Pubblicato il 12/02/2025

N. 01186/2025REG.PROV.COLL.

N. 00412/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 412 del 2025, proposto da
RE CI, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Feliziani, Giuseppe La Spina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Todi, non costituito in giudizio;
Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima), 10 ottobre 2024, n. 687, resa tra le parti sui ricorsi riuniti n.r.g. 888/2023 e 246/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2025 il Cons. Luca Emanuele Ricci e udito per l’appellante l’avv. Elisabetta Nardone;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I provvedimenti oggetto del presente giudizio sono:

- l’ordinanza del Comune di Todi (prot. 144/2023 del 27 giugno 2023), che intima il ripristino dello stato dei luoghi con riferimento alla realizzazione sine titulo di una piscina interrata di 12,13 x 3,52 metri, in area sottoposta a vincolo paesaggistico (d.m. 8 maggio 1956) e vincolo culturale indiretto (d.m. 8 aprile 1968, in ragione della vicinanza con il tempio di Santa Maria della Consolazione);

- l’atto di archiviazione della s.c.i.a. in sanatoria (prot. 691/2023), presentata per regolarizzare il predetto manufatto;

- il parere negativo reso dalla competente Soprintendenza (prot. 39109/2023 del 18 dicembre 2023) in punto di accertamento della compatibilità paesaggistica dell’opera.

2. Con la sentenza appellata, indicata in epigrafe, il T.a.r.:

- ha dichiarato improcedibile il ricorso (n.r.g. 888/2023) proposto contro l’ordinanza di ripristino dello stato dei luoghi, in ragione della presentazione di un’istanza di sanatoria;

- ha respinto il ricorso (n.r.g. 246/2024) proposto contro il provvedimento di archiviazione della s.c.i.a. in sanatoria e il presupposto parere della Soprintendenza, ritenendo precluso, alla luce delle caratteristiche dell’opera, l’accertamento di compatibilità paesaggistica ai sensi dell’art. 167, commi 4 e 5 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42.

2.1. In particolare, il giudice di primo grado ha negato che la piscina possa qualificarsi, sotto il profilo urbanistico, come mera pertinenza, essa integrando un manufatto funzionalmente autonomo all’edificio residenziale cui accede. Ha osservato, inoltre, che la collocazione interrata dell’opera non ne impedisce la considerazione in termini di intervento generatore di nuova volumetria, insuscettibile di sanatoria paesaggistica ai sensi dell’art. 167, comma 4, lett. a) del d.lgs. citato. Ha ritenuto, infine, non applicabile alla vicenda il nuovo art. 36- bis del Testo unico dell’edilizia (d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380), introdotto dal d.l. 29 maggio 2024, n. 69 (conv. in l. 24 luglio 2024, n. 105), che non fa riferimento alle opere realizzate in totale carenza del titolo autorizzatorio.

3. L’appellante censura la sentenza sotto quattro distinti profili:

I. per erronea valutazione della fattispecie concreta, perché la piscina costituirebbe una mera pertinenza urbanistica, che non genera volumetria. L’opera, in ogni caso, non avrebbe richiesto alcuna sanatoria paesaggistica, essendo già stata autorizzata dalla Soprintendenza (con provvedimento prot. 25307 del 20 novembre 2012) la realizzazione di un manufatto (vasca di raccolta acqua) di corrispondenti dimensioni;

II. perché il T.a.r. sarebbe incorso in extrapetizione, nel valorizzare un dato – quello della percepibilità dell’opera attraverso i nuovi mezzi tecnologici, come le foto satellitari – estraneo al provvedimento e ai motivi di impugnazione;

III. per l’erronea esclusione dell’applicabilità dell’art. 36- bis del d.P.R. 380/2001, senza considerare la ratio della nuova previsione normativa, che sarebbe quella di ammettere l’accertamento di compatibilità paesaggistica anche in presenza di nuovi volumi;

IV. per lo straripamento di potere realizzato dal T.a.r., che, in luogo di disporre il richiesto rinvio della trattazione, si sarebbe sostituito all’amministrazione nel valutare l’istanza ex art. 36- bis del d.P.R. 380/2001, presentata dal privato il 2 settembre 2024 e mai esaminata dal Comune.

3.1. L’appellante ripropone, inoltre, « tutti i motivi, le censure, eccezioni, domande e istanze, anche di rinvio, come svolte nei ricorsi nn. 888/2023 e n. 246/2024 ».

4. Si è costituito in giudizio il Ministero della Cultura, depositando documentazione.

5. All’udienza in camera di consiglio del 4 febbraio 2025, fissata per la trattazione della domanda cautelare, il Collegio ha dato l’avviso relativo alla possibile definizione del giudizio nel merito con sentenza resa in forma semplificata, ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.

6. Il giudizio viene dunque definito ai sensi dell’art. 60 del cod. proc. amm., sussistendo le condizioni previste da tale disposizione.

7. Preliminarmente, è inammissibile la generica riproposizione in appello di tutti i motivi e le eccezioni di cui ai giudizi di primo grado, operata dall’appellante (cfr. punto V del ricorso in appello) attraverso il mero rinvio al contenuto dei relativi atti.

7.1. Siffatta tecnica di riproposizione delle questioni per relationem risulta, infatti, incompatibile con il principio di specificità dei motivi di ricorso, sancito dall’art. 40, comma 1, lett. d), cod. proc. amm., nonché con l’art. 101, comma 2, cod. proc. amm. (“ Si intendono rinunciate le domande e le eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate nella sentenza di primo grado, che non siano state espressamente riproposte nell’atto di appello … ”) che, attraverso l’avverbio “ espressamente ”, ha inteso pretendere che la parte definisca con esattezza l’ambito della devoluzione al giudice di secondo grado ( ex multis Cons. Stato, sez. IV, 28 marzo 2022, n. 2238; sez. IV, 2 novembre 2020, n. 6704; sez. II, 25 maggio 2020, n. 3313).

8. Nel merito, l’appello è manifestamente infondato.

9. Quanto alla valutazione della fattispecie concreta (punto I dell’atto di appello), risultano pienamente condivisibili le valutazioni del T.a.r. in punto di qualificazione dell’opera come manufatto autonomo dall’unità edilizia cui accede e non invece quale pertinenza urbanistica, non valutabile in termini volumetrici.

9.1. Per costante giurisprudenza di questo Consiglio, infatti, al concetto di “pertinenza urbanistica” deve ricondursi una portata ben più ristretta della corrispondente nozione civilistica (art. 817, cod. civ.) e idonea a ricomprendere le sole opere di modesta entità, con carattere strettamente accessorio e complementare all’edificazione principale cui accedono ( ex multis, Cons. Stato, sez. VI, 12 aprile 2024, n. 3341; id., 21 novembre 2023, n. 9955; sez. II, 5 febbraio 2024, n. 1188). Così propriamente delimitata, la nozione è riferibile a manufatti del tutto privi di autonomia, con funzione servente rispetto all’opera principale e insuscettibili di separata utilizzazione (come, tipicamente, un locale tecnico, cfr. Cons. Stato, sez. II, 21 giugno 2024, n. 5538), non certo ad una piscina, opera che « a prescindere dalle dimensioni, difetta del requisito funzionale, nella sua duplice dimensione del rapporto di stretta accessorietà con l’edificio principale e della mancanza di un autonomo valore di mercato » (Cons. Stato, sez. II, 2 ottobre 2024, n. 7937; in termini, 4 luglio 2023, n. 6519). La piscina si presta, infatti, ad un utilizzo autonomo rispetto a quella della residenza cui accede, esprimendo una propria autosufficienza funzionale, oltre che economica (giacché incrementa sensibilmente il valore della proprietà) e, quindi, un proprio impatto volumetrico (Cons. Stato, sez. VI, 12 aprile 2024, n. 3341).

9.2. Si osserva, ad abundantiam , che neppure gli innovativi principi espressi sul punto dalla sentenza C.g.a., sez. giur, 26 novembre 2024, n. 926, specificamente valorizzata nel motivo di appello, potrebbero condurre ad una diversa valutazione dell’opera. La predetta pronuncia, nel tentativo di stabilire un criterio valutativo omogeneo ed oggettivo, propone di considerare pertinenza urbanistica le piscine prive di «attitudine natatoria» , che identifica in quelle aventi diagonale inferiore ai 12,50 metri lineari (misura « corrispondente alla metà della metà di quella delle piscine utilizzate per uso agonistico» e considerata sufficiente alla pratica del nuoto amatoriale). La diagonale della piscina realizzata dall’appellante risulta – all’esito di un semplice calcolo – pari a 12,63 metri e quindi superiore al parametro dimensionale indicato dal C.g.a. Ciò a prescindere da ogni valutazione (e condivisibilità) in ordine alla possibilità di apportare, in sede giurisdizionale, precise definizioni volte a circoscrivere la compatibilità urbanistico-edilizia e paesaggistica di un manufatto, per di più attraverso valutazioni sull’attitudine dello stesso ad una particolare utilizzazione e non già sulla sua sola consistenza ed impatto.

10. Acclarato, dunque, che l’intervento ha realizzato un’opera edilizia autonoma, con propria volumetria – ininfluente a tal fine la sua collocazione interrata ( ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 13 maggio 2023, n. 5807) – in area vincolata, l’accertamento di compatibilità paesaggistica era precluso ex lege ai sensi dell’art. 167, comma 4, lett. a), del d.lgs. 42/2004, che ha riguardo ai soli “lavori realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati” (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. VI, 1° settembre 2022, n. 7625).

10.1. Tale profilo, preliminare ed assorbente, rende privi di concreta incidenza sull’esito dell’appello gli aspetti relativi alla percepibilità dell’opera (sui quali, secondo il punto II del ricorso, il T.a.r. avrebbe pronunciato ultra petitum ), che attengono alla sua compatibilità in concreto con l’interesse paesaggistico e non possono essere valutati con riferimento ad un intervento ab origine insuscettibile di sanatoria.

11. Neppure assume rilievo l’esistenza di un precedente atto autorizzativo della Soprintendenza (provvedimento prot. 25307 del 20 novembre 2012, doc. 2 allegato al ricorso), riferito ad un’opera – “realizzazione di fontanile per raccolta acqua” – diversa, per caratteristiche e funzione, da quella in concreto realizzata.

11.1. Il predetto provvedimento, in ogni caso, non costituisce – diversamente da quanto più volte sostenuto dall’appellante – una « autorizzazione paesaggistica » ex art. 146 d.lgs. 42/2004, né quindi poteva condizionare le successive determinazioni della Soprintendenza sul punto. Si tratta, infatti, di un’autorizzazione rilasciata ai sensi degli artt. 21 e 22 del d.lgs. 42/2004, per l’esecuzione dei lavori su un immobile soggetto a vincolo monumentale indiretto (apposto con d.m. 8 aprile 1968, ai sensi dell’art. 21 della legge 1° giugno 1939, n. 1089) in relazione al vicino Tempio di Santa Maria della Consolazione. L’atto reca, quindi, valutazioni esclusivamente riferite alle esigenze di tutela del bene culturale, diverse da quelle attinenti all’interesse paesaggistico dell’area (espresso dal diverso vincolo apposto con d.m. 8 maggio 1956).

11.2. La compatibilità del «fontanile per raccolta acqua » con le caratteristiche naturali dei luoghi era stata invece esclusa dalla Soprintendenza con la nota prot. 15229 del 6 maggio 2016 (citata nel parere negativo impugnato e prodotta sub all. 3), recante « preavviso di diniego » dell’istanza autorizzazione paesaggistica ex art. 146, d.lgs. 42/2004. Secondo la Soprintendenza, infatti, l’intervento non era « finalizzato ad un miglioramento della qualità paesaggistica complessiva dei luoghi », rispetto ai quali determinava una « modificandone della morfologia » e « dell’assetto percettivo, scenico e panoramico », oltre a costituire un « elemento di alterazione del paesaggio » e una « intrusione di elementi estranei e incongrui ai caratteri peculiari compositivi e percettivi simbolici del contesto» . Nessuna autorizzazione paesaggistica riferita al manufatto, neppure in forma implicita, può dunque rinvenirsi nella vicenda.

12. Non possono, infine, trovare accoglimento le argomentazioni (sviluppate nei punti III e IV dell’impugnazione) che attengono all’applicabilità dello ius superveniens recato dall’art. 36- bis del d.P.R. 380/2001, introdotto dal d.l. 29 maggio 2024, n. 69. La legittimità dei provvedimenti amministrativi deve, infatti, valutarsi con esclusivo riferimento al quadro normativo esistente al momento della loro emanazione, che non contemplava tale disposizione ( ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 24 ottobre 2022, n. 9045).

12.1. Al contempo, la parte non può vantare alcun diritto ad ottenere un differimento della trattazione in primo grado, al fine di consentire al Comune di assumere le proprie determinazioni sulla nuova istanza di sanatoria presentata il 2 settembre 2024. Ogni valutazione sul punto – ferma la necessità che l’eventuale rinvio dell’udienza si fondi sul riscontro di “ situazioni eccezionali ” (art. 73, comma 1- bis cod. proc. amm.) – è rimessa, infatti, alla discrezionalità del giudice, « che ha la disponibilità dell’organizzazione e dei tempi del processo, dovendo rispettare il principio del giusto processo e della ragionevole durata del medesimo, tanto più nel processo amministrativo, in cui non vengono in rilievo esclusivamente interessi privati, ma trovano composizione e soddisfazione anche gli interessi pubblici che vi sono coinvolti » (cfr. Cons. Stato, sez. V, 2 gennaio 2024, n. 59).

12.2. L’istanza di sanatoria – al netto delle valutazioni spettanti al Comune circa la ricorrenza dei presupposti di legge – non può comunque influire sull’esito del giudizio « data la giurisprudenza secondo cui la presentazione della richiesta di sanatoria non incide sulla legittimità dell’ordinanza di demolizione ma solo sulla sua efficacia (tra le tante si v. Cons. Stato, sez. VII, sent. n. 7680 del 2023 e sez. II, sentt. n. 714 e n. 1708 del 2023) » (cfr. Cons. Stato, sez. II, 9 settembre 2024, n. 7486, proprio con riferimento ad un’istanza ex art. 36- bis del d.P.R. 380/2001).

13. Per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto.

13.1. Le spese seguono la soccombenza e sono quindi liquidate a carico dell’appellante e a favore del Ministero, nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente

pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante a rifondere al Ministero le spese del grado, che si liquidano in € 3.000,00, oltre spese generali e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Luca Emanuele Ricci, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Emanuele Ricci	Oberdan Forlenza

IL SEGRETARIO