 2025 il Cons. SS Santini e uditi per le parti gli avvocati Silvia Gotti e Michele Cristoni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I fatti di causa riguardano la disciplina del traffico imposta su una strada privata del Comune di San Lazzaro Savena (ramo laterale di via Jussi). In particolare:

1.1. Dopo numerose proteste dei proprietari frontisti della suddetta strada, con ordinanza n. 221 del 30 luglio 2009 il Comune di San Lazzaro Savena, poiché la strada non poteva svolgere il ruolo di collegamento tra due arterie stradali comunali e poiché la strada stessa risultava impropriamente percorsa da veicoli che recavano “disturbo” aveva allora limitato il traffico ai proprietari medesimi (quelli ossia con abitazioni sulla strada stessa) nonché ad altre circoscritte categorie di utenti (tra cui mezzi pubblici, ciclisti e pedoni). Venivano dunque apposti, ai due estremi della strada, due cartelli di divieto di transito con la dicitura aggiuntiva “eccetto autorizzati”. In questo modo si disponeva un uso pubblico limitato della strada;

1.2. Poiché la segnaletica non si era evidentemente rivelata efficace la stessa amministrazione, con successiva ordinanza n. 71 del 1° marzo 2017, una volta appurato che la strada è di proprietà privata, che l’utilizzo non è mai stato effettivamente collettivo ( uti cives ) e infine ribadito che la stessa non può svolgere il ruolo di arteria di collegamento tra altre due strade comunali (ossia funzionare “da scorciatoia”), si risolveva nel negare il suddetto “uso pubblico limitato” di tale strada (che comunque non può funzionare da collegamento carrabile, ossia da attraversamento con autovetture, in quanto il tratto è completamente sterrato) e di riservarla per l’effetto ai soli proprietari privati.

2. La decisione veniva impugnata, da una associazione di utenti che risiedono nell’area, dinanzi al TAR Bologna che tuttavia, una volta affermata la giurisdizione del GA, rigettava il ricorso sia in quanto la strada era formalmente intestata ai ridetti proprietari (dunque ha natura privata), sia in quanto i ricorrenti non avevano sufficientemente dimostrato i presupposti dell’uso pubblico della strada.

3. Tale sentenza veniva appellata per le seguenti ragioni:

3.1. Omessa pronuncia in merito alla lamentata violazione dell’art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990 nella parte in cui si sarebbe registrata la “palese violazione del termine di 18 mesi” ivi previsto (tra l’ordinanza del 2009 annullata e quella del 2017 qui impugnata sono infatti trascorsi quasi 8 anni);

3.2. Erroneità nella parte in cui non sarebbe stato rilevato l’uso pubblico della strada (la quale sarebbe utilizzata “non solo dai frontisti ma dall’intera collettività per motivi vari: per poter abbreviare le distanze, per effettuare gare podistiche, per manifestazioni sportive, per accedere al Parco Regionale dei Gessi che la strada attraversa”, cfr. pag. 6 atto di appello), e ciò proprio sulla base di alcuni determinati indici specificamente previsti dalla giurisprudenza amministrativa.

4. Si costituiva in giudizio l’appellata amministrazione comunale per chiedere il rigetto del gravame mediante articolate controdeduzioni che, più avanti, formeranno oggetto di specifica trattazione. Al riguardo venivano comunque sollevate le seguenti eccezioni di rito:

4.1. Omessa notifica dell’appello ad un ulteriore soggetto controinteressato;

4.2. Carenza di interesse in quanto il ricorso sarebbe stato proposto per meri fini privatistici;

4.3. Difetto di legittimazione attiva in capo all’associazione appellante;

4.4. Difetto di legittimazione del Presidente dell’associazione appellante.

5. Alla pubblica udienza dell’8 maggio 2025 le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni ed il ricorso in appello veniva infine trattenuto in decisione.

6. Tutto ciò premesso, la difesa del Comune ha rilevato la mancata notifica dell’appello ad uno dei soggetti controinteressati del primo grado di giudizio (ossia uno dei proprietari frontisti). La notifica dell’appello è comunque regolare in quanto rivolta anche ad altri soggetti “interessati a contraddire”, ossia ad altri proprietari frontisti. Vi sarebbe spazio per l’integrazione del contraddittorio ma il collegio ritiene di potervi prescindere, ai sensi dell’art. 95, comma 5, c.p.a., stante la chiara infondatezza del gravame sulla base delle considerazioni di cui ai successivi paragrafi. Quanto invece alle restanti eccezioni di rito si osserva che:

