REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE D'APPELLO DI ROMA
SEZIONE PRIMA CIVILE così composta:
Dott. Diego Rosario Antonio Pinto Presidente
Dott. Elena Gelato Consigliere
Dott. Enrico Colognesi Consigliere rel. riunita in camera di consiglio, ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa civile in grado d'appello iscritta al numero 3517 del ruolo generale degli affari contenziosi dell'anno 2021, trattenuta in decisione all'esito dell'udienza ex art.127 ter c.p.c. del giorno 21/05/2025, vertente
TRA
Parte_1
(c.f. ), difeso dall'avv. RANIERI
[...] P.IVA_1
MASSIMO,
APPELLANTE
E
(c.f. ), domiciliata in VIA DEL CP_1 P.IVA_2
TEMPIO DI GIOVE, 21 - 00186 presso la Avv.ra Comunale, con CP_1
l'avv. SABATO NICOLA, che la rappresenta e difende con procura generale in atti,
APPELLATA
OGGETTO: appello contro la sentenza n. 17142/2020 emessa dal
Tribunale di in data 01/12/2020.
r.g. n. 1 Conclusioni dell'appellante: “piaccia all'Ecc.ma Corte di appello di Roma adita, in totale riforma della sentenza della Tribunale di Roma, sez. II, n.
17142/2020, pubblicata il 1° dicembre 2020, non notificata, annullare o comunque dichiarare inefficace, anche ai sensi dell'art. 1460 cod. civ.,
“l'Atto di ingiunzione per omesso/parziale pagamento del canone di concessione prot. n. QM/58602/2016 del 24/11/ 2016”, del direttore del Controparte_2
notificato alla in
[...] Parte_1 data 19 maggio 2017, nonché ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale.
In via istruttoria, si insiste nella richiesta di emissione nei confronti di in persona del Sindaco e legale In via istruttoria, si insiste CP_1 nella richiesta di emissione nei confronti di in persona del CP_1
Sindaco e legale rappresentante pro tempore, di ordine di esibizione ex art. 210 c.p.c., nel rispetto del diritto alla riservatezza, di un elenco dei soggetti titolari di concessione di impianti sportivi in ritardo nei pagamenti dei canoni di concessione e/o delle rate di mutuo ICS, con indicazione dell'entità delle somme dovute e della durata del ritardo, nonché dell'eventuale adozione, per ciascuno di essi, di provvedimenti di ingiunzione di pagamento e/o di decadenza-revoca della concessione.
Con vittoria di compensi e spese di entrambi i gradi di giudizio.”
Conclusioni dell'appellata: “dichiarare inammissibili le nuove domande portate dall'appellante; - rigettare comunque l'appello interposto avverso la Sentenza del Tribunale Civile di Roma, Sez. II, n. 17142/2020 e confermarla integralmente anche se con percorso motivazionale diverso;
- condannare parte appellante al pagamento delle spese del grado”. FATTO E DIRITTO
La vicenda da cui ha tratto origine il presente giudizio di appello è così riassunta nella sentenza impugnata: «[…]Con atto di citazione, notificato in via telematica il 19.06.2017, l'
[...]
proponeva opposizione avverso la Parte_1
determinazione dirigenziale ingiuntiva del 24.11.2016, prot. 58602 emessa da con la quale Controparte_2
le era stato ingiunto il pagamento, in favore dell'ente comunale, della somma complessiva di euro 756.525,61, di cui euro 662.192,51 per canoni
r.g. n. 2 concessori mai corrisposti dal 2011 al 2016, euro 11.432,90 per interessi legali, euro 69.542,20 a titolo di indennità di occupazione maturata sino al
24.11.2016 (per il periodo successivo alla decadenza della concessione), euro 13.358,00 per interessi sulla predetta indennità.
Nell'atto di opposizione l' chiedeva di annullare o Parte_1
comunque dichiarare inefficace, anche ai sensi dell'art. 1460 c.c., l'atto di ingiunzione e ogni altro atto presupposto e conseguenziale.
A tal fine esponeva: - che con deliberazione della Giunta Comunale n.
1541 del 30 luglio 1999, confermata da deliberazione del Consiglio comunale n.246/2003, era affidata in concessione all' un'area Parte_1 di proprietà comunale di 73.000 mq, sita in via Casal Boccone (loc. CP_1
Bufalotta) “per la realizzazione di un impianto di pratica di golf e di altre discipline sportive”; - che, con successiva deliberazione della Giunta comunale n. 572 del 24 ottobre 2006, era approvato il progetto definitivo relativo alla realizzazione dell'impianto sportivo per l'importo complessivo di euro 3.770.925,54; - che, il 31 ottobre 2007 con atto notarile,
l'Associazione sottoscriveva con l' un Controparte_3 contratto di mutuo per l'importo di euro 3.582.379,00, finalizzato alla realizzazione dell'impianto sportivo;
- che a garanzia del finanziamento l'ente comunale prestava garanzia fideiussoria;
- che il mutuo era concesso e regolato sulla base dei patti e obblighi contenuti nella
Convenzione intercorsa tra ICS e CONI stipulata Parte_2
l'11.10.2002, con la previsione che il finanziamento sarebbe stato erogato ad opere eseguite in conformità al progetto di costruzione approvato, su presentazione degli stati di avanzamento dei lavori e con le modalità previste dalla stessa Convenzione tra comune ICS e CONI (ovvero sulla base dei SAL sottoscritti dal Direttore dei lavori e muniti del nulla osta della Commissione di Collaudo nominata dall'Amministrazione); - che l'opponente aveva stipulato un contratto di appalto con un'ATI (di cui la capo gruppo era la società Alfa System) per la realizzazione degli impianti sportivi;
- che la Commissione di Collaudo nominata dall'Amministrazione); - che l'opponente aveva stipulato un contratto di appalto con un'ATI (di cui la capo gruppo era la società Alfa System) per la realizzazione degli impianti sportivi;
- che la Commissione di Collaudo aveva dato il nulla osta al pagamento dei primi 7 SAL;
- che successivamente erano insorte diverse problematiche riguardo alla non
r.g. n. 3 corretta esecuzione dei lavori, sfociate in diversi contenziosi tra
l' , l'impresa appaltatrice e il direttore dei lavori;
- che il Parte_1 collaudo statico era stato effettuato da solo il 17 giugno CP_1
2011; - che il rilascio del certificato di collaudo tecnico amministrativo necessario all'agibilità dell'impianto era rilasciato da solo CP_1 il 24 ottobre 2013, con un ritardo sull'attuazione del “business plan” di circa tre anni;
- che l'ICS, nonostante informato delle controversie in atto in merito ai lavori realizzati e del mancato collaudo, e quindi della mancata apertura del circolo, aveva richiesto il pagamento delle rate di mutuo contestate dall' ; - che i vizi, difformità delle opere e Parte_1 relativi ritardi erano da imputare all'ente comunale, a fronte del mancato
e/o non corretto esercizio delle funzioni di vigilanza e controllo spettanti alla Commissione di collaudo come previsto dalla Convenzione tra
- che ciò nonostante l'ente comunale aveva Controparte_4 revocato la concessione, chiedendo l'immediato rilascio dell'immobile; - che successivamente nonostante tentativi di addivenire ad un accordo per il rientro 'in bonis' del concessionario, era emanato un nuovo provvedimento di decadenza della concessione, notificato l'08.03.2017 (provvedimento anch'esso impugnato dinanzi al giudice amministrativo);- che il credito preteso con l'ingiunzione di pagamento, per canoni non versati, non sussisteva a fronte dell'inadempimento del comune concedente che aveva consentito i gravissimi inadempimenti dell'impresa appaltatrice, senza svolgere di fatto alcun controllo, concorrendo in modo determinante
a creare in danno della concessionaria “una situazione di insostenibile squilibrio tra i costi dell'operazione e i ricavi del circolo, a malapena sufficienti a coprire le spese di manutenzione degli impianti”; - che l'iniziativa di risultava sproporzionata rispetto alla CP_1 responsabilità nella vicenda della concessionaria (che senza sua colpa si era trovata nell'impossibilità di realizzare il programma imprenditoriale nei tempi stabiliti). Si costituiva chiedendo il rigetto CP_1 dell'opposizione e proponendo domanda riconvenzionale volta ad ottenere la condanna dell'Associazione al pagamento delle somme indicate nell'ingiunzione. In particolare esponeva di essere estranea al contratto d'appalto stipulato, aggiungendo che la Commissione di Collaudo era stata istituita e preordinata, non nell'interesse della concessionaria, ma dell'amministrazione e che il rilascio del certificato di collaudo era da
r.g. n. 4 ascrivere alla inidoneità dei lavori eseguiti per causa non imputabile all'amministrazione….».
All'esito del giudizio il Tribunale ha così statuito: […]”- rigetta l'opposizione e conferma la determinazione ingiuntiva opposta;

- condanna parte opponente al pagamento delle spese del giudizio in favore di parte opposta, liquidate in complessivi euro 15.000,00, oltre spese forfettarie e accessori come per legge”.
Parte_1
ha proposto appello. ha resistito al gravame. CP_1
L'appello è stato trattenuto in decisione all'esito dell'udienza ex art.127 ter c.p.c. del 21/05/2025, con concessione dei termini di legge per lo scambio di conclusionali e repliche.
MOTIVI DELLA DECISIONE
L'appello principale contiene quattro motivi:
I).il primo è rubricato: «La legittimità dell'eccezione di inadempimento della concessionaria – primo errore della sentenza impugnata»; vi si sostiene che sin dall'atto introduttivo del giudizio di primo grado, la , verificato che ciò che il Direttore del Parte_1
Dipartimento Sport di con l'ingiunzione di pagamento CP_1
impugnata, le ha imputato, consisteva esclusivamente nel mancato pagamento di somme pretese a titolo di canone concessorio e di indennità di occupazione, oltre interessi, e che pertanto le sono stati contestati pretesi inadempimenti agli obblighi di pagamento originati dalla concessione, aveva sollevato l'eccezione di cui all'art. 1460 cod. civ., sotto più aspetti.
In primo luogo, sarebbero stati individuati almeno quattro profili di grave inadempimento di quale ente concedente, ovvero, in CP_1
estrema sintesi:
a) la mancata vigilanza sulla regolare esecuzione delle opere e l'approvazione dei SAL emessi dalla ATI aggiudicataria dell'appalto;
r.g. n. 5 b) i ritardi nel rilascio del certificato di collaudo;

c) l'anomalo andamento del rapporto concessorio, caratterizzato da ondivaghi quanto pregiudizievoli provvedimenti e comportamenti dell'Amministrazione, consistenti essenzialmente nella emanazione di più provvedimenti di revoca della concessione, che la stessa Amministrazione sistematicamente poi ha revocato di fatto;

d) l'imposizione di un canone concessorio del tutto fuori mercato, anche con disparità di trattamento rispetto ad altri impianti comunali in concessione.
II) il secondo è rubricato: «La legittimità dell'eccezione di inadempimento della concessionaria – secondo errore della sentenza impugnata”.
Il Tribunale di Roma avrebbe erroneamente ritenuto che non vi arano stati ritardi di nel rilascio del certificato di collaudo tali da CP_1
giustificare il mancato pagamento del canone concessorio»;
III) il terzo è rubricato: “La legittimità dell'eccezione di inadempimento della concessionaria – terzo errore della sentenza impugnata per omissione”.
Con l'atto introduttivo del giudizio e con i successivi scritti difensivi la concessionaria aveva anche lamentato gravi anomalie nelle iniziative e nel complessivo comportamento di che avevano creato CP_1
ulteriori difficoltà, oltre a quelle, già gravissime, provocate dalla prolungata inattività del circolo, proseguita fino all'ottobre 2013.
IV) il quarto è rubricato: «La legittimità dell'eccezione di inadempimento della concessionaria – quarto errore della sentenza impugnata”
, in primo grado, aveva contestato, sempre a CP_5 Pt_1
conforto della propria eccezione di inadempimento, la misura eccezionalmente elevata del canone concessorio imposto con l'ingiunzione di pagamento e, secondo quanto risultante dall'ingiunzione stessa, stabilito dall'apposita Commissione Stime in data 18 marzo 2016 (prot. EA/1598) in euro 126.149,34 annui, da rivalutare secondo l'indice ISTAT».
r.g. n. 6 L'appello è infondato.

1.Deve premettersi che l'oggetto della controversia verte sul mancato pagamento dei canoni concessori, indicati nell'ingiunzione come mai corrisposti dal 2011 al 2016, e dell'indennità di occupazione maturata sino al 24.11.2016 (a fronte del provvedimento di revoca-decadenza) e dei relativi interessi.
Parte opponente non contestava il mancato pagamento degli stessi, né la correttezza degli importi come quantificati dalla parte concedente
(semmai la adeguatezza del canone rispetto ai valori di mercato ed alla redditività della iniziativa economica, ma con motivo oppositivo nuovo, sub.4, sviluppato solo nella presente sede e quindi da ritenersi inammissibile).
Vertendosi in materia contrattuale, in applicazione degli oramai noti principi in tema di riparto dell'onere probatorio nelle azioni contrattuali di adempimento elaborati dalla giurisprudenza di legittimità, al creditore
(nella specie spetta esclusivamente provare il titolo e la CP_1
scadenza delle obbligazioni che assume inadempiute e di allegare il fatto d'inadempimento, incombendo poi al debitore convenuto di allegare e dimostrare i fatti impeditivi, modificativi od estintivi idonei a paralizzare la domanda di controparte (cfr. SS. UU. 30/10/2001 n. 13533 confermata, da ultimo, Cass. 12/10/2018 n. 25584: “in tema di prova dell'inadempimento di un'obbligazione, il creditore che agisca per la risoluzione contrattuale, per il risarcimento del danno, ovvero per l'adempimento, deve soltanto provare la fonte (negoziale o legale) del suo diritto ed il relativo termine di scadenza, limitandosi alla mera allegazione della circostanza dell'inadempimento della controparte, mentre il debitore convenuto è gravato dell'onere della dimostrazione del fatto estintivo dell'altrui pretesa, costituito dall'avvenuto adempimento, o dall'eccezione d'inadempimento del creditore ex art. 1460 c.c.”).
Nella specie l'Associazione concessionaria aveva eccepito r.g. n. 7 l'inadempimento della p.a. concedente, attribuendo all'asserito inadempimento di quest'ultima l'impossibilità del pagamento dei canoni.
Allegava parte opponente che a causa degli inadempimenti di
[...]
si sarebbe trovata nell'impossibilità di adempiere agli obblighi CP_1
assunti con la Convenzione di concessione, ascrivendo all'ente Comunale la violazione dell'obbligo di controllo e vigilanza sulla corretta esecuzione dell'appalto intercorso tra essa concessionaria e terzi soggetti e il ritardo nel rilascio del certificato di collaudo.
Alla luce della regolamentazione dei rapporti tra le parti sopra richiamata, anche ad avviso di questa Corte, il pacifico mancato pagamento dei canoni concessori e dell'indennità di occupazione dovuta dalla concessionaria all'ente comunale non può essere imputato ad un comportamento inadempiente di quest'ultimo; infatti non vi era stata da parte del Tribunale una valutazione di inammissibilità della eccezione in oggetto, ma solo di inconferenza od assenza di prova della fondatezza della medesima.
E' pacifico che il contratto di appalto per la realizzazione dell'impianto era un obbligo posto a carico del concessionario, che vi ha provveduto individuando l'ATI appaltatrice e stipulando il relativo contratto. L'inadeguatezza dei lavori eseguiti da quest'ultima non può farsi ricadere sull'amministrazione che è estranea al contratto e all'articolato contenzioso che ne è derivato (tra l'Associazione committente e l'ATI appaltatrice).
La funzione di controllo e vigilanza attribuita, sia nel disciplinare di concessione, che nel contratto di mutuo garantito dall'amministrazione, era una previsione posta a tutela dell'interesse pubblico alla realizzazione dell'impianto in maniera conforme al progetto approvato come idoneo dall'amministrazione.
La circostanza che la Commissione Collaudo, nominata r.g. n. 8 dall'Amministrazione, abbia approvato gli stati di avanzamento dei lavori nel corso della esecuzione dell'opera, così consentendo l'erogazione da parte di ICS delle rate di mutuo ad essi collegate (peraltro non restituite dal mutuatario), non incide in alcun modo sull'obbligo dell'Associazione al pagamento del canone concessorio.
Per cui non è stata messa in dubbio dal Tribunale la ammissibilità di una opposizione fondata sul principio “inadimplenti non est adimplendum”, ma è stata solo evidenziata una carenza di prova dell'inadempimento (eventualmente riscontrabile) della parte ricorrente in via monitoria, e della sua idoneità a giustificare il mancato pagamento dei canoni concessori (od occupativi, a seguito della revoca della concessione), in relazione ad obblighi assunti con la convenzione.
Rilievo assorbente ha il fatto che gli inadempimenti lamentati sono eccentrici rispetto alle obbligazioni del concessionario assunte con la concessione.
2/3.Sotto altro autonomo profilo, la prova di quanto eccepito a titolo di inadempimento contrapposto ex art.1460 c.c. non è, in ogni caso, da ritenersi raggiunta.
-2.In primo luogo per la non imputabilità all'ente locale concedente dei ritardi in sede di svolgimento dei lavori appaltati dallo stesso concessionario (l'ente locale, tramite suoi organi, doveva solo controllare lo svolgimento dei lavori con la emissione dei vari SAL, e collaudare l'opera allorchè fosse terminata, attività puntualmente espletata secondo i ritmi di effettuazione delle nuove opere, da parte delle imprese appaltatrici, sul terreno concesso al privato).
In questo senso deve essere condivisa la tesi prospettata da parte opposta secondo cui il nulla osta della Commissione Collaudo non poteva sostituire, come figura di riferimento e garanzia (per l'Associazione committente), il direttore lavori, dovendo essere l Parte_3
[...] committente a vigilare sulla corretta e tempestiva esecuzione dei lavori commissionati all'appaltatore che le avrebbe consentito l'apertura dell'impianto.
Quanto poi ai ritardi nel rilascio del certificato di collaudo, dalla relazione finale di collaudo depositata dall'amministrazione in primo grado si evince l'anomalo andamento dell'appalto, che ha visto succedersi ben quattro direttori dei lavori, quattro perizie suppletive, proroghe e sospensioni con ultimazione dei lavori solo in data 21.11.2011, a fronte di una visita finale di collaudo del 30.11.2012 (nella quale si dava atto della avvenuta eliminazione dei vizi riscontrati nella pavimentazione della palestra).
In questo contesto la trasmissione del certificato di collaudo avvenuta il 24 ottobre del 2013, senza la firma dell'impresa appaltatrice
(ripetutamente sollecitata ad intervenire) non può essere considerato ascrivibile al comportamento della amministrazione concedente, e quindi ragionevolmente giustificare l'inadempimento alle obbligazioni
(pacificamente assunte dalla concessionaria) di pagamento del canone concessorio e dell'indennità di occupazione (per il periodo successivo alla decadenza della concessione).

3.In secondo luogo per la insussistenza di comportamenti ondivaghi o contraddittori della amministrazione, che, in presenza di una prolungata inerzia nel pagamento dei canoni concessori, non poteva che revocare la concessione, pur lasciando ancora il privato nella disponibilità del bene quale occupante privo di titolo ancora valido (con richiesta a tal punto di una indennità occupativa pari all'importo del canone annuo contrattualizzato).
Tanto che, come successivamente allegato dal con sentenza Pt_2
del Consiglio di Stato n. 10376/2023 (allegata, ed acquisita in quanto sopravvenuta nelle more del presente giudizio), passata in giudicato, è stato r.g. n. 10 definito anche il giudizio impugnatorio instaurato dall'attuale appellante avverso l'esito negativo delle trattative, tese a verificare la possibilità di rivitalizzare la concessione, conclusosi con la conferma della decadenza già disposta nel 2013; trattative cui parte opponente legava le sue asserzioni circa un ondivago e non corretto comportamento dell'Amministrazione nella vicenda.
E per le quali richiedeva ammettersi prova per ordine di esibizione ex art.210 c.p.c. degli atti del procedimento concessorio e suoi successivi esiti, del tutto, a tal punto, superflua ed irrilevante.

4.Né rilevano - ai fini, che qui interessano, della valutazione dell'inadempimento imputabile - asseriti comportamenti discriminatori della p.a. rispetto ad altri e diversi rapporti con concessionari inadempienti.
Ed è poi già stata esposta sopra la novità, e quindi la inammissibilità nella presente sede, dello specifico, e nuovo, motivo oppositivo concernente la determinazione del canone concessorio.
Le spese del grado seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.



PER QUESTI MOTIVI

la Corte, definitivamente pronunciando sull'appello proposto da
[...]
nei Parte_1
confronti di contro la sentenza resa tra le parti dal CP_1
Tribunale di Roma di cui in epigrafe:
a) rigetta l'appello,
b) condanna la appellante al rimborso, in favore di parte appellata, delle spese di lite del presente grado di giudizio, che si liquidano in euro
9.000,00 per compensi, oltre accessori di legge;

dà atto, ai sensi dell'art. 13, comma 1, quater d.p.r. 30 maggio
2002, n. 115 come successivamente modificato e integrato, che sussistono i r.g. n. 11 presupposti per il versamento, da parte di
[...]
di un ulteriore Parte_1
importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'impugnazione.
Così deciso in Roma il giorno 10/09/2025. il Consigliere Estensore il Presidente dott. Enrico Colognesi Dott. Diego Rosario Antonio Pinto
r.g. n. 12