Pubblicato il 10/07/2025

N. 06015/2025REG.PROV.COLL.

N. 00512/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 512 del 2024, proposto da LE PE, rappresentato e difeso personalmente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Verona, Rovigo e Vicenza, Commissione Regionale per il Patrimonio Culturale del Veneto, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Comune di Vicenza, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Ferruccio Lembo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 731/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura e del Comune di Vicenza;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 marzo 2025 il Cons. Dalila Satullo e uditi per le parti l’avv. LE PE e l’avv. Ferruccio Lembo;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con regio decreto n. 30 del 17 gennaio 1935, pubblicato nella G.U. del Regno d’Italia n. 29 del 4 febbraio 1935, il re Vittorio Emanuele III, su proposta del Ministro Segretario di Stato per l’educazione nazionale, ha dichiarato zona monumentale di interesse storico nazionale la zona di Monte BE, come delimitata dalla planimetria allegata al decreto e comprensiva della dossale Monte Bellaguardia, della Villa Guiccioli, del Santuario di Monte BE e della dossale Sette Venti.

2. Con provvedimento del 23 marzo 2021, pubblicato nella G.U. n. 81 del 6 aprile 2021, la Commissione regionale per il patrimonio culturale del Veneto ha dichiarato che: l’area denominata area del Monte BE e della Riviera Berica Settentrionale, sita nel Comune di Vicenza, presenta notevole interesse pubblico ai sensi e per gli effetti dell’art. 136, comma 1, lettere c) e d), d.lgs. n. 42/2004 e rimane quindi sottoposta a tutte le disposizioni di tutela contenute nella parte terza del predetto decreto legislativo; nell’area predetta, dichiarata di notevole interesse pubblico, vige ai sensi dell’art. 140, comma 2, del decreto legislativo n. 42/2004, la disciplina d’uso contenuta nell’“allegato A - relazione e disciplina d’uso”, intesa ad assicurare la conservazione dei valori espressi dagli aspetti e caratteri peculiari del territorio considerato, che costituisce parte integrante del provvedimento di dichiarazione e del piano paesaggistico di cui all’art. 143 d.lgs. n. 42/2004.

L’ “allegato A – relazione e disciplina d’uso”, alla pagina 27 prevede, in una nota a piè di pagina, che “L’area compresa nel Regio Decreto n. 30 del 17 gennaio 1935 “ Dichiarazione di interesse storico nazionale della zona di Monte BE ” ricade completamente nel perimetro sottoposto a tutela; pertanto il parere previsto per l’autorizzazione paesaggistica si intende comprensivo della valutazione ai fini della tutela prevista dal Regio Decreto n. 30 del 17 gennaio 1935”.

3. Il predetto provvedimento è stato adottato all’esito di una fase di ampia partecipazione procedimentale nella quale LE PE, proprietario di un immobile sito nell’area interessata, aveva presentato osservazioni relative a quanto previsto nella citata nota a piè di pagina contenuta nel disciplinare d’uso, rappresentando che il complesso di Villa ON è interamente incluso nell’area sottoposta a vincolo storico monumentale dal R.D. n. 30 del 17.01.1935 “Dichiarazione di interesse storico nazionale della zona di Monte BE”, con conseguente applicazione dell’art. 21, comma 4, d.lgs. 42/2004 che subordina all’autorizzazione del Soprintendente l’“esecuzione di opere e lavori di qualunque genere su beni culturali”. Secondo l’interessato, quindi, il parere del Soprintendente sull’istanza di autorizzazione paesaggistica prescritto dall’art. 146, comma 5, d.lgs. 42/2004, atto di natura diversa e distinto rispetto all’autorizzazione monumentale del Soprintendente di cui all’art. 21, comma 4, d.lgs. 42/2004, non può comprendere la valutazione ai fini della tutela posta dal vincolo storico monumentale, che deve invece essere svolta con distinta autorizzazione del Soprintendente ex art. 21, comma 4, d.lgs. 42/2004.

Tale osservazione non è stata tuttavia accolta dall’amministrazione sulla base della seguente motivazione: “La disciplina del Regio Decreto n. 30 del 17 gennaio 1935, che identifica un’ampia zona di Monte BE quale Monumento Nazionale, non è assimilabile alla tutela specifica a cui sono assoggettati i beni culturali individuati dall’art. 10 del D.Lgs. 42/2004. L’art. 129 del codice dei beni culturali e del paesaggio esprime la volontà del legislatore di non abrogare atti di rango legislativo diverso, che abbiano storicamente assicurato la tutela di singoli beni o luoghi. All’epoca del Regio Decreto era vigente la legge n. 364 del 20 giugno 1909, la quale disponeva la tutela delle “antichità e belle arti”. Se il legislatore avesse voluto imporre sul Monte BE una tutela che comportasse gli obblighi che oggi ricadono nella parte II del Codice e, in particolare, all’art. 21, avrebbe emesso, nel 1935 un decreto ai sensi della succitata legge del 20 giugno 1909”.

4. Con il ricorso introduttivo di primo grado, LE PE ha impugnato la citata disciplina d’uso e le controdeduzioni dell’amministrazione alle osservazioni da lui presentate nel corso del procedimento, deducendo: 1) l’incompetenza della Soprintendenza e della Commissione regionale per il patrimonio culturale, che non hanno il potere di definire il contenuto dei vincoli e di stabilire se la zona in esame, soggetta al vincolo storico – monumentale, sia o meno disciplinata dalle disposizioni della parte II del d.lgs. n. 42/2004; 2) la violazione dell’art. 129 d.lgs. n. 42/2004, inserito tra le norme transitorie e finali, che prevede che sono fatte salve le leggi aventi ad oggetto monumenti nazionali; 3) l’eccesso di potere per inosservanza della circolare del Ministero della Cultura n. 13 del 5 giugno 2012, secondo cui i beni dichiarati monumenti nazionali con leggi – provvedimento degli anni venti e trenta del novecento sono da classificare beni culturali di interesse relazionale esterno; 4) l’eccesso di potere per sviamento, avendo l’amministrazione ricondotto il vincolo storico monumentale alla diversa tutela paesaggistica, esponendo il sito ad alterazioni e compromissioni che solo l’applicazione della parte II del d.lgs. n. 42/2004 consente di evitare; 5) la violazione dell’art. 21, comma 4, e dell’art. 146, commi 5 e 8, d.lgs. n. 42/2004, che impongono di sottoporre ad autorizzazione tutti gli interventi edilizi sui beni culturali ed escludono che il parere della Sovrintendenza ai fini dell’autorizzazione paesaggistica possa comprendere anche la valutazione di compatibilità dell’intervento con il vincolo monumentale.

Si sono costituiti in giudizio sia il Ministero della Cultura sia il Comune di Vicenza, deducendo che la dichiarazione contenuta nel regio decreto ha valore meramente commemorativo, che non sussiste il dedotto vizio di incompetenza atteso che l’art. 140, comma 2, d.lgs. n. 42/2004 consente di definire la specifica disciplina d’uso dei beni sottoposti a vincolo paesaggistico e che in ogni caso, anche in ragione del valore solamente commemorativo della dichiarazione contenuta nel regio decreto, la disciplina impugnata prevede non una diminuzione ma un potenziamento della tutela, poiché l’autorizzazione paesaggistica dovrà tenere conto anche del rispetto dei valori sottesi al regio decreto.

5. Con sentenza n. 731 del 30 maggio 2023 il AR Veneto ha respinto il ricorso introduttivo sulla base dei seguenti principali argomenti:

- non sussiste il vizio di incompetenza, atteso che l’adozione della prescrizione d’uso impugnata è espressamente consentita dall’art. 140, comma 2, d.lgs. n. 42/2004;

- il ricorrente non ha provato l’esistenza dei presupposti per potere affermare che il regio decreto ha conservato effetti ai sensi dell’art. 129 d.lgs. n. 42/2004, in quanto il regio decreto non risulta avere rango legislativo ed è stato comunque abrogato dal d.P.R. n. 248/2010; inoltre, la clausola di salvezza prevista dall’art. 129 d.lgs. n. 42/2004 non comporta che i beni individuati dalle leggi dichiarative di monumento nazionale siano assoggettati in via immediata e diretta alla disciplina contenuta nella parte II del codice, ed il bene oggetto di causa non rientra tra quelli per i quali il legislatore ha voluto estendere la normativa contenuta nel codice; il regio decreto non contiene alcuna specifica disposizione di tutela né ha richiamato alcuna norma di tutela vigente, circostanza che, unitamente alla mancata individuazione di specifici beni da tutelare, ne conferma il valore meramente commemorativo;

- non sussiste alcun contrasto tra il provvedimento impugnato e la circolare ministeriale del 2012 che si limita ad esporre le argomentazioni in forza delle quali non è ammissibile, in base alla normativa all’epoca vigente, la dichiarazione di monumento nazionale mediante atto amministrativo;

- il motivo con cui è stato dedotto che il provvedimento, nella parte in cui ha utilizzato il vincolo paesaggistico per incidere sulla tutela del bene culturale, è viziato da eccesso di potere per sviamento è infondato in ragione della natura meramente commemorativa del regio decreto di dichiarazione di monumento nazionale; peraltro, il provvedimento non elimina la tutela derivante dal regio decreto ma richiede che le valutazioni derivanti dalle motivazioni del suddetto provvedimento siano effettuate contestualmente all’autorizzazione paesaggistica;

- la non riconducibilità del vincolo monumentale alle specifiche norme di tutela previste dalla parte II del d.lgs. n. 42/2004 esclude che possano ritenersi violati gli artt. 21, comma 4, e 146, commi 5 e 8, d.lgs. n. 42/2004.

6. Avverso tale sentenza LE PE ha proposto appello deducendo i seguenti motivi:

1) travisamento ed erronea valutazione delle parti del provvedimento impugnate e del loro contenuto in relazione al primo motivo del ricorso al AR (“Incompetenza della Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per le province di Verona, Rovigo e Vicenza e della Commissione Regionale per il patrimonio culturale del Veneto. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 7, commi 2 e 3 d.lgs. 368/1998. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 41, comma 1, e 47, comma 2 D.P.C.M. 02/12/2019 n. 169”). Erronea interpretazione dell’art. 140, comma 2, d.lgs. 42/2004.

Al riguardo l’appellante evidenzia che con il vizio di incompetenza non è stata contestata la possibilità di prevedere una disciplina d’uso diretta a disciplinare la conservazione dei valori paesaggistici, bensì l’affermazione, contenuta nelle controdeduzioni all’osservazione dello stesso appellante (all. E del provvedimento impugnato), con cui l’amministrazione ha stabilito come debba essere interpretato e valutato il vincolo derivante dal r.d. n. 35/1930, diverso da quello paesaggistico;

2) Errore di giudizio in relazione al giudicato sull’esistenza del vincolo storico-monumentale posto dal r.d. n. 30/1935 a tutela della zona di Monte BE.

Sul punto l’appellante deduce che in forza della sentenza del Consiglio di Stato n. 862/2015 e della sentenza del AR Veneto n. 684/2021, confermata dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 6904/2022, si è formato il giudicato sull’esistenza del vincolo;

3) Errore di giudizio in relazione al secondo motivo del ricorso al AR (“Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 129, comma 1 del d.lgs. n. 42/2004. Violazione e/o falsa applicazione del R.D. 30/1935. Eccesso di potere per erroneità e illogicità della motivazione”).

Al riguardo l’appellante contesta l’affermazione del Tribunale secondo cui non sarebbe stata provata la perdurante vigenza giuridica del regio decreto n. 30/1935 evidenziando che: la permanente vigenza del regio decreto è confermata dalla stessa amministrazione che lo richiama nel provvedimento impugnato, mentre la controversia riguarda esclusivamente la riconducibilità del regio decreto alla parte seconda o terza del d.lgs. n. 42/2004; inoltre, sia la sentenza del AR Veneto n. 684/2021 sia lo stesso Ministero dei beni culturali hanno affermato che il regio decreto ha valore di fonte primaria e pertanto può essere incluso tra le leggi fatte salve dall’art. 129 d.lgs. n. 42/2004; in ogni caso il regio decreto n. 30/1935, ove gli si dovesse attribuire valore di fonte secondaria, sarebbe ancora produttivo di effetti atteso che il d.P.R. n. 248/2010, nell’abrogarlo, ha previsto che “Restano comunque fermi gli effetti provvedimentali delle disposizioni prive di effettivo contenuto normativo”; l’esistenza del vincolo è confermata dalla consultazione dei vincoli pubblicati sul sito del Ministero e della Soprintendenza territorialmente competente. Inoltre l’appellante contesta ulteriormente quanto affermato dal Tribunale evidenziando che: ancorché l’art. 129 d.lgs. n. 42/2004 non preveda espressamente l’applicazione della parte II del medesimo d.lgs. ai monumenti nazionali dichiarati con le precedenti leggi, questi ultimi rientrano comunque nell’art. 10, comma 3, lett. d), e sono quindi per tale via sottoposti alla disciplina della predetta parte II; il regio decreto n. 30/1935 non avrebbe potuto richiamare la disciplina prevista dalla l. n. 364/1909 che, come affermato dalla stessa circolare ministeriale n. 13 del 5 giugno 2022, non conosceva la tipologia dei beni culturali di interesse relazionale esterno, quale è quello in esame; il regio decreto n. 30/1935 non ha una portata meramente commemorativa e devozionale, come confermato dall’individuazione catastale e planimetrica degli immobili interessati dalla dichiarazione;

4) errore di giudizio in relazione al terzo motivo del ricorso al AR (“Eccesso di potere per inosservanza della circolare del direttore generale Mi.Bac. n. 13 del 5.6.2021. Eccesso di potere per erroneità, illogicità e contraddittorietà della motivazione”).

Al riguardo l’appellante ribadisce che, contrariamente a quanto sostenuto dal AR, il provvedimento impugnato non si è conformato alla circolare ministeriale del 2012 ed è comunque contraddittorio ed illogico in quanto, per un verso, riconosce implicitamente che la tutela del regio decreto sia diversa da quella paesaggistica ma, per altro verso, esclude l’applicazione del d.lgs. n. 42/2004 pur non essendo previsto un tertium genus di tutela diverso dal vincolo paesaggistico e da quello storico artistico;

5) errore di giudizio in relazione al quarto motivo del ricorso al AR (“Eccesso di potere per sviamento dalla funzione tipica del provvedimento impugnato”). Intrinseca contraddittorietà e illogicità.

Al riguardo l’appellante ribadisce che, contrariamente a quanto affermato dal Tribunale, i valori storici tutelati dal r.d. n. 30/1935 non possono essere presi in considerazione insieme alle valutazioni di compatibilità paesaggistica, basate su criteri e contenuti del tutto differenti.

6) Errore di giudizio rispetto al quinto motivo del ricorso al AR (“Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 21 comma 4 e dell’art. 146 comma 5 e 8 D.Lgs. 42/2004”). Intrinseca contraddittorietà e illogicità.

Sul punto parte appellante contesta la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto non violati gli artt. 21, comma 4, e 146, commi 5 e 8, d.lgs. 42/2004 e ribadisce la permanente efficacia del vincolo di cui al regio decreto e la diversità tra la tutela paesaggistica e quella storico monumentale.

Si sono costituiti in giudizio il Ministero della Cultura ed il Comune di Vicenza, ribadendo le argomentazioni già esposte nel giudizio di primo grado e sostenendo la correttezza della motivazione a fondamento della sentenza impugnata.

All’udienza pubblica del 27 marzo 2025 la causa è stata assunta in decisione.

Con ordinanza collegiale n. 2636 del 31 marzo 2025, il collegio ha sottoposto alle parti la questione dell’ammissibilità del ricorso introduttivo di primo grado relativamente alla presenza delle condizioni dell’azione ed alla mancata impugnazione delle note del 2016 con cui il Comune di Vicenza e la Soprintendenza hanno concordemente definito, in relazione al vincolo derivante dal r.d. n. 30/1935, una disciplina analoga a quella oggetto del provvedimento impugnato.

L’appellante ed il Comune di Vicenza hanno depositato memorie prendendo posizione sulle questioni sollevate d’ufficio.

7. Va preliminarmente dichiarata, come eccepito anche dall’appellante, la tardività della memoria depositata dal Ministero appellato il 24 febbraio 2025 (ultimo giorno utile) ma oltre le ore 12 (alle ore 20.50).

8. Va poi rilevato che, alla luce dei chiarimenti resi dall’appellante con la memoria del 30 aprile 2025, il collegio ritiene sussistenti sia la legittimazione sia l’interesse al ricorso dell’odierno appellante.

Ed infatti LE PE è comproprietario di un appartamento con autorimessa, sito nel complesso residenziale denominato “Villa ON”, interessato dal provvedimento di apposizione del vincolo paesaggistico e dalla disciplina d’uso contenuta nell’allegato A. Tale circostanza rende la sua posizione differenziata e qualificata rispetto a quella degli altri consociati, fondando così la sua legittimazione ad impugnare il provvedimento di cui è causa.

Per quanto attiene poi all’interesse al ricorso l’appellante, oltre ad avere allegato l’interesse al mantenimento del pregio storico artistico dell’immobile di cui è comproprietario, ha aggiunto che il provvedimento impugnato è suscettibile di pregiudicare l’ottemperanza alla sentenza del AR Veneto n. 684/2021, confermata dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 6904/2022, che ha annullato il titolo edilizio rilasciato ad altro proprietario ritenendo “che la destinazione impressa all’area in considerazione con gli atti gravati non sia coerente rispetto alle previsioni del PAT, che riconoscono l’insistenza su detta area di un vincolo storico-monumentale soggetto alla disciplina dettata dalla II Parte del Codice dei beni culturali”. Secondo il collegio tali allegazioni sono sufficienti per ritenere che dall’annullamento del provvedimento l’appellante possa ritrarre un’utilità attuale e concreta tale da fondare il suo interesse al ricorso.

Infine, quanto alla mancata impugnazione delle note del 2016 con cui la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Verona, Rovigo e Vicenza e il Comune di Vicenza hanno determinato le modalità operative di attuazione del vincolo derivante dal r.d. n. 30/1935, va rilevato che, a prescindere dalla possibilità o meno di qualificare le predette note come accordo produttivo di effetti giuridici ai sensi dell’art. 15 l. n. 241/1990, il provvedimento impugnato nel presente giudizio è stato adottato all’esito di una nuova e complessiva valutazione delle esigenze di tutela dell’area interessata, prevedendo una disciplina sostitutiva di quella precedentemente concordata tra le amministrazioni, ed è pertanto autonomamente impugnabile dall’interessato a prescindere dall’impugnazione delle predette note risalenti al 2016.

9. Il primo motivo di appello è infondato.

Va al riguardo rilevato che, come desumibile dalle controdeduzioni alle osservazioni dell’appellante (impugnate con il ricorso introduttivo) nonché dalle difese delle amministrazioni, la clausola d’uso impugnata è stata adottata sul presupposto giuridico dell’inesistenza di un vincolo storico artistico rilevante ai sensi della parte II d.lgs. n. 42/2004.

Quindi, ad avviso del collegio, più che un problema di incompetenza nell’interpretazione e nella delimitazione del vincolo derivante dal regio decreto, rileva in tal caso un’eventuale violazione di legge, dedotta dall’interessato con gli altri motivi di ricorso, che verrà esaminata nei successivi punti della motivazione.

10. Anche il secondo motivo di appello è infondato.

Come condivisibilmente affermato dal Tribunale, non può ritenersi che le sentenze citate dall’appellante abbiano accertato con efficacia di giudicato l’esistenza del vincolo e la sua rilevanza ai sensi della parte II del d.lgs. n. 42/2004.

Come risulta dalla lettura delle relative motivazioni, i provvedimenti impugnati nei precedenti giudizi (permessi di costruire, piano degli interventi) sono stati annullati in quanto contrastanti con il PAT, che riconosceva l’insistenza di un vincolo storico monumentale (quello di cui al r.d. n. 30/1935) soggetto alla disciplina dettata dalla parte II del codice dei beni culturali, in coerenza con l’iniziale interpretazione del vincolo fornita dalla Soprintendenza; di contro, la permanente vigenza e la rilevanza del vincolo, a prescindere dalla sua indicazione nel PAT, non risultano avere costituito oggetto specifico dei predetti giudizi e non possono pertanto ritenersi coperte da giudicato.

11. Gli altri quattro motivi di appello possono essere esaminati congiuntamente, in quanto strettamente connessi e per alcuni profili ripetitivi, e sono fondati nei limiti e per le ragioni di seguito indicate.

11.1. Il collegio ritiene, in primo luogo, che al caso in esame non possa applicarsi l’art. 129 d.lgs n. 42/2004 secondo cui “Sono fatte salve le leggi aventi ad oggetto singole città o parti di esse, complessi architettonici, monumenti nazionali, siti od aree di interesse storico, artistico od archeologico”. Tale disposizione esclude, in conformità al principio secondo cui la legge generale successiva non deroga le leggi precedenti speciali, che il d.lgs. n. 42/2004 produca un effetto abrogativo delle leggi preesistenti relative a specifici siti, aree, città o parti di esse, monumenti nazionali.

Senonché tale disposizione non trova applicazione nel caso in esame, non potendosi ricavare dalla lettura del regio decreto n. 30/1935 alcun elemento testuale da cui desumere che si tratti di una fonte di rango primario: è un regio decreto e non un regio decreto legge; non è prevista la trasmissione al Parlamento ai fini della sua conversione; non viene richiamato uno specifico fondamento normativo che ne possa giustificare l’inquadramento come fonte primaria.

11.2. Ciò chiarito, il collegio ritiene comunque che il vincolo derivante dal regio decreto sia tutt’ora vigente e comporti la qualificazione come beni culturali degli immobili che ne sono oggetto.

10.2.1. In primo luogo, va precisato che è priva di rilievo la circostanza che il regio decreto in esame sia stato abrogato dal d.P.R. n. 248/2010 atteso che quest’ultimo, all’art. 1, comma 2, ha espressamente previsto che “Restano comunque fermi gli effetti provvedimentali delle disposizioni prive di effettivo contenuto normativo elencate nell'allegato al presente decreto.”.

Nel caso in esame, il regio decreto n. 30/1935, nel dichiarare monumento nazionale gli immobili ivi specificamente indicati, è privo dei caratteri di generalità ed astrattezza e pertanto è qualificabile come atto provvedimentale e non normativo, con la conseguente salvezza dei suoi effetti in conformità al citato art. 1, comma 2, d.P.R. n. 248/2010.

11.2.2. In secondo luogo, contrariamente a quanto sostenuto dalle amministrazioni appellate e dal giudice di primo grado, non può ritenersi che la dichiarazione contenuta nel regio decreto n. 30/1935 abbia un rilievo meramente commemorativo e devozionale privo di conseguenze giuridiche.

Ed infatti, oltre ad essere poco plausibile che un atto giuridico, quale è il regio decreto, venga utilizzato per mere ragioni commemorative, ulteriori elementi inducono ad affermarne il rilievo giuridico: 1) contrariamente a quanto affermato dal Tribunale, la dichiarazione non riguarda genericamente una zona, ma specifici beni immobili indicati nella planimetria facente parte integrante del decreto, individuazione che sarebbe poco giustificabile ove la dichiarazione avesse valore meramente commemorativo; 2) il fatto che la tale dichiarazione fosse funzionale a consentirne la venerazione da parte degli italiani non esclude, anzi conferma, la volontà di assicurare all’area una tutela effettiva, giacché la finalità indicata non avrebbe potuto essere perseguita senza limitare contestualmente le modifiche degli immobili rappresentativi delle vicende storiche evocate dal decreto.

11.2.3. Infine, l’attuale vigenza del decreto non è peraltro esclusa neanche dalla disciplina transitoria, evocata in più passaggi della sentenza impugnata, contenuta dall’art. 128 d.lgs. n. 42/2004, rubricato “notifiche effettuate a norma della legislazione precedente”, che ai primi tre commi prevede: “1. I beni culturali di cui all’articolo 10, comma 3, per i quali non sono state rinnovate e trascritte le notifiche effettuate a norma delle leggi 20 giugno 1909, n. 364 e 11 giugno 1922, n. 778, sono sottoposti al procedimento di cui all’articolo 14. Fino alla conclusione del procedimento medesimo, dette notifiche restano comunque valide agli effetti di questa Parte. 2. Conservano altresì efficacia le notifiche effettuate a norma degli articoli 2, 3, 5 e 21 della legge 1 giugno 1939, n. 1089 e le dichiarazioni adottate e notificate a norma dell’articolo 22 della legge 22 dicembre 1939, n. 2006, dell’articolo 36 del decreto del Presidente della Repubblica 30 settembre 1963, n. 1409 e degli articoli 6, 7, 8 e 49 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490. 3. In presenza di elementi di fatto sopravvenuti ovvero precedentemente non conosciuti o non valutati, il Ministero può rinnovare, d'ufficio o a richiesta del proprietario, possessore o detentore interessati, il procedimento di dichiarazione dei beni che sono stati oggetto delle notifiche di cui al comma 2, al fine di verificare la perdurante sussistenza dei presupposti per l'assoggettamento dei beni medesimi alle disposizioni di tutela”.

Secondo il Tribunale questa disciplina transitoria consentirebbe di ritenere ancora efficaci, alle condizioni ivi stabilite, solamente i vincoli adottati in base alle disposizioni previgenti da essa specificamente indicate, tra cui non può farsi rientrare la dichiarazione di monumento nazionale contenuta nel r.d. n. 30/1935.

Il collegio ritiene di non condividere tale argomentazione per le seguenti ragioni:

- l’art. 128 intende disciplinare specificamente la perdurante efficacia o meno delle notifiche di provvedimenti adottati in base alla disciplina generale previgente e pertanto non può essere richiamato per escludere l’efficacia del regio decreto n. 30/1935, per il quale non era prevista alcuna notifica individuale e che è stato reso pubblico mediante pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del Regno d’Italia;

- dall’art. 128 è desumibile un principio generale di continuità e conservazione dei precedenti vincoli, atteso che tutte le notifiche effettuate in base alle normative previgenti citate mantengono efficacia sotto la vigenza del d.lgs. 42/2004; ed infatti, anche con riguardo ai beni culturali di cui all’art. 10, comma 3, per i quali non sono state rinnovate e trascritte le notifiche effettuate a norma delle l. nn. 364/1909 e 778/1922, l’art. 128, pur prevedendo un procedimento diretto a valutare l’attualità dell’interesse sotteso al vincolo, dispone comunque che, fino alla conclusione del procedimento medesimo, le notifiche originarie restano efficaci in conformità al predetto principio generale di continuità;

- nel risolvere la questione deve tenersi conto che la disciplina dei monumenti nazionali ha avuto, quantomeno fino al 1939, una propria autonomia e particolarità, atteso che, come evidenziato dalla circolare del Ministero per i Beni e le Attività Culturali n. 13/2012, la l. n. 364/1909 non conosceva la tipologia di beni culturali di interesse relazionale esterno, circostanza che rendeva necessaria l’adozione di provvedimenti ad hoc dichiarativi di monumenti nazionali. Tale considerazione consente anche di superare l’argomento addotto dall’amministrazione nelle controdeduzioni secondo cui nel 1935, ove si fosse voluto riconoscere rilievo giuridico al vincolo monumentale, si sarebbe potuto adottare un decreto ai sensi della l. n. 364/1909.

11.3. Così ricostruito il rilievo giuridico e la perdurante efficacia provvedimentale del r.d. n. 30/1935, non vi sono ostacoli nel qualificare l’immobile oggetto di causa come bene culturale ai sensi della parte II del d.lgs. n. 42/2004 atteso che l’art. 10, comma 3, lett. d), fa rientrare in tale nozione “le cose immobili e mobili, a chiunque appartenenti, che rivestono un interesse particolarmente importante a causa del loro riferimento con la storia politica, militare, della letteratura, dell’arte, della scienza, della tecnica, dell’industria e della cultura in genere, ovvero quali testimonianze dell'identità e della storia delle istituzioni pubbliche, collettive o religiose”; nel caso in esame il bene dichiarato monumento nazionale, come evincibile dalla motivazione del regio decreto, costituisce testimonianza della storia politica e militare italiana nonché dell’identità nazionale.

Peraltro la riconducibilità degli immobili dichiarati monumenti nazionali ai beni culturali è ulteriormente confermata dall’introduzione, ad opera dell’art. 6 l. n. 153/2017, di un nuovo inciso dell’art. 10, comma 3, lett. d), d.lgs. n. 42/2004, secondo cui “Se le cose rivestono altresì un valore testimoniale o esprimono un collegamento identitario o civico di significato distintivo eccezionale, il provvedimento di cui all'articolo 13 può comprendere, anche su istanza di uno o più comuni o della regione, la dichiarazione di monumento nazionale”.

Infine, la circostanza che anche i monumenti nazionali dichiarati in base ai regimi previgenti siano sottoposti alla disciplina del d.lgs. n. 42/2004 trova riscontro anche nell’art. 54, comma 1, lett. b), del medesimo d.lgs., che contempla espressamente “gli immobili dichiarati monumenti nazionali a termini della normativa all’epoca vigente”.

11.4. Atteso che sugli immobili compresi nel regio decreto n. 30/1935 deve ritenersi sussistente un vincolo storico artistico, si può conclusivamente ritenere che il provvedimento impugnato, nella parte in cui ha previsto che la valutazione ai fini della tutela prevista dal Regio Decreto n. 30 del 17 gennaio 1935 è compresa nel parere previsto per l’autorizzazione paesaggistica, contrasta con gli artt. 21 e 146, comma 8, d.l.gs. n. 42/2004.