6.1. L’eccezione sub 4.2. (carenza di interesse in quanto il ricorso sarebbe stato proposto per meri fini privatistici) è infondata in quanto si intende contestare la disciplina di traffico, di matrice strettamente pubblicistica, che prima consentiva il passaggio ad un più ampio numero di soggetti tra cui anche gli odierni appellanti i quali rivestono, in questo modo, una posizione di interesse qualificato e differenziato dinanzi alle predette scelte della pubblica amministrazione;

6.2. L’eccezione sub 4.3. (difetto di legittimazione attiva in capo all’associazione appellante) è infondata dal momento che l’appellante associazione, come correttamente evidenziato dalla propria difesa alla pag. 5 della memoria in data 16 aprile 2025: “per Statuto … ha tra i vari scopi anche quello di procedere alla manutenzione e al miglioramento della strada via Jussi di Vigna Grande. Si tratta di obiettivi il cui raggiungimento è strettamente correlato al riconoscimento, strumentale, del pubblico passaggio”;

6.3. Anche l’eccezione sub 4.4. (difetto di legittimazione del Presidente dell’associazione appellante) è infondata in quanto, come pure in questo caso puntualmente rilevato dalla difesa di parte appellante (pagg. 5 e 6 della ridetta memoria in data 16 aprile 2025): “per espressa previsione dell’art. 17 [ndr. dello Statuto associativo], il Presidente ha la rappresentanza legale e quindi può compiere tutti i relativi atti, per i quali lo Statuto NON prevede alcuna autorizzazione specifica, neppure per agire in sede giurisdizionale. Dunque, si applica l’art. 36, comma 2, cc che attribuisce la capacità di stare in giudizio al Presidente”.

07. Nel merito l’appello, come già del resto anticipato, è peraltro infondato per le ragioni che verranno di seguito esposte.

7. Quanto al primo motivo di appello (con cui si lamenta la violazione dell’art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990 e, in particolare, del termine di 18 mesi ivi previsto per procedere all’autoannullamento di precedenti atti da parte della stessa amministrazione) osserva il collegio che:

7.1. È ben vero che l’ordinanza n. 71 del 1° marzo 2017 annulla formalmente quella del 30 luglio 2009, citando anche l’art. 21- nonies (dunque il termine di 18 mesi non sarebbe stato teoricamente rispettato), ma è anche vero che non si tratta nella specie di atti autorizzatori tout court oppure di attribuzione di “vantaggi economici” (presupposti questi espressamente previsti, onde procedere all’autotutela nel rispetto del predetto termine decadenziale, dalla richiamata disposizione della legge generale sul procedimento amministrativo) quanto piuttosto di atti che recano la disciplina del traffico, dunque di carattere sostanzialmente generale e regolamentare;

7.2. Di qui il ricorso alle comuni regole sulla successione cronologica nel tempo mediante le quali trovano applicazione le singole disposizioni di volta in volta stabilite in tema di traffico cittadino e, di conseguenza, la osservanza non in senso stretto delle norme in tema di autotutela amministrativa;

7.3. In altre parole la nuova regolamentazione del traffico trova applicazione non tanto per il tramite della decisione di annullamento in autotutela della precedente disciplina ma, piuttosto, per effetto del semplice superamento di quest’ultima ad opera della nuova disposizione di traffico e ciò – si ripete – in applicazione del mero criterio cronologico della successione, nel tempo, di diversi provvedimenti di matrice regolamentare quali quelli di specie;

7.4. Alla luce di quanto sopra riportato, il primo motivo di appello deve dunque essere rigettato.

8. Con il secondo motivo di appello si sostiene che la strada sarebbe ad uso collettivo ( uti cives ) ma a tale riguardo osserva il collegio che:

8.1. Secondo pacifica giurisprudenza (Cons. Stato, sez. V, 8 maggio 2024, n. 4131; Cons. Stato, sez. II, 22 giugno 2022, n. 5126; Cons. Stato, sez. II, 18 maggio 2020, n. 3158) l'uso pubblico di una strada è determinato alla sussistenza di tre concorrenti elementi rispettivamente costituiti:

a) dall’esercizio del passaggio e del transito jure servitutis publicae da parte di una moltitudine indistinta di persone, qualificate dall’appartenenza ad un determinato ambito territoriale. Deve trattarsi, in particolare, di una “collettività indeterminata” (Cons. Stato, sez. V, 8 gennaio 2021, n. 311; Cons. Stato, sez. II, 18 maggio 2020, n. 3158, cit.);

b) dalla concreta “idoneità” della strada a soddisfare, anche per il collegamento con la via pubblica, le esigenze di carattere generale e pubblico;

