Pubblicato il 04/06/2025

N. 04846/2025REG.PROV.COLL.

N. 06767/2024 REG.RIC.

N. 07873/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6767 del 2024, proposto da
Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato presso la quale è ex lege domiciliato, in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

contro

AD Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli Avvocati Filippo Pacciani e Valerio Mosca, con domicilio eletto presso il primo, in Roma, via di SA Nicola da Tolentino n. 67;
Comune di ON delle Stiviere, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocato Alessandro Asaro, con domicilio eletto presso il suo studio, in SC, via Moretto n. 31;
Agenzia Regionale Protezione Ambiente - Lombardia, (Arpa), non costituita in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 7873 del 2024, proposto da
Comune di ON delle Stiviere, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocato Alessandro Asaro, con domicilio eletto presso il suo studio, in SC, via Moretto n. 31;

contro

AD Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati Filippo Pacciani e Valerio Mosca, con domicilio eletto presso il primo, in Roma, via di SA Nicola da Tolentino n. 67;
Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato presso la quale è ex lege domiciliato, in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

per la riforma

quanto al ricorso n. 6767 del 2024:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia - Sezione staccata di SC (Sezione Seconda), n. 00704/2024, resa tra le parti;

quanto al ricorso n. 7873 del 2024:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia - Sezione staccata di SC (sezione Seconda) n. 00704/2024, resa tra le parti;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Iliad Italia S.p.A., del Comune di ON delle Stiviere e del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 aprile 2025 il Cons. Marco Poppi e uditi per le parti gli Avvocati presenti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con istanza del 15 maggio 2023, AD S.p.A. presentava al Comune di ON delle Stiviere istanza di autorizzazione ex art. 44 D. Lgs. n. 259/2003 per la realizzazione di un impianto di telefonia mobile costituito da una struttura di altezza pari a metri 3,5 da installarsi sulla copertura di un edificio privato sito in via Ordanino 8, chiedendo contestualmente l’indizione della conferenza dei servizi ed il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica ricadendo l’intervento in area sottoposta a vincolo paesaggistico-ambientale ai sensi dell’art. 136, comma 1, lett. d), del D. Lgs. n. 42/2004 (« Bellezze panoramiche e così pure quei punti di vista o di belvedere, accessibili al pubblico, dai quali si goda lo spettacolo di quelle bellezze »).

Nonostante il rilascio del parere tecnico favorevole dell’ARPA in data 26 maggio 2023 (che attestava il rispetto dei limiti di emissione di cui al D.P.C.M. 18 luglio 2003) e, in pari data, del nulla osta dell’Aeronautica Militare, il Comune respingeva l’istanza con provvedimento del 16 novembre 2023 richiamando i pareri negativi espressi dalla Commissione per il Paesaggio e dalla Soprintendenza Archeologica.

AD, con ricorso iscritto al n. 100/2024, impugnava il diniego, unitamente agli atti presupposti, dinanzi al Tar per la Lombardia – Sezione staccata di SC, lamentando, in estrema sintesi:

- la manifesta irragionevolezza delle suesposte valutazioni stante il limitato impatto visivo dell’installazione;

- l’omessa considerazione dell’inesistenza di localizzazioni alternative a quella prescelta;

- la penalizzazione imposta rispetto ad altri operatori concorrenti presenti con propri impianti nella medesima area.

Il Tar, disattese le eccezioni pregiudiziali sollevate dall’amministrazione, con sentenza n. 704 del 6 agosto 2024, accoglieva il ricorso « con il conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati e l’affermazione dell’onere conformativo dell’amministrazione comunale di rilasciare alla ricorrente l’autorizzazione richiesta » sul rilievo;

- che l’esistenza dei richiamati vincoli non costituisse impedimento assoluto all’installazione dell’impianto sussistendo un « interesse nazionale alla realizzazione di reti id telecomunicazione »;

- che la sola percepibilità visiva dell’impianto dal EL (monumento sovrastante il centro storico cittadino oggetto di tutela all’interno del quale ricade il sito individuato dall’operatore) integrerebbe un criterio preclusivo eccessivo « essendo «pressoché impossibile ipotizzarne una qualsivoglia allocazione in un sito o in una posizione non percepibile dal EL » con conseguente esclusione di ogni installazione in tutto il centro storico ;

- che la soluzione progettuale adottata non debordasse quelle che sono le soluzioni tecniche normalmente praticate dagli operatori del settore;

- che l’inammissibilità di divieti generalizzati di installazione (nel caso di specie, nel borgo antico ) non potesse che inibire un giudizio di incompatibilità della realizzazione con i valori paesaggistici;