I beni culturali ed i beni paesaggistici sono assoggettati dal d.lgs. n. 42/2004 a discipline diverse, contenute rispettivamente alla parte II e alla parte III, specificamente dirette a preservare i valori sottesi a ciascuna tipologia dei beni in esame (quello culturale e quello paesaggistico).

Nel caso in cui il medesimo bene sia qualificato sia come bene culturale sia come bene paesaggistico, è quindi contrario al citato d.lgs. nonché illogico ed irragionevole, che venga applicata esclusivamente la disciplina relativa ai beni paesaggistici, inidonea a preservare il medesimo bene quale bene culturale.

Né ad una diversa conclusione può indurre la circostanza che, nel caso in esame, il provvedimento impugnato impone di considerare, ai fini del rilascio del parere paesaggistico, anche i valori sottesi alla dichiarazione di monumento nazionale di cui al r.d. n. 30/1935. A tale osservazione può replicarsi che ciò che esclude la legittimità del provvedimento impugnato non è solamente il diverso oggetto della valutazione dell’amministrazione ma, più in generale, l’applicazione di un regime giuridico piuttosto che un altro (interventi oggetto di autorizzazione; regime di alienabilità; etc.): il provvedimento impugnato, infatti, escludendo l’applicazione delle norme in materia di beni culturali (interpretazione chiaramente desumibile dalle controdeduzioni alle osservazioni dell’appellante), sottrae i beni in questione al regime loro proprio.

Pertanto, salvo che l’amministrazione competente, a seguito di una rinnovata valutazione, non modificasse il vincolo, gli immobili dichiarati monumento nazionale rientranti nella planimetria allegata al regio decreto n. 30/1935 sono sottoposti alla disciplina dei beni culturali.

12. In conclusione, per le ragioni sopra esposte, l’appello va accolto e, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso di primo grado e devono essere annullati: l’“Allegato A – relazione e disciplina d’uso” del provvedimento della Commissione regionale per il patrimonio culturale del Veneto del 23 marzo 2021, pubblicato nella G.U. n. 81 del 6 aprile 2021, nella parte in cui, nella nota a piè della pagina 27, prevede che “L’area compresa nel Regio Decreto n. 30 del 17 gennaio 1935 “ Dichiarazione di interesse storico nazionale della zona di Monte BE ” ricade completamente nel perimetro sottoposto a tutela; pertanto il parere previsto per l’autorizzazione paesaggistica si intende comprensivo della valutazione ai fini della tutela prevista dal Regio Decreto n. 30 del 17 gennaio 1935”; le controdeduzioni alle osservazioni del ricorrente, contenute nell’”Allegato E – Osservazioni e controdeduzioni” del provvedimento della Commissione regionale per il patrimonio culturale del Veneto del 23 marzo 2021, pubblicato nella G.U. n. 81 del 6 aprile 2021.

13. Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese processuali di entrambi i gradi del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla: l’“Allegato A – relazione e disciplina d’uso” del provvedimento della Commissione regionale per il patrimonio culturale del Veneto del 23 marzo 2021, pubblicato nella G.U. n. 81 del 6 aprile 2021, nella parte in cui, nella nota a piè della pagina 27, prevede che “L’area compresa nel Regio Decreto n. 30 del 17 gennaio 1935 “ Dichiarazione di interesse storico nazionale della zona di Monte BE ” ricade completamente nel perimetro sottoposto a tutela; pertanto il parere previsto per l’autorizzazione paesaggistica si intende comprensivo della valutazione ai fini della tutela prevista dal Regio Decreto n. 30 del 17 gennaio 1935”; le controdeduzioni alle osservazioni del ricorrente, contenute nell’”Allegato E – Osservazioni e controdeduzioni” del provvedimento della Commissione regionale per il patrimonio culturale del Veneto del 23 marzo 2021, pubblicato nella G.U. n. 81 del 6 aprile 2021.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 27 marzo 2025 e 29 maggio 2025, con l'intervento dei magistrati:

Carmine Volpe, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Dalila Satullo, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Dalila Satullo	Carmine Volpe

IL SEGRETARIO