c) da un “titolo valido” a sorreggere l’affermazione del diritto di uso pubblico. È in altre parole necessario l’intervenuto acquisto, da parte dell'ente locale, della proprietà del suolo relativo per effetto di un contratto, in conseguenza di un procedimento d’esproprio, per effetto di usucapione ventennale accertato con sentenza oppure anche di un atto di disposizione del privato, quale può essere un testamento o l’istituto della dicatio ad patriam (cfr., in questa direzione: Cons. Stato, sez. V, 8 maggio 2024, n. 4131; Cons. Stato, sez. II, 18 maggio 2020, n. 3158, entrambe citate, nonché Cons. Stato, sez. VI, 8 ottobre 2013, n. 4952);

d) parte della giurisprudenza, cui il collegio ritiene di aderire, ha peraltro avuto modo di aggiungere un quarto requisito ossia che la strada “sia oggetto di interventi di manutenzione da parte della pubblica amministrazione ( ex multis , Cons. Stato, IV, 24 febbraio 2011, n. 1240; IV, n. 2760 del 2012, cit.)” [così Cons. Stato, sez. VI, 10 maggio 2013, n. 2544]. Si veda sul punto specifico anche un recente arresto della Corte di cassazione puntualmente richiamato dalla difesa della appellata amministrazione comunale (Cass. civile, sez. II, 25 novembre 2024, n. 30289) secondo cui, in particolare: “al fine di qualificare una strada come destinata ad uso pubblico, è necessario fornire la duplice dimostrazione dell'effettiva destinazione della stessa al servizio della collettività e dell'esistenza di un titolo valido (Cass., Sez. 6 - 2, 12/03/2021, n. 7091; Cass. Sez. 2, 05/07/2013, n. 16864; Cass., Sez. 2, 12/07/1991, n. 7718; Cass., Sez. 2, 23/4/1974, n. 1168; Cass., 17/4/1972 n. 1231; Cass., Sez. 2, 18/11/1971, n. 3310; Cass., Sez. 2, 2/7/1969, n. 2432. Si veda anche Cons. Stato, 29/5/2017, n. 2531; Cons. Stato, sez. 4, 19/3/2015, n. 1515; Cons. Stato 23/9/2015, n. 4450, che ha indicato anche un quarto requisito, ossia quello dell'essere stata la strada oggetto di interventi di manutenzione da parte del Comune e di installazioni, anche sotterranee, di infrastrutture di servizio, come quelle telefoniche, elettriche, fognarie, acquedottistiche, da parte di ente pubblico” ;

8.2. Tanto doverosamente premesso, nel caso di specie:

8.2.1. Quanto al requisito sub a), ossia il ritenuto passaggio da parte di una “collettività indeterminata”:

- Gli elementi di fatto evidenziati dalla difesa di parte appellante si rivelano nel complesso insufficienti a dimostrare un simile indiscriminato passaggio cittadino: si citano infatti gare podistiche e ciclistiche, che si terrebbero su quel tratto di strada contestato, nonché un generale utilizzo escursionistico che tuttavia, oltre al fatto che si tratta di fenomeni alquanto circoscritti in termini soggettivi, denotano peraltro carattere di sporadicità e ben possono essere frutto di atti di mera tolleranza del possesso da parte dei proprietari frontisti;

- la difesa di parte appellante evidenzia che sulla strada vi è la numerazione dei singoli civici e che sono stati a suo tempo installati pali della luce ed antenne per la telefonia. Trattasi tuttavia di circostanze irrilevanti vuoi perché alcuni adempimenti vanno osservati dall’amministrazione comunale quale che sia la natura, pubblica o privata, del fondo ove si trovano residenze o esercizi di vario tipo (è la questione dei numeri civici), vuoi perché alcune installazioni (telefonia e luce) possono indifferentemente trovare localizzazione all’interno di terreni sia pubblici, sia privati.