- che l’interferenza dell’impianto con il bene culturale rappresentato dall’ ex Ospedale (la cui presenza nei pressi dell’impianto veniva richiamata a sostegno delle ragioni ostative) fosse genericamente motivata;

- che non venisse nell’occasione offerta una localizzazione alternativa idonea ad assicurare la copertura di segnale del territorio;

- che non fosse stata considerata la possibilità di rendere compatibile la realizzazione mediante opportune opere di mitigazione,

Il Ministero della Cultura impugnava la sentenza con appello depositato il 9 settembre 2024 iscritto al n. 6767/2024 R.R. deducendo « Eccesso di potere giurisdizionale- Inammissibilità di valutazioni di merito rientranti nella discrezionalità della Soprintendenza- Violazione e falsa applicazione degli artt. 136 e 146 del D. Lgs. n. 42/2004146, dell’art. 44 D.lgs. n. 259/2003 anche in relazione all’art. 9 della Cost. ».

AD si costituiva in giudizio il 13 settembre 2024 sviluppando le proprie difese con memoria del 30 settembre successivo con la quale:

- eccepiva l’inammissibilità dell’appello per omessa integrale contestazione delle statuizioni della sentenza impugnata da ritenersi passata in giudicato quanto all’accoglimento del secondo motivo di ricorso (omessa valutazione della possibilità di individuare localizzazioni alternative o di disporre misure di mitigazione);

- sosteneva la correttezza nel merito delle valutazioni del Tar circa l’illegittimità dei pareri censurati;

- riproponeva ex art. 101 c.p.a. i motivi assorbiti dal Tar.

Il Comune si costituiva con memoria depositata il 26 settembre 2024 aderendo alle deduzioni del Ministero.

Nella camera di consiglio del 3 ottobre 2024, all’esito della sommaria cognizione propria della fase cautelare, con ordinanza n. 3662, veniva accolta l’istanza di sospensione.

Il Comune impugnava a propria volta la medesima sentenza con appello depositato il 22 ottobre 2024 e iscritto al n. 7883/2024 R.R. deducendo:

I. « QUANTO ALLE STATUIZIONI DELLA SENTENZA RELATIVE ALL’UBICAZIONE DELL’ANTENNA DE QUA (capi da 2.1 a 2.8 della Sentenza): inammissibilità delle valutazioni di merito estranee al potere giurisdizionale del Giudice in quanto appartenenti alla discrezionalità tecnico-amministrativa della Soprintendenza e del Comune di ON delle Stiviere, con conseguente eccesso di potere e connesso travisamento dei fatti – connessi profili di motivazione contraddittoria nonché violazione e falsa applicazione degli artt. 136 e 146 del D.Lgs. nr. 42/2004 – art 44 e del D.Lgs. nr. 259/2003, anche in relazione all’art 9 della Costituzione ».

II. « QUANTO ALLE STATUIZIONI DELLA SENTENZA AFFERENTI ALLA MANCATA INDICAZIONE DA PARTE DELLE AMMINISTRAZIONI COINVOLTE DI UN SITO ALTERNATIVO E L’ASSERITA IMPOSSIBILITÀ DI ALLOCARE L’ANTENNA DE QUA IN DIVERSO LUOGO (capo 3 della Sentenza): Difetto di motivazione per illogicità – malgoverno delle prove con connessi profili di travisamento dei fatti ».

AD e il Ministero si costituivano formalmente in giudizio rispettivamente, il 4 novembre e il 18 dicembre 2024.

Il Comune, con memorie separate e AD, con memoria unica, rassegnavano le rispettive conclusioni in vista della discussione degli appelli il 28 marzo 2024 replicando, anche in questo caso con memorie separate il primo e memoria unica la seconda, rispettivamente il 2 e 8 aprile 2025.

All’esito della pubblica udienza del 29 aprile 2025, le cause venivano decise.

Il Collegio procede alla riunione dei due appelli ex art. 96, comma 1, c.p.a. in quanto proposti averso la medesima sentenza.

Si evidenzia preliminarmente che, come illustrato dal Comune con la memoria depositata il 28 marzo 2025 nel giudizio n. 6767/2024, AD, in data 24 settembre 2024, presentava un ulteriore progetto per l’installazione di una Stazione Radio Base (SRB) nel territorio comunale alla via Mantova vecchia snc, autorizzato in data 25 novembre 2024 (successivamente alla camera di consiglio fissata per la decisione dell’istanza cautelare).

Una seconda istanza, presentata il 7 novembre 2024 per la realizzazione di una SRB alla via Giuseppe Mazzini veniva invece archiviata per omessa produzione da parte dell’operatore della documentazione richiesta.

Circa le illustrate sopravvenienze, richiamate dal Comune anche in sede di discussione orale, è sufficiente rilevare che, quanto alla prima, come precisato dalla difesa dell’operatore (con affermazione non smentita da controparte) l’impianto da ultimo assentito è funzionale alla copertura di altra porzione del territorio comunale.

Circa la seconda, stante l’esito, non può che affermarsi l’irrilevanza della stessa ai fini della presente decisione.

Evidenzia ulteriormente il Comune che dal 2022 è presente nel territorio comunale una « parabola orientata a 172° N» che consentirebbe di assicurare il servizio: allegazione, peraltro non comprovata, della quale non vi è menzione nei provvedimenti censurati, risultando per tale ragione irrilevante.

Ciò premesso, deve essere affrontata l’eccezione di inammissibilità per difetto di interesse sollevata da AD nel giudizio n. 6767/2024 per omessa contestazione del capo della sentenza che accoglieva il secondo motivo di ricorso di primo grado con il quale veniva dedotta l’omessa considerazione da parte delle amministrazioni coinvolte dell’assenza di alternative alla localizzazione prescelta prospettata in sede di Conferenza dei servizi nelle sedute del 7 giugno e 19 ottobre 2023.

In particolare la sentenza sarebbe non contestata, e quindi passata in giudicato, nella parte in cui afferma che « nessuna delle autorità coinvolte sembra aver prospettato all’operatore la possibilità di allocare l’impianto in siti alternativi idonei ad assicurare un’analoga copertura di rete (l’amministrazione lo afferma nelle proprie difese, ma la documentazione in atti non offre alcun riscontro al riguardo), né sono state ritenute praticabili misure di mitigazione dell’impianto (“la schermatura attraverso un carter ne aumenta il volume e quindi la visibilità, la mitigazione cromatica tende a non essere soddisfacente per tutte le visuali”, cfr. relazione Soprintendenza, pag. 3, terzultimo capoverso). La parte ricorrente, per contro, ha allegato in atti una perizia tecnica (doc. 17) nella quale sono esposte le ragioni tecniche che hanno imposto all’operatore di prevedere la realizzazione dell’impianto nel sito di cui si discute, al fine di colmare le lacune attualmente esistenti nell’area interessata e assicurare la copertura di rete con un segnale efficiente e adeguato ai valori previsti dalla normativa tecnica » (capo 3).

I profili di illegittimità dell’agire amministrativo in detti sensi confermati dal Tar, a parere di AD, sarebbero di per sé sufficienti a sorreggere l’annullamento del diniego opposto dall’amministrazione alla realizzazione dell’impianto.

Circa la specifica questione, il Collegio rileva che, come evidenziato dal Comune, l’eccezione in disamina, ancorché sollevata da AD in entrambi i giudizi, è riferibile al solo giudizio n. 6767/204 avendo il Comune, nel giudizio n. 7873/2024, impugnato il capo 3 della sentenza di primo grado.

In ogni caso l’eccezione è infondata posto che dalle complessive narrative dell’appello emerge la contestazione (come si argomenterà infondata) dello specifico profilo (in particolare laddove il Ministero « rileva, peraltro, come non sembrano evincersi affatto dal doc. 17 le ragioni tecniche che sarebbero impeditive alla realizzazione dell’intervento in altra porzione del territorio »).

Quanto al merito della controversia, l’amministrazione opponeva il diniego all’installazione della SRB richiamando il preavviso di diniego comunicato con nota del 31 ottobre 2023 (al quale AD non controdeduceva) che a sua volta rinviava al negativo parere della Conferenza dei servizi espresso il 19 ottobre precedente.

In detta sede la Conferenza prendeva atto delle posizioni espresse:

- dalla Commissione Comunale per il Paesaggio il 6 giugno 2023 rilevando che l’impianto risulta « di alta visibilità dal EL e in parte anche dal basso » e non « mitigabile e non assimilabile con gli elementi consolidati del paesaggio del centro storico cittadino » e « che l’impianto così come proposto, nella sua collocazione e dell’altezza e nelle dimensioni previsti, [dovesse] essere rivisto in modo da ridurne l’estraneità con il contesto e la sua percepibilità dai punti panoramici e dai punti di interesse storico-artistico-testimoniale significativi »;

- dalla Soprintendenza, da ultimo il 19 ottobre 2023, che, sotto un primo profilo, rilevava come l’impianto fosse « molto visibile e impattante sia da visuali ravvicinate sia da quelle a maggiore distanza » e che « le visuali maggiormente interessate dall’effetto negativo sono quelle sopraelevate e più panoramiche »; sotto altro profilo, che il fabbricato prescelto per l’installazione fosse prospiciente all’ ex Ospedale Psichiatrico Giudiziario (immobile sottoposto a tutela).

In detta sede AD, alla quale il Comune chiedeva notizie circa gli esiti delle richieste indagini per l’individuazione di siti alternativi, confermava la sufficienza dello « studio già effettuato per la copertura del territorio » che attestava l’idoneità del sito prescelto, escludendo la possibilità di « prendere in considerazione un diverso posizionamento né tanto meno un ridimensionamento della struttura » (affermazione circostanziata come si esporrà di seguito).

Il Ministero della Cultura, richiamata quale « premessa in fatto la ricostruzione della vicenda contenziosa per come offerta nella impugnata sentenza » che ritrascrive alle pagg. 2-4 del proprio appello, formula come anticipato un solo capo d’impugnazione con il quale censura le conclusioni cui perveniva il giudice di prime cure, sintetizzate nei seguenti termini:

« 1) il fatto che un’area sia sottoposta a vincolo paesistico non costituisce impedimento assoluto alla realizzazione di opere di urbanizzazione, cui sono assimilate le stazioni radio base;

2) ogni progetto di stazione radio base deve essere valutato per l’impatto marginale sul paesaggio verificando se il sacrificio che inevitabilmente viene inflitto all’elemento di pregio rimanga entro i limiti della tollerabilità;

3) con riguardo a un vincolo paesistico riferito a uno scenario aperto, la stazione radio base rileva essenzialmente per l’altezza del palo o del traliccio e si considerasse ostativa la percezione di tali elementi verrebbe introdotta una sorta di opzione zero, in quanto l’infrastruttura non potrebbe mai essere cancellata dal campo visivo;

4) una tutela così ampia sarebbe però eccessiva;

5) gli impianti di telecomunicazione sono ormai una componente necessaria del paesaggio, e dunque non sono più percepibili come un disturbo alla fruizione estetica, stante la consapevolezza collettiva della loro necessarietà;

6) l’autorità preposta alla tutela del vincolo paesistico si deve incentrare sulla quantificazione dell’ingombro visivo e sulle modalità di realizzazione, ai fini del contenimento ma non della cancellazione dell’effetto sul paesaggio;

7) quanto all’altezza un sintomo di sproporzione potrebbe emergere se l’impianto si discosti da soluzioni tecniche normalmente praticate o preveda strutture aggiuntive che incrementano senza necessità lo spazio occupato;

8) la ricorrente ha previsto l’installazione su un edificio privato di un traliccio che sporgerebbe in altezza di 3,5 metri rispetto al colmo del tetto considerato “intrusivo” rispetto al contesto paesaggistico e “difficilmente mitigabile”, in quanto collocato sull’asse della visuale panoramica che si gode dal EL di ON (posto nella parte più alta dell’abitato, sulle colline moreniche) verso la Piazza SA GI ON (posta in basso, nel pieno centro storico), interferendo anche con la percepibilità di numerosi altri monumenti visibili dal EL; interferenza che rimarrebbe percepibile sia guardando dal EL verso il borgo antico (quindi dall’alto verso il basso) sia nel senso contrario;

9) la valutazione di compatibilità condotta secondo tali coordinate sarebbe e destinata a pervenire a conclusioni negative in qualsivoglia altra collocazione del manufatto, essendo pressoché impossibile ipotizzarne una qualsivoglia allocazione in un sito o in una posizione non percepibile dal EL così avallando una sorta di opzione zero;

10) la normativa di settore invece impone alle Autorità preposte di operare un equilibrato bilanciamento tra due interessi di carattere pubblicistico dotati di pari dignità e necessità di tutela, bilanciamento che va tendenzialmente operato individuando soluzioni tecnologiche che consentano di minimizzare l’impatto dell’infrastruttura sullo specifico contesto sottoposto a tutela, senza “arroccamenti assolutistici” a difesa del solo bene paesaggistico o culturale;

11) nel caso specifico, le dimensioni dell’intervento appaiono ragionevolmente contenute e quindi l’impatto del manufatto sul contesto paesaggistico deve essere considerato tollerabile;

12) le opposte valutazioni precludono sostanzialmente l’installazione delle stazioni radio base nell’intero borgo antico di ON;

13) quanto all’esistenza di un diverso vincolo afferente all’ex Ospedale Psichiatrico Giudiziale, posto di fronte all’edificio che ospiterebbe l’impianto, si deve passare da una valutazione di area a una puntiforme diventando rilevanti solo le interferenze dirette, che nel caso di specie sono state argomentate in modo del tutto generico e non comprensibile;

14) in seno alla conferenza dei servizi, nessuna delle autorità coinvolte sembra aver prospettato all’operatore la possibilità di allocare l’impianto in siti alternativi idonei ad assicurare un’analoga copertura di rete né sono state ritenute praticabili misure di mitigazione dell’impianto;

15) parte ricorrente ha allegato in atti una perizia (doc. 17) nella quale sono esposte le ragioni tecniche che hanno imposto all’operatore di prevedere la realizzazione dell’impianto nel sito di cui si discute » (deduzioni riassuntive dell’intera sentenza).

Evidenzia, inoltre, come il giudice di prime cure abbia richiamato a sostegno della decisione il proprio precedente n. 674/2024, impugnato dal Ministero, reso in esito ad un’impugnazione di AD, riferito ad un’analoga installazione interessante il territorio del Comune di Erbusco, che il Tar, a fronte di contestazioni sostanzialmente sovrapponibili, riteneva essere paesaggisticamente compatibile sulla base di motivazioni similari.

Deve a tal proposito rilevarsi che l’impugnazione del richiamato precedente, proposta dal Ministero, veniva respinta dalla Sezione con decisione n. 1747 del 28 febbraio 2025.

Per completezza di esposizione si evidenzia che in detto giudizio venivano in primo grado impugnati i « provvedimenti comunali con i quali, in coerenza con i pareri negativi espressi dalla Soprintendenza è stata inibita l’installazione di una Stazione Radio Base di telefonia mobile in zona con vincolo paesaggistico di cui al D.M. 28 maggio 1967 apposto “…perché, percorrendo l'autostrada SC-Bergamo, la stessa offre il godimento di un'ampia visuale, costituita dalle colline della Franciacorta, delle Prealpi bresciane e del complesso dell'abitato di Erbusco caratterizzato da ricche ville patrizie circondate da grandi parchi ».

Il parere della Soprintendenza veniva espresso, in estrema sintesi, sul rilievo che l’intervento interferirebbe con il vincolo posto a tutela della visibilità del paesaggio tutelato presentando una « immediata connessione visiva con la chiesa di SA Gottardo, tutelata ai sensi della Parte II del D.lgs. 42/2004, il cui ambito andrebbe invece preservato e riqualificato nei valori storici e culturali originali e nel suo stretto rapporto con il paesaggio agricolo storico e tradizionale. Il terreno adiacente la chiesa risulta oltremodo delicato, sia per l'antica edificazione dell'edificio sacro del XV secolo, sia per l'utilizzo cimiteriale della sua area esterna, ma soprattutto per il suo ergersi in relazione immediata al pregevole paesaggio rurale ».

Il Tar, nell’occasione, annullava gli atti impugnati rilevando che « né i Comuni né la Soprintendenza possono escludere la compatibilità degli impianti di telecomunicazione per intere aree del territorio » e che « una tutela così ampia sarebbe però eccessiva, perché gli impianti di telecomunicazione sono ormai una componente necessaria del paesaggio, e dunque non sono più percepibili come un disturbo alla fruizione estetica, essendovi la consapevolezza collettiva che per ragioni funzionali e di sicurezza nessuna parte del territorio può essere sottratta alle connessioni di rete. La vigilanza dell’autorità preposta alla tutela del vincolo paesistico si sposta quindi inevitabilmente sulla quantificazione dell’ingombro visivo e sulle modalità di realizzazione, ai fini del contenimento ma non della cancellazione dell’effetto sul paesaggio ».

La Sezione, pronunciandosi in appello, pur rilevando che « l’art. 43, c. 5, D.lgs. n. 259/2003, in materia di infrastrutture di comunicazioni elettroniche, fa salva l’applicazione delle disposizioni a tutela dei beni ambientali e culturali contenute nel D.lgs. n. 42/2004 » e che « il favor assicurato alla diffusione delle infrastrutture in esame non consente di derogare alla disciplina posta a tutela di interessi differenziati, dovendo l’autorità preposta al vincolo verificare, secondo i principi di adeguatezza e proporzionalità, se i valori tutelati possono essere comunque preservati nonostante la realizzazione dell’opera, eventualmente sottoposta a particolari prescrizioni », non mancava tuttavia di sottolineare, con posizione che il Collegio condivide, che « di tale operazione l’amministrazione deve dare conto mediante una motivazione adeguata, che non può limitarsi ad affermazioni apodittiche e stereotipate, ma deve esplicitare, da un lato, il contenuto del vincolo e, dall’altro, tutte le rilevanti circostanze di fatto relative al manufatto ed al suo inserimento nel contesto protetto, valutando altresì l’idoneità o meno delle misure di mitigazione eventualmente proposte dal soggetto interessato alla realizzazione dell’opera ».

Ciò premesso può procedersi allo scrutinio delle censure formulate dal Ministero con l’appello n. 6767/2024.

L’amministrazione con un primo ordine di censure lamenta che il Tar nel decidere la causa si sarebbe limitato ad aderire a quanto già statuito nel sopra illustrato precedente (che la stessa afferma avere « oggetto del tutto analogo », pag. 6 dell’appello) sovrapponendosi totalmente, anche in questo caso come nella fattispecie richiamata, alle valutazioni di competenza della Soprintendenza. Contesta in particolare l’affermazione del Tar per la quale la valenza ostativa della mera percezione visiva dell’impianto collocato sulla copertura dell’edificio sito nel centro storico cittadino interamente vincolato, introdurrebbe « una sorta di opzione zero » integrante una ipotesi di tutela eccessiva « perché gli impianti di telecomunicazione sono ormai parte del paesaggio e, dunque, non più percepibili come disturbo alla funzione estetica ».

Il Tar avrebbe ulteriormente errato nell’ affermare che « nel bilanciamento dei contrapposti interessi, l’impatto del manufatto sul contesto paesaggistico di riferimento dovrebbe considerarsi tollerabile»: statuizione erronea considerata la natura e l’estensione del vincolo apposto dal D.M. 16 aprile 1996 a tutto «l’intero territorio comunale di ON delle Stiviere facente parte del comprensorio denominato dei colli Morenici ».

Erronee sarebbero altresì le considerazioni svolte circa il rilievo della presenza dell’ ex Ospedale Psichiatrico Giudiziale posto che il richiamo di tale presenza, a breve distanza dall’immobile sul quale insiste l’impianto, integrerebbe un « elemento ulteriore », non unico né determinante ai fini dell’esito contestato in primo grado.

In altri termini il Tar avrebbe obliterato il principio della « primarietà del valore estetico-culturale », espressione dell’art. 9 della Costituzione, interpretandolo come « mero criterio procedurale » senza « riconoscerne la cogenza nella gerarchizzazione dei beni-interessi e nei connessi valori giuridici in comparazione ».

La decisione sarebbe quindi erronea laddove ritiene che gli impianti di telecomunicazione siano ormai una componente del paesaggio tanto da non poter essere percepite come un disturbo alla fruizione « estetica » qualora l’intervento sia conforme alle soluzioni tecniche normalmente praticate.

Dette valutazioni sarebbero smentite dalla consistenza dell’opera (costituita da una struttura di altezza pari a 6, 5 metri, dotata di scala di risalita, sulla quale verranno installate tre antenne di 2 metri di altezza e una parabola di 30 centimetri di diametro) che confermerebbe di per sé la validità delle valutazioni del Soprintendenza circa altezza, dimensione, posizione e ingombri di visuale, altresì confortate dalla documentazione fotografica prodotta.

L’appello è infondato.

Deve in premessa rilevarsi come la presente materia, avuto riguardo alla rilevanza delle esigenze sottese allo sviluppo e ammodernamento delle reti di telecomunicazione, richiede alle amministrazioni coinvolte in procedimenti autorizzativi un’attenta ponderazione dei contrapposti interessi che inibisce l’imposizione di divieti generalizzati di installazione su intere porzioni di territorio.

Non può infatti sottacersi che la giurisprudenza è concorde nell’affermare che «“nella presente materia è pacifico che le infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione siano assimilate ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria di cui all'articolo 16, comma 7, del d.P.R. n.380/2001, ed è altrettanto pacifico che tali impianti rivestano carattere di pubblica utilità. Da tale assimilazione discende che, come recentemente ribadito dalla Sezione, le installazioni in questione «risultano in generale dunque compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica e, dunque, con ogni zona del territorio comunale, poiché dall’articolo 86, comma 3, del d.lgs. n. 259/1993 si desume il principio della necessaria capillarità della localizzazione degli impianti relativi ad infrastrutture di reti pubbliche di comunicazioni (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, n. 3891 del 2017)» (Cons. Stato, Sez. VI, 6 febbraio 2024, n. 1200)» (Cons Stato, Sez. VI, 19 aprile 2024, n. 3540) » (Cons. Stato, Sez. VI, 20 novembre 2024, n. 9328).

Affermati nei suesposti sensi il principio regolatore della materia, deve rilevarsi che, come emerge ictu oculi dalla documentazione fotografica prodotta in giudizio, l’impatto visivo dell’impianto è modesto e non agevolmente percepibile dal EL, risultando pertanto destituita di fondamento la pretesa eccessiva interferenza dello stesso con la visuale offerta da quel sito.

Né, come correttamente rilevato dall’operatore appellato, l’impatto lamentato (nei termini esposti dall’amministrazione) appare percepibile all’interno borgo antico stante la vicinanza dei fabbricati che lo costituiscono, peraltro di altezze non dissimili, che ne occultano, o quanto meno riducono significativamente, la percezione dal basso.

Pur dissentendo dall’affermazione del Tar per la quale « gli impianti di telecomunicazione sono ormai una componente necessaria del paesaggio, e dunque non sono più percepibili come un disturbo alla fruizione estetica, essendovi la consapevolezza collettiva che per ragioni funzionali e di sicurezza nessuna parte del territorio può essere sottratta alle connessioni di rete » (fatta propria dal giudice di prime cure, richiamando il proprio precedente), deve in ogni caso smentirsi la valutazione espressa dall’amministrazione circa la rilevante consistenza dell’impianto (di altezza indicata in oltre sei metri) atteso che, come peraltro dalla stessa riconosciuto in atti, per ben 2,5 metri è inglobato nella sagoma dell’edificio in quanto interno ai locali sottotetto.

Anche con riferimento alla presenza dell’ ex Ospedale Psichiatrico Giudiziario, peraltro affermata in modo estremamente generico, deve convenirsi con la decisione del Tar laddove afferma che, incentrando la valutazione sulla presenza di un singolo edificio vincolato, quindi passando « da una valutazione di area » ad una puntiforme, il giudizio dovrebbe focalizzarsi sulla specifica relazione intercorrente fra il singolo edificio e l’infrastruttura con necessità di evidenziare « le interferenze dirette, dovute alla contiguità o al carattere incombente della nuova infrastruttura ».

Circa la rilevanza della presenza in questione, nessuna valutazione è espressa dall’amministrazione ulteriore all’allegazione della sua vicinanza alla costruzione individuata per l’installazione dell’impianto.

In merito al nosocomio in questione la Soprintendenza si limita infatti ad indicarlo come immobile « tutelato con decreto di vincolo espresso » non meglio specificato e rinviando per l’apprezzamento dell’impatto ad un « fotoinserimento 4 » (costituente l’allegato 8 al ricorso di primo grado) che non è altro che una ripresa fotografica dall’alto dell’Area di servizio da coprire (il centro storico ) , parte integrante del « Progetto di installazione » prodotto da AD, con indicazione grafica della posizione dello stabile.

Per le medesime ragioni deve ritenersi, superando la valutazione espressa all’esito della sommaria cognizione cautelare, l’infondatezza anche dell’appello proposto dal Comune che nulla aggiunge a quanto già dedotto dal Ministero alle cui doglianze sostanzialmente aderisce.

L’amministrazione comunale, infatti, ricostruita la vicenda in fatto (pagg. 4-13 dell’appello), si limita a ritrascrivere per ampi stralci la sentenza impugnata (punti 2.1, 2.2, 2.4, 2.5, 2.6, 2.7 e 2.8 nei quali si sviluppano le motivazioni della decisione - pagg. 13-17 dell’appello) deducendo, in forma generica, che il Tar abbia:

erroneamente circoscritto l’ambito d’intervento della Soprintendenza alla mera valutazione della “ quantificazione dell’ingombro visivo ” e delle sole “ modalità di realizzazione ” non considerando l’ampiezza dei poteri di tutela in detta sede esercitati;

travisato la posizione espressa dalle amministrazioni che non avrebbero introdotto alcuna « opzione zero » ma giudicato l’impianto « intrusivo » in quanto collocato « nell’esatto asse della visuale panoramica »;

pretermesso che il vincolo in questione non interessa tutto il territorio comunale residuando aree idonee in cui l’intervento sarebbe ammissibile;

espresso una posizione contraddittoria laddove riconosce in capo alla Soprintendenza la titolarità del potere di valutare la tollerabilità dell’opera salvo poi giudicarla esso stesso tollerabile;

sconfinato in ambiti riservati all’amministrazione giudicando l’impatto della realizzazione come « obiettivamente minimo »;

(con riferimento all’ ex Ospedale) espresso un giudizio contrastante con la ratio sottesa alle disposizioni del Codice dei beni culturali e del paesaggio poiché « tanto il paesaggio, quanto i monumenti che ne fanno parte, debbono sempre essere valutati in un quadro di insieme »;

ritenuto erroneamente, nel bilanciamento degli opposti interessi, la prevalenza di quello alla realizzazione della « capillare rete di impianti di radiotelefonia » giudicando come sacrificabile il bene tutelato;

disatteso la giurisprudenza della Sezione annullando valutazioni dell’amministrazione che non si pongano «al di fuori dell’ambito di opinabilità, affinché il sindacato giudiziale non divenga sostitutivo di quello dell’Amministrazione” (Si Cfr. Cons. Stato Sez VI 4096/21) »;

espresso una posizione contradittoria laddove dopo aver affermato che le valutazioni della Soprintendenza debbano essere rigorose ed effettive, se ne discosta ritenendo che non siano tali.

Sotto un primo profilo, deve evidenziarsi come le suesposte allegazioni si risolvano nella rubricazione di una pluralità di vizi in cui sarebbe incorso il Tar in assenza di una esaustiva allegazione delle ragioni per le quali le censurate statuizioni sarebbero erronee (se non asserendone l’illegittimità sulla base di soggettive rappresentazioni, comprendiate in assertive considerazioni di parte che si offrono come alternative a quelle esposte dal giudice di prime cure in sentenza a sostegno della decisione).

Sotto altro profilo, deve rilevarsi che i profili di doglianza articolati sono sostanzialmente sovrapponibili a quelli sviluppati dal Ministero con il proprio appello e già ritenuti infondati.

Con il secondo motivo il Comune censura in particolare la sentenza nella parte in cui afferma che « alle considerazioni di cui sopra va poi aggiunto che, in seno alla Conferenza di servizi, nessuna delle autorità coinvolte sembra aver prospettato all’operatore la possibilità di allocare l’impianto in siti alternativi idonei ad assicurare un’analoga copertura di rete (l’amministrazione lo afferma nelle proprie difese, ma la documentazione in atti non offre alcun riscontro a riguardo), né sono state ritenute praticabili misure di mitigazione dell’impianto […] la parte ricorrente, per contro, ha allegato in atti una perizia tecnica (doc. 17) nella quale son esposte le ragioni tecniche che hanno imposto all’operatore di prevedere la realizzazione dell’impianto nel sito di cui si discute »: statuizione ritenuta essere illogica non essendo configurabile in capo all’amministrazione un siffatto obbligo incombendo sull’operatore il dovere di « presentare un ventaglio di proposte ».

Deduce altresì che AD:

non avrebbe contestato « il fatto » che in istruttoria il Comune l’avrebbe ripetutamente inviata a individuare un altro sito;

avrebbe attribuito valore di perizia alla propria relazione tecnica che avrebbe poi travisato ritenendo che esporrebbe le regioni tecniche che avrebbero imposto la realizzazione nel sito individuato mentre attesterebbe unicamente che l’istallazione proposta « colmerebbe le lacune presenti nell’Area di Servizio ».

Il motivo è infondato.

AD già in sede di riunione della conferenza dei servizi del 7 giugno 2023 rappresentava che, pur avendo individuato nelle vicinanze del sito controverso altre « strutture a traliccio che in copertura », queste presentavano criticità « per limitazioni tecnologiche » (le prime) e di « carattere strutturale » le seconde.

Circa tali precisazioni non risultano puntuali smentite da parte dell’amministrazione che non indica alcuna idonea localizzazione alternativa limitandosi ad affermarne genericamente l’esistenza.

Quanto al controverso contenuto della Relazione deve rilevarsi che il documento riporta una rappresentazione grafica della copertura di segnale garantita dagli impianti già « On Air » raffrontata con la simulazione di copertura che garantisce il nuovo impianto: il raffronto fra le due rappresentazioni evidenzia come l’ Area di Servizio cui garantire la copertura presenta evidenti carenze che verrebbero colmate con la realizzazione dell’impianto progettato.

A fronte di tali allegazioni le amministrazioni appellanti nulla deducevano circa l’inattendibilità degli elaborati tecnici prodotti ne proponevano, come già evidenziato, siti alternativi idonei a garantire la medesima copertura.

L’esistenza di una possibile diversa localizzazione (espressamente negata dall’operatore) non poteva quindi che essere individuata (quanto meno proposta) dall’amministrazione: circostanza che non emerge dalla serie provvedimentale impugnata.

Per quanto precede entrambi gli appelli devono essere respinti, confermando l’esito di primo grado, sia pur con motivazione in piccola parte diversa dovendo disattendersi l’affermata natura degli impianti di telecomunicazione quale « componente necessaria del paesaggio ».

La specificità della controversia consente di procedere alla compensazione delle spese di giudizio fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, previa loro riunione, li respinge nei termini di cui in motivazione.

Compensa le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Marco Poppi, Consigliere, Estensore

Giovanni Pascuzzi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Poppi	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO