Pubblicato il 08/01/2025

N. 00099/2025REG.PROV.COLL.

N. 06970/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6970 del 2022, proposto da Azzurro s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Pietro Corda, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Stintino, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Marcello Bazzoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Autonoma della Sardegna, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda) n. 00081/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Stintino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 ottobre 2024 il Cons. Rosario Carrano e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – La società ricorrente, premesso di aver acquistato dalla Immobiliare Cala dei NI s.r.l. la proprietà di alcune aree interessate dal Piano di lottizzazione “ Cala dei NI ”, contemplato, nello strumento urbanistico previgente, come attuabile in zona “ F-turistica ”, ha impugnato il Piano urbanistico comunale (PUC) del Comune di Stintino approvato con Deliberazione del Consiglio Comunale n. 22 del 14 luglio 2015, nonché le determinazioni regionali, recepite nel PUC, adottate nell’ambito del procedimento di “verifica di coerenza” disciplinato all’art. 31, comma 5, ss. della l.r. n. 7/2002, nel testo applicabile ratione temporis .

In particolare, con tale nuovo strumento urbanistico generale il piano di lottizzazione “ Cala dei NI ” è stato privato di potenzialità edificatoria turistica, in quanto la relativa area è stata classificata come zona “ H2.6 ” (macchia mediterranea e boschi) e come zona “ E5A ” (aree agricole con marginalità moderata utilizzabili anche con attività agro zootecniche),con indice di edificabilità di 0,05 mc/mq e superficie minima d’intervento di 30 ettari, con possibilità edificatoria riservata agli imprenditori agricoli o a società che svolgono effettiva e prevalente attività agricola.

2. – Con il primo ed il sesto motivo di ricorso di primo grado, la società ha contestato la procedura di adozione del PUC, con particolare riguardo alla verifica di coerenza, nonché l’esercizio dei relativi poteri da parte del Comune e della Regione Sardegna.

2.1. – I motivi, trattati congiuntamente, sono stati respinti dal T.a.r., il quale, dopo aver richiamato la propria giurisprudenza sul punto (sentenza 12 novembre 2020, n. 615; sentenza 3 febbraio 2016, n. 98) ha evidenziato che “ il Comune ha deciso, in autonomia, la versione finale del PUC, come approvato, con esercizio delle “proprie” competenze. La Regione ha esercitato i poteri limitati alla “verifica di coerenza”, senza sostituzione/sovrapposizione nell’esercizio del potere finale, che appartiene al Comune. Il procedimento si è svolto nel rispetto del principio del riesame regionale, con successivo adeguamento da parte del Comune, che ha ritenuto, in autonomia, di recepire i rilievi della Regione ” (pag. 18 della sentenza impugnata).

3. – Con il secondo ed il terzo motivo di impugnazione, parte ricorrente ha censurato gli atti adottati dall’Amministrazione comunale, per violazione dell’art. 20 della l.r. n. 45/1989, in particolare per mancato rispetto delle garanzie procedimentali ivi previste (commi 7, 8 e 9), non essendosi proceduto a “riattivare la pubblicazione” endoprocedimentale, prevista dalla disposizione, per consentire agli interessati la produzione di osservazioni, prima dell’approvazione definitiva.

3.1. – Anche tali motivi sono stati respinti dal T.a.r. in quanto “ la ripubblicazione della delibera consiliare n. 2/2015 non era necessaria non essendo riscontrabili modifiche complessive sostanziali, tali da dover rinnovare l’iter deposito-osservazioni-riesame ” (pag. 19 della sentenza impugnata), come da conforme giurisprudenza del medesimo T.a.r. (sentenza n. 673 del 24 luglio 2019).

4. – Con il quarto motivo di ricorso di primo grado, parte ricorrente ha dedotto che la deliberazione del Consiglio comunale n. 22/2015 di riadozione del PUC in coerenza con le prescrizioni di cui alla determinazione n. 1576/2015 e n. 2328 dell’11 settembre 2015 di verifica del PUC, nella versione da ultimo approvata dall’amministrazione comunale, sarebbe inficiata da violazione di legge, in quanto nella predetta determinazione regionale non risulterebbe acquisito un ulteriore parere del Comitato tecnico regionale per l’urbanistica (C.T.R.U.), in asserita violazione del disposto di cui all’art. 31, comma 5, della l.r. n. 2/2007.

4.1. – Il motivo è stato respinto dal primo giudice in quanto il C.T.R.U. si è espresso sul Piano adottato con la deliberazione consiliare n. 2 del 5 febbraio 2015, con valutazioni poi trasposte nella Determinazione n. 1576 dell’11 settembre 2015, per cui “ non era necessario che tale organo si esprimesse nuovamente ” (pag. 20 della sentenza impugnata).

5. – Con il quinto motivo di impugnazione, la società ricorrente ha eccepito il difetto di motivazione delle deliberazioni comunali n. 2/2015 e n. 22/2015, in ordine al passivo recepimento delle prescrizioni formulate dall’Amministrazione regionale con la determinazione n. 2021/2014 e con la determinazione n. 1576/2015.

5.1. – Il motivo è stato respinto ritenendo che il Comune abbia espresso “ una volontà di adeguamento del Piano, con condivisione delle prescrizioni, nell’ambito di esercizio dei propri poteri discrezionali. E le motivazioni della scelta sono state ampiamente illustrate, proprio in riferimento all’area costiera ove era situato il PdL “Cala dei rosmarini”, con evidenziazione dei motivi che non consentivano il suo mantenimento, in considerazione della sopraggiunta normativa di tutela dei litorali e della specifica situazione di fatto che non consentiva di definire “operativo” il Pdl approvato il 27.11.1978 ” (pag. 21 della sentenza impugnata).

6. – Con il settimo ed ultimo motivo, parte ricorrente ha censurato i provvedimenti impugnati, incluse le determinazioni regionali espressione dell’esercizio del potere di verifica di coerenza, per violazione delle disposizioni di cui all’art. 10 bis della l.r. n. 45/1989 e dell’art. 15 delle norme tecniche di attuazione (NTA) al Piano paesaggistico regionale (PPR).

6.1. – Richiamato il precedente del medesimo T.a.r. n. 38 del 2014, il primo giudice ha respinto il motivo di impugnazione ritenendo che nessuna delle due disposizioni invocate potesse trovare applicazione nel caso di specie, non sussistendo i presupposti per l’operatività della deroga di cui all’art. 10 bis , ossia: - il termine decennale per il completamento delle opere di urbanizzazione non risulti scaduto al momento del nuovo insediamento edilizio, sempre che le opere stesse siano state quanto meno avviate (ipotesi espressamente contemplata dalla norma); - il termine in questione sia scaduto ma le opere di urbanizzazione siano state interamente e tempestivamente eseguite (ipotesi implicitamente prevista dalla norma sulla base dei principi generali in materia di convezioni di lottizzazione).

7. – Con atto di appello, la società ha impugnato la suddetta sentenza.

7.1. – Con il primo motivo di appello (pag. 22-23), ha censurato il capo di sentenza con cui il primo giudice ha escluso l’applicabilità della deroga di cui all’art. 10- bis comma 2, L.R. n. 45/1989, non sussistendo i relativi presupposti in fatto.

7.2. – Con il secondo motivo di appello (pag. 24-25), ha impugnato il capo di sentenza con cui il primo giudice ha ritenuto legittima la procedura di verifica da parte della Regione, mentre in realtà la Regione avrebbe “ stravolto interamente il PUC progettato dal Comune ”, in quanto “ il PUC approvato nel 2015 è una cosa completamente diversa dal PUC adottato nel 2010 ”, finendo così per imporre al Comune scelte urbanistiche che si configurerebbero come una “ illegittima intromissione di merito ” alla stregua di una “ invasione di campo ”.

7.3. – Con il terzo motivo di appello (pag. 25-26), ha impugnato il capo di sentenza con cui il primo giudice ha escluso la necessità di una nuova pubblicazione della delibera consiliare n. 2/2015, non essendo riscontrabili modifiche complessive sostanziali.

7.4. – Con il quarto motivo di appello (pag. 26), ha impugnato il capo di sentenza con cui il primo giudice ha escluso la necessità di un nuovo parere del C.T.R.U., ribadendo sul punto la necessità di tale parere sul progetto di PUC “ completamente stravolto ”.

7.5. – Con il quinto motivo di appello (pag. 27), ha impugnato il capo di sentenza con cui il primo giudice ha escluso il vizio di difetto di motivazione delle deliberazioni comunali n. 2/2015 e n. 22/2015, in ordine al recepimento delle prescrizioni formulate dall’Amministrazione regionale con la determinazione n. 2021/2014 e con la determinazione n. 1576/2015.

7.6 – Con il sesto motivo di appello (pag. 27-29), ha ribadito l’applicabilità degli art. 10- bis , comma 2, della L.R. 45/1989 e art. 15, comma 2, lett. a), delle NTA del PPR.

8. – Con apposita memoria si è costituito il Comune di Stintino chiedendo il rigetto dell’appello.

9. – All’udienza pubblica del 3 ottobre 2024, la causa è stata trattenuta per la decisione.

10. – L’appello è infondato.

11. – Preliminarmente, ritiene il Collegio di poter trattare congiuntamente i motivi di appello, in quanto strettamente connessi, raggruppandoli in due distinti gruppi: da un lato, il primo ed il sesto motivo di appello e, dall’altro, il secondo, terzo, quarto e quinto motivo di appello.

12. – Con il primo ed il sesto motivo, la parte appellante ha censurato la sentenza nella parte in cui ha escluso l’applicabilità della deroga di cui all’art. 10- bis comma 2, L.R. n. 45/1989, non sussistendo i relativi presupposti in fatto.

13. – I detti motivi sono infondati.

La legge regionale della Sardegna del 22 dicembre 1989, n. 45 ( Norme per l’uso e la tutela del territorio regionale ), all’art. 10- bis ( Piano paesaggistico regionale: tutela delle zone di rilevante interesse paesistico-ambientale ), prevede un vincolo di inedificabilità in relazione, per quanto qui interessa, ai “ terreni costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea della battigia ” (comma 1, lett. a), escludendo però dal suddetto vincolo una serie di ipotesi, tra cui “ le aree interessate da piani attuativi già convenzionati, che abbiano avviato la realizzazione delle opere di urbanizzazione alla data del 17 novembre 1989 ” (comma 2, lett. b).

Sul punto, la parte appellante ha dedotto una violazione ed errata applicazione dell’art. 10- bis , comma 2, cit., in quanto “ Il Comune ha ammesso pacificamente che le opere di urbanizzazione (viabilità e sottoservizi) erano state a suo tempo realizzate prima del novembre 1989. Era stato realizzato anche il rustico di un edificio. Questo sarebbe di per sé sufficiente (contrariamente a quanto ha ritenuto il TAR) per ritenere il PdL “fatto salvo”, in virtù delle norme in oggetto ” (pag. 22 dell’appello).

13.1. – L’assunto è infondato.

Come correttamente evidenziato nella sentenza impugnata, dalla relazione tecnica comunale (cfr. doc. 7, fasc. primo grado, pag. 162 e ss.) si evince che il Piano di lottizzazione in questione, risalente al 27 novembre 1978, è rimasto sostanzialmente inattuato, essendo stato edificato solo il rustico di un edificio sul litorale.

In particolare, è stato escluso che alla data del 17 novembre 1989 fosse stata avviata la realizzazione delle opere di urbanizzazione (art. 10- bis , comma 2, lett. b), l.r. n. 45 del 1989), al fine di escludere l’applicabilità del vincolo di inedificabilità sulla fascia costiera di 300 metri (art. 10- bis , comma 1, lett. a), l.r. n. 45 del 1989).

A tal riguardo, deve essere precisato che l’interpretazione della suddetta disposizione derogatoria va intesa nel senso di non poter ritenere sufficiente il mero “avvio” della realizzazione delle opere di urbanizzazione (come sostiene parte appellante), essendo altresì necessario che le opere così iniziate e non ultimate siano anche suscettibili di essere completate. Invero, la ratio della deroga va ravvisata proprio nell’esigenza di garantire il completamento di tali opere, non vanificando il lavoro già svolto, il che vale a giustificare la non applicazione del vincolo di inedificabilità.

Tale vincolo, però, deve ritenersi pienamente operante laddove la realizzazione di tali opere, sebbene “avviata”, non possa essere più ultimata per le ragioni più varie, necessitando di una costruzione ex novo .

Nel caso di specie, è pacifico che le opere di urbanizzazione (viabilità e sottoservizi), se pure a suo tempo avviate, non sono più riscontrabili, in quanto l’incuria e l’abbandono, uniti alla ricrescita della macchia mediterranea, hanno portato ad un loro totale degrado, per cui “ tali opere sarebbero non da recuperare, ma da realizzare ex novo ” (pag. 12 della sentenza impugnata).

Ne consegue, quindi, l’inapplicabilità dell’art. 10- bis , comma 2, lett. b), l.r. n. 45 del 1989, con conseguente infondatezza dei motivi di appello sul punto.

14. – Da tale considerazione, discende anche l’irrilevanza della censura secondo cui la sentenza avrebbe escluso la possibilità di completare le opere di urbanizzazione e le previsioni edilizie dopo la scadenza del termine decennale di cui all’art. 28 della L. n. 1150/1942, dovendo trovare applicazione il suddetto vincolo di inedificabilità (art. 10- bis , comma 1, lett. a), l.r. n. 45 del 1989), con conseguente legittimo esercizio del potere pianificatorio comunale, ampiamente discrezionale, di rivalutare la complessiva destinazione urbanistica dell’area.

15. – Altrettanto infondata, poi, è la censura secondo cui sia il Comune che il T.a.r. non avrebbero considerato che “ una parte del piano di lottizzazione, era ubicato oltre i 300 metri dal mare ed era possibile realizzarvi, mediante una variante urbanistica riduttiva ” la residua potenzialità edificatoria (mc 21.000, rispetto agli originari mc 124.540), dal momento che si tratta di una opzione rimessa alla discrezionalità dell’amministrazione e non censurabile in sede di giurisdizione generale di legittimità, non sussistendo vizi di macroscopica illogicità o irragionevolezza.

16. – Infine, non può nemmeno ritenersi che con la positiva “ verifica di coerenza ” della Regione relativa al dimezzamento della potenzialità edificatoria delle zone F con le citate deliberazioni consiliari n. 8/2006 e n. 25/2006, riferendosi anche al piano di lottizzazione “ Cala dei NI ”, la Regione avrebbe implicitamente ritenuto “ fatto salvo” il PdL quantomeno con la volumetria ridotta a 31.400 mc ”.

Tale assunto, invero, è smentito dalla esplicita e totale privazione della potenzialità edificatoria turistica da parte del PUC oggetto di impugnazione a seguito della complessiva rivalutazione della destinazione urbanistica dell’area in esame.

17. – Anche i restanti motivi di appello (secondo, terzo, quarto e quinto motivo), da trattarsi congiuntamente in quanto strettamente connessi, sono infondati.

17.1. – Con il secondo motivo di appello (pag. 24-25), la società ha impugnato il capo di sentenza con cui il primo giudice ha ritenuto legittima la procedura di verifica da parte della Regione, mentre in realtà la Regione avrebbe “ stravolto interamente il PUC progettato dal Comune ”, in quanto “ il PUC approvato nel 2015 è una cosa completamente diversa dal PUC adottato nel 2010 ”, finendo così per imporre al Comune scelte urbanistiche che si configurerebbero come una “ illegittima intromissione di merito ” alla stregua di una “ invasione di campo ”.

17.2. – Con il terzo motivo di appello (pag. 25-26), la società ha impugnato il capo di sentenza con cui il primo giudice ha escluso la necessità di una nuova pubblicazione della delibera consiliare n. 2/2015 non essendo riscontrabili modifiche complessive sostanziali. Secondo la parte appellante, il primo giudice non avrebbe tenuto conto del fatto “ che il procedimento ha avuto inizio molto tempo prima del 2015 ” e che le osservazioni sono state rese solo sul PUC adottato nel 2010 e non anche sulla versione successiva profondamente modificata (sono state accolte n. 62 osservazioni).

17.3. – Con il quarto motivo di appello (pag. 26), la società ha impugnato il capo di sentenza con cui il primo giudice ha escluso la necessità di un nuovo parere del C.T.R.U. (quarto motivo di ricorso di primo grado). Sul punto, ha ribadito la necessità di tale parere sul progetto di PUC “ completamente stravolto ”.

17.4 – Con il quinto motivo di appello (pag. 27), la società ha impugnato il capo di sentenza con cui il primo giudice ha escluso il vizio di difetto di motivazione delle deliberazioni comunali n. 2/2015 e n. 22/2015, in ordine al recepimento delle prescrizioni formulate dall’Amministrazione regionale con la determinazione n. 2021/2014 e con la determinazione n. 1576/2015. A tal riguardo, ha replicato che “ non è vero che il Comune abbia cambiato idea per propria volontà di adeguamento (peraltro immotivata) alle “prescrizioni” della Regione ” in quanto il Comune avrebbe “ semplicemente obbedito alle imposizioni della Regione ”.

18. – I suddetti motivi sono infondati.

Innanzitutto, occorre precisare come le suddette censure si fondino tutte sul comune presupposto secondo cui il nuovo PUC sarebbe stato il frutto di un illegittimo stravolgimento da parte della Regione (secondo motivo), le cui prescrizioni sarebbero state recepite senza una sufficiente motivazione (quinto motivo), con conseguente necessità di procedere ad una nuova pubblicazione del piano (terzo motivo) e ad un nuovo parere della relativa commissione tecnica (quarto motivo).

Tale assunto è complessivamente infondato.

19. – A ben vedere, infatti, il piano urbanistico in questione non è stato “stravolto”, ma semplicemente modificato, sulla base di idonea motivazione esplicitata nelle relative delibere.

In particolare, come correttamente ritenuto dal primo giudice, non vi è stata alcuna imposizione da parte della Regione nei confronti delle scelte urbanistiche comunali, ma si è trattato solamente dell’esercizio di una legittima facoltà nell’ambito della procedura di verifica di cui alla legge regionale della Sardegna del 22 aprile 2002, n. 7 (legge finanziaria 2002), nella versione vigente ratione temporis .

Tale legge, al suo art. 31 ( Disposizioni sul controllo sugli atti degli enti locali ) dispone che la “ verifica della coerenza ” degli atti di programmazione urbanistica generale degli enti locali con gli strumenti sovraordinati di governo del territorio e con le direttive regionali in materia urbanistica (comma 3, lett. c), comma poi abrogato dalla legge regionale 4 febbraio 2016, n. 2), “ è svolta, in via transitoria e sulla base degli indirizzi politico-amministrativi emanati dalla Giunta regionale, dal direttore generale della pianificazione urbanistica territoriale, previo parere del CTRU di cui all’articolo 32 della legge regionale 22 dicembre 1989, n. 45, da esprimere entro il termine di trenta giorni dalla data di ricevimento della richiesta. La determinazione del direttore generale deve essere assunta entro il termine di novanta giorni dalla ricezione della delibera di adozione definitiva del piano urbanistico. Qualora il piano contrasti con gli strumenti sovraordinati di governo del territorio e con le direttive regionali di cui alla lettera c) del comma 3, viene rimesso dal direttore generale della pianificazione territoriale urbanistica all’ente locale per l’eliminazione dei vizi verificati ” (comma 5, prima delle modifiche di cui alla legge regionale 11 gennaio 2019, n. 1, art. 28, comma 1, lett. a).

Nel caso di specie, deve essere condivisa la valutazione del primo giudice secondo cui, dalla motivazione dei provvedimenti impugnati, emerge come il Comune abbia deciso in autonomia la versione finale del PUC a seguito del legittimo esercizio delle “proprie” competenze, mentre la Regione ha esercitato i poteri limitati alla “verifica di coerenza”, senza sostituzione o sovrapposizione nell’esercizio del potere decisorio finale, che appartiene al Comune, per cui “ il procedimento si è svolto nel rispetto del principio del riesame regionale, con successivo adeguamento da parte del Comune, che ha ritenuto, in autonomia, di recepire i rilievi della Regione ” (pag. 18 della sentenza impugnata).

Peraltro, giova ribadire che in materia di pianificazione urbanistica sussiste una ampia discrezionalità amministrativa insindacabile in sede di giurisdizione generale di legittimità se contenuta nei limiti della ragionevolezza e proporzionalità, non potendo il giudice sostituirsi all’amministrazione mediante l’adozione di una scelta altrettanto opinabile.

Dall’esame dei provvedimenti impugnati e alla luce degli atti procedimentali intercorsi tra Regione e Comune, deve escludersi che nella specie siano stati superati i suddetti limiti all’esercizio della discrezionalità amministrativa, né la parte appellante ha dedotto l’esistenza di ulteriori specifici elementi sintomatici dell’asserito vizio di eccesso di potere.

20. – In conclusione, quindi, l’appello deve essere rigettato.

21. – Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte appellante al pagamento delle spese di lite che si liquidano in € 5.000,00, nei confronti del Comune di Stintino, oltre al rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15%, di IVA e di CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 ottobre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Gerardo Mastrandrea, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosario Carrano	Gerardo Mastrandrea

IL SEGRETARIO