8.2.2. Quanto al requisito sub b), ossia la “idoneità” della strada ad essere adibita all’uso pubblico, il cuore del problema è la carrabilità del passo che manca del tutto per via della non asfaltatura e della larghezza assai dimensionata della strada in questione. A tale riguardo la difesa di parte appellante afferma inoltre che: “La strada … è utilizzata da tempo immemorabile dall’intera collettività per motivi vari: per poter abbreviare le distanze …” (pagg. 5 e 6 atto di appello). Ed ancora che: “infatti … la strada contribuisce a collegare due località: la Pulce e la Croara” (pag. 17 atto di appello). Dunque il tratto di strada di cui si controverte costituisce altresì, nella prospettiva delle parti appellanti, una strada di collegamento o meglio un by-pass (scorciatoia) che contribuisce ad accorciare il tragitto per gli abitanti di aree limitrofe a quella di interesse. Ciò è stato peraltro ben evidenziato nell’ordinanza comunale n. 221 del 2009 nella parte in cui si affermava che il tratto di strada in questione svolgeva una impropria “funzione di collegamento” tra altre due strade pubbliche. Ebbene una simile funzione di collegamento, al di là della sua utilità , di sicuro non potrebbe essere svolta dalla strada di cui è causa se non altro proprio per la sua classificazione funzionale di “strada locale”. Si veda in tal senso la nota dell’ente parco regionale “Gessi bolognesi e calanchi dell’Abbadessa” del 3 aprile 2009 in cui si evidenzia che nel caso di specie, ai sensi dell’art. 27 delle norme tecniche di attuazione, “si tratta di viabilità esistente di uso locale … per accesso a residenza”. E ciò proprio in ossequio alla normativa ministeriale di cui al DM 5 novembre 2001 (“norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade”) secondo cui le “strade locali” possono essere utilizzate solo per spostamenti interni ossia per raggiungere o ripiegare da abitazioni e servizi interni all’area ove è inserita la strada locale stessa e giammai per essere deputate a mero traffico di attraversamento, ossia allo scopo di accorciare il tragitto da compiere per collegare due località esterne all’area medesima. Di qui la conclamata inidoneità funzionale della strada in questione (ossia di by-pass o collegamento tra due strade pubbliche esterne ad essa) cui si accompagna anche la inidoneità strutturale (la strada è semplicemente sterrata e non asfaltata, dunque inidonea al passaggio di autovetture, come del resto riconosciuto dalla stessa difesa di parte appellante alla pag. 18 dell’atto di gravame introduttivo) e la inidoneità dimensionale (la larghezza della strada, dalla documentazione fotografica versata in atti, è chiaramente insufficiente onde consentire il passaggio di mezzi veicolari);

8.2.3. Quanto al requisito sub c), manca del tutto un “titolo formale” [convenzione, atto di espropriazione oppure usucapione]. A tale riguardo si osserva che:

- Come affermato dalla difesa dell’amministrazione comunale (e non altrimenti contestato dagli odierni appellanti) la strada non è mai stata gravata da servitù di uso pubblico;

- L’unico titolo formale presente è la deliberazione della Giunta comunale n. 17 del 24 febbraio 1993, recante “Elenco strade comunali di uso pubblico”, il cui allegato espressamente dichiarava la proprietà privata delle diramazioni laterali di via Jussi (pag. 6 allegato);

- La circostanza, poi, che l’uso pubblico sarebbe invece previsto dal Piano Generale del Traffico Urbano non è comunque sufficiente in quanto una tale classificazione può essere disposta soltanto dal regolamento viario (qui approvato con la suddetta deliberazione del 24 febbraio 1993 in cui si qualifica espressamente tale tratto di strada, come appena visto, “di proprietà privata”), mentre il PGTU reca in tal senso disposizioni al più programmatiche e non certo prescrittive o meglio costitutive di un certo statuto proprietario;

- La difesa di parte appellante rileva che tale strada (ramo laterale di via Jussi) sarebbe presente nelle cartografie sin dal 1695 ma si tratta di circostanza giuridicamente irrilevante dal momento che anche nel diritto urbanistico le risultanze grafiche debbono pur sempre trovare corrispondenza nelle previsioni prescrittive dinanzi alle quali peraltro recedono (e in questo caso le previsioni prescrittive, prima tra tutte la classificazione delle strade di cui alla citata deliberazione consiliare n. 17 del 24 febbraio 1993, prevedevano proprio il contrario ossia che le “diramazioni laterali” di via Jussi sono pacificamente di “proprietà privata”);

8.2.4. Quanto infine al quarto requisito individuato da parte della giurisprudenza (sostanziale “presa in carico” della strada da parte dell’amministrazione), come correttamente evidenziato nella gravata sentenza (e non altrimenti contestato nell’atto di appello): “il Comune non ha mai effettuato la manutenzione, essendo questa attività di competenza dei frontisti. Inoltre la strada non è servita da illuminazione pubblica né essa è dotata di fognatura, né è sede di cassonetti per la raccolta dei rifiuti da parte del Comune” ;

8.3. Pertanto, anche il secondo motivo di appello deve essere rigettato per la dimostrata mancanza di tutti i requisiti necessari (uso da parte di una “collettività indeterminata”, “idoneità” della strada all’uso collettivo, “titolo formalmente valido” e sostanziale “presa in carico” della strada) onde poter ammettere l’uso pubblico della strada.

9. Per tutte le ragioni sopra evidenziate, il ricorso in appello è infondato e deve dunque essere rigettato.

10. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna le parti appellanti alla rifusione delle spese di lite, da quantificare nella complessiva somma di euro 5.000 (cinquemila/00), oltre IVA e CPA ove dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

SS Santini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SS Santini	